Судья Галаганова О.В. Дело № 33 – 870/2014
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
27 января 2014 года Судебная коллегия по гражданским делам
Ростовского областного суда в составе
председательствующего судьи Чеботарёвой М.В.,
судей Чайка Е.А., Утемишевой А.Р.,
при секретаре Магакьян Е.М.,
с участием прокурора Корниенко Г.Ф.,
заслушав в судебном заседании по докладу судьи Чайка Е.А. дело по апелляционной жалобе Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения Красносулинского района Ростовской области и по апелляционному представлению Красносулинского городского прокурора на решение Красносулинского районного суда Ростовской области от 15 октября 2013 года,
УСТАНОВИЛА:
Ременцова Н.А. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 статьи 11 решения Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения Красносулинского района Ростовской области от 25.06.2013 года № 35, который, по её мнению, неправомерно снижает гарантии пенсионных прав лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Гуково-Гнилушевского сельского поселения, противоречит Конституции РФ.
В обоснование своих требований заявительница указала, что с 12.01.1989 года она занимала муниципальные должности муниципальной службы, в том числе с 01.01.2006 года по 24.12.2012 года – выборную муниципальную должность главы Гуково-Гнилушевского сельского поселения.
С 22.07.2011 года ей была назначена пенсия по старости, а с ноября 2012 года по июнь 2013 года она получала государственную пенсию по выслуге лет в размере ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА в месяц.
Данный размер государственной пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему должность Главы администрации муниципального образования, был установлен решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 07.04.2012 г. № 141 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в Гуково-Гнилушевском сельском поселении».
Однако пунктом 1 статьи 11 Положения, утверждённого решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского поселения от 25.06.2013 г. № 35, установлено, что «со дня вступления в силу настоящего Положения лицам, указанным в статье 1 настоящего Положения, назначенная до вступления в силу настоящего Положения государственная пенсия за выслугу лет пересчитывается по нормам, предусмотренным настоящим положением».
После перерасчёта пенсия Ременцовой Н.А. за выслугу лет за июль 2013 года составила ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА., за август 2013 года – ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА.
По мнению заявительницы, при принятии данного пункта решения № 35 от 25.06.2013 года не был принят во внимание общеправовой принцип недопустимости придания обратной силы правовой норме, ухудшающей правовое положение лица. Данный нормативный правовой акт снижает гарантии её правовой защиты, распространяя иной порядок регулирования в сторону уменьшения, тем более, что выплата ей государственной пенсии за выслугу лет предусмотрена долгосрочной целевой муниципальной программой «Социальная поддержка лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Гуково-Гнилушевском сельском поселении, имеющих право на получение государственной пенсии за выслугу лет на 2013-2015 годы» и бюджетом поселения.
Представитель Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения Красносулинского района и Администрации Гуково-Гнилушевского сельского поселения Красносулинского района просил в удовлетворении заявления отказать.
Решением Красносулинского районного суда Ростовской области от 15 октября 2013 года пункт 1 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Гуково-Гнилушевского сельского поселения, утверждённого решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 25.06.2013 года № 35, признан недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.
В апелляционной жалобе Собрание депутатов просит решение отменить и производство по делу прекратить, указывая на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, поскольку соответствие проекта действующему федеральному и областному законодательству проверялось прокурором района, и все его замечания при принятии решения были учтены, что, по мнению апеллянта, свидетельствует о том, что указанный нормативно-правовой акт был признан соответствующим действующему законодательству.
Апеллянт считает, что суд неправильно истолковал правовую позицию Конституционного Суда РФ и не обосновал своё решение нормами права.
В апелляционном представлении ставится вопрос об отмене решения и о принятии нового со ссылками на возбуждение в отношении Ременцовой Н.А. уголовного дела по факту незаконного утверждения ею решения № 141, которым она установила себе ежемесячную пенсию в фиксированном размере после выхода на пенсию. Апеллянт считает, что суд не обратил внимания на законность принятия решения № 141 и на законность установления заявительнице пенсии в размере ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА.
Прокурор ссылается также на то, что им была проведена проверка законности решения Собрания депутатов МО «Гуково-Гнилушевское сельское поселение» от 25 июля 2013 года, и размер пенсии по выслуге лет после принятия мер прокурорского реагирования признан соответствующим требованиям областного законодательства.
Прокурор полагает, что государственная пенсия за выслугу лет является не основным, а дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов, и не может ухудшать положение Ременцовой Н.А.
