Судья Беляева О.Н. Дело № 33 – 14165/2014
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
23 октября 2014 года Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе
председательствующего судьи Порутчикова И.В.,
судей Чайка Е.А., Медведева С.Ф.,
при секретаре Лазаренко П.А.,
с участием прокурора Золотых В.В.,
заслушав в судебном заседании по докладу судьи Чайка Е.А. дело по апелляционной жалобе администрации Песчанокопского района Ростовской области и по апелляционному представлению помощника прокурора Песчанокопского района на решение Песчанокопского районного суда Ростовской области от 10 июля 2014 года,
УСТАНОВИЛА:
Дашевская Л.С., Качанова Н.В., Котова Л.В., Машкин В.Д., Бабина В.Н., Теплова Л.Г., Чернокозова Т.В., Шумейко В.В. обратились в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правового акта органа местного самоуправления.
После уточнения своих требований они просили признать недействующей со дня принятия и не подлежащей применению часть третью статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» в редакции до 27.01.2010 года;
пункт 3 решения № 177 изложить в новой редакции: «Уполномочить Управление социальной защиты населения Администрации района осуществлять выплату государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в соответствии с настоящим решением, - за исключением лиц, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 1 июля 2011 года, размер государственной пенсии за выслугу лет перерасчету в связи с изменением с 01 июля 2011 года денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет, не подлежит. Размер государственной пенсии за выслугу лет таким лицам увеличивается (индексируется) в сроки и в размере повышения (индексации) окладов денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы Песчанокопского района Ростовской области, по правилам, установленным решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области в редакции от 27.01.2010 года;
признать недействующим со дня принятия пункт 5 обжалуемого решения в части, касающейся признания утратившими силу решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» в редакции от 27.01.2010 года.
В обоснование своих требований заявители указали, что решение Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 в оспариваемой части противоречит части 4 статьи 7 Федерального закона № 166-ФЗ от 15.12.2001 года, статье 10 Областного закона Ростовской области от 09.10.2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», части 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации, так как частью 3 статьи 11 Положения установлены ограничения для лиц, получающих государственную пенсию за выслугу лет, которая была