На апелляционную жалобу и на апелляционное представление Ременцовой Н.А. поданы письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, а также возражений на них, заслушав Ременцову Н.А., заключение прокурора, поддержавшего апелляционное представление и полагавшего, что решение подлежит отмене, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9).
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17).
Принимая решение, суд первой инстанции установил, что оспариваемое в части Положение о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Гуково-Гнилушевского сельского поселения, утверждённое решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 25.06.2013 года № 35, является нормативно-правовым актом, который принят в пределах полномочий Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Указанное решение было обнародовано путём размещения на информационных стендах Гуково-Гнилушевского сельского поселения Красносулинского района 26.06.2013 года, и с этого дня вступило в силу.
Поскольку оспариваемое Положение издано управомоченным органом местного самоуправления и в соответствующей закону форме, подписано главой Гуково-Гнилушевского сельского поселения, содержит правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение, то оснований сомневаться в правильности выводов суда в указанной части судебная коллегия не усматривает.
Проверяя соответствие содержания акта и оспариваемой его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходил из того, что Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому социальное обеспечение по старости, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции федерального законодателя.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для муниципальных служащих предусмотрена гарантия в виде пенсионного обеспечения за выслугу лет (подпункт 5 пункта 1 статьи 23). Аналогичная правовая норма содержится и в Областном Законе Ростовской области № 876-ЗС (статья 10).
Такое пенсионное обеспечение осуществляется на основе законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления и по своей правовой природе является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов.
Суд указал, что в силу статьи 4 Областного закона Ростовской области от 15.02.2008 г. N 872-ЗС "О государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Ростовской области и должности государственной гражданской службы Ростовской области" государственная пенсия за выслугу лет назначается в таком размере, чтобы сумма пенсии (части трудовой пенсии по старости), к которой назначена государственная пенсия за выслугу лет, и государственной пенсии за выслугу лет составляла для лиц, замещавших государственные должности свыше пяти лет, 75 процентов их среднемесячного денежного содержания.
При принятии решения Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 25.06.2013 года № 35 было учтено замечание Красносулинского городского прокурора относительно пункта 1 части 1 статьи 4 Положения, которое было приведено в соответствие с пунктом 1 части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 15.02.2008 г. № 872-ЗС.
Как установил суд, распоряжением Главы администрации Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 09.01.2013 г. № 3 Ременцовой Н.А. была назначена государственная пенсия за выслугу лет в размере ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА ежемесячно в соответствии с решением Собрания депутатов от 07.04.2012 г. № 141 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Гуково-Гнилушевском сельском поселении».
Размер пенсии Ременцовой Н.А. за выслугу лет в сумме ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА предусмотрен долгосрочной целевой муниципальной программой «Социальная поддержка лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Гуково-Гнилушевском сельском поселении, имеющих право на получение государственной пенсии за выслугу лет на 2013-2015 годы», утверждённой постановлением Администрации Гуково-Гнилушевсксго сельского поселения от 29.08.2012 г. № 93, и бюджетом поселения на 2013 год.
Постановлением от 07.02.2013 г. № 11 в Программу внесены изменения, объём финансирования на 2013 год увеличен в связи с тем, что помимо заявителя, возникла необходимость в выплате государственной пенсии за выслугу лет ещё двум лицам, замещавшим муниципальные должности.
В пункте 1 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Гуково-Гнилушевском сельском поселении, утверждённого решением Собрания депутатов МО «Гуково-Гнилушевское сельское поселение» от 25.06.2013 года, установлено, что «со дня вступления в силу настоящего Положения лицам, указанным в статье 1 настоящего Положения, назначенная до вступления в силу настоящего Положения государственная пенсия за выслугу лет пересчитывается по нормам, предусмотренным настоящим Положением».
После перерасчета размер государственной пенсии за выслугу лет Ременцовой Н.А. составил ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА., в сентябре 2013 года была произведена доплата за июль и август 2013 года.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществлённое с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает.
Указанная правовая позиция, с учетом одинаковой юридической природы дополнительного пенсионного обеспечения для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, в полной мере применима и к изменению правового регулирования дополнительных пенсионных выплат, устанавливаемых муниципальным служащим.
Суд указал, что в данном случае Собрание депутатов при принятии оспариваемого пункта Положения исходило не из финансово-экономического состояния, т.к. муниципальное образование имеет финансово-экономические возможности для выплаты государственной пенсии за выслугу лет Ременцовой Н.А. в прежнем размере, а из необходимости приведения нормативно-правового акта в соответствие с действующим областным и федеральным законодательством.
Суд согласился с позицией заявителя о том, что оспариваемая норма Положения снижает гарантии пенсионных прав Ременцовой Н.А., а Собрание депутатов произвольно отказалось от ранее взятых на себя обязательств без какого-либо финансового обоснования, в связи с чем пришёл к выводу об удовлетворении заявления.
С таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку он не основан на законе.
Обращаясь в суд, в качестве основания для признания оспариваемого нормативно-правового акта незаконным в части Ременцова Н.А. указала на то, что пунктом 1 статьи 11 Положения, утверждённого решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского поселения от 25.06.2013 г. № 35, придана обратная сила правовой норме, ухудшающей её правовое положение.
Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом (часть 1).
По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие (часть 2).
Поскольку пенсия за выслугу лет была назначена Ременцовой Н.А. до вступления в силу Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Гуково-Гнилушевского сельского поселения, утверждённого решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 25.06.2013 года № 35, то оно, в силу положений статьи 4 ГК РФ, может быть применено только к правам и обязанностям, которые возникли у неё после введения в действие этого Положения, к числу которых в данном случае отнесён перерасчёт пенсии.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).
Аналогичное положение содержится в пункте 2 статьи 10 Областного закона Ростовской области от 09.10.2007 г. N 786-ЗС "О муниципальной службе в Ростовской области", который также устанавливает, что максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего Ростовской области по соответствующей должности государственной гражданской службы Ростовской области.
Порядок определения размера государственной пенсии за выслугу лет предусмотрен Областным законом Ростовской области от 15.02.2008 г. N 872-ЗС "О государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Ростовской области и должности государственной гражданской службы Ростовской области".
Согласно пункту 3 статьи 10 Областного закона Ростовской области от 09.10.2007 г. N 786-ЗС "О муниципальной службе в Ростовской области" условия предоставления муниципальному служащему права на государственную пенсию за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Таким образом, правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств соответствующих бюджетов, отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Областной закон Ростовской области от 15.02.2008 г. N 872-ЗС устанавливает не только порядок назначения, но и порядок перерасчёта государственной пенсии за выслугу лет органами местного самоуправления.
Из Определения Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 г. N 1591-О следует, что институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Именно поэтому как Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 7), так и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (часть 1 статьи 24) исходят из того, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Суд первой инстанции правомерно сослался на правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что по своей правовой природе пенсионное обеспечение за выслугу лет, так же как и доплаты к пенсии (пенсии за выслугу лет) государственным гражданским служащим, является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов, и что она в полной мере применима и к изменению правового регулирования дополнительных пенсионных выплат, устанавливаемых муниципальным служащим.
Между тем выводы суда о том, что право корректировать правила исчисления таких выплат обусловлено исключительно имеющимися у органов местного самоуправления финансово-экономическими возможностями, являются ошибочными.
В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении предоставленных им государственных полномочий, а также решать иные вопросы, не отнесённые к компетенции органов государственной власти и не исключённые из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.
Путём принятия оспариваемой нормы Собрание депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения реализовало предоставленное ему статьями 31 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации право самостоятельного определения направлений расходования средств своего бюджета и исполнения своих расходных обязательств за счёт собственных доходов, с учетом требований пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", а также Областного закона Ростовской области от 15.02.2008 г. N 872-ЗС "О государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Ростовской области и должности государственной гражданской службы Ростовской области".
Следовательно, Собрание депутатов было правомочно устанавливать собственное правовое регулирование порядка перерасчета назначенной пенсии за выслугу лет в виде надбавки к государственной пенсии, которое, ввиду своей правовой природы, прав заявительницы на социальное обеспечение нарушить не может.
Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая норма не свидетельствует о придании указанному нормативно-правовому акту обратной силы и действующему законодательству не противоречит.
При таком положении решение суда о признании недействующим со дня вступления решения в законную силу пункта 1 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Гуково-Гнилушевского сельского поселения, утверждённого решением Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского сельского поселения от 25.06.2013 года № 35, подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьёй 328 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Красносулинского районного суда Ростовской области от 15 октября 2013 года отменить. Принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Ременцовой Н.А. о признании недействующим пункта 1 статьи 11 Решения Собрания депутатов Гуково-Гнилушевского поселения Красносулинского района Ростовской области от 25 июня 2013 года № 35 отказать.
Председательствующий
Судьи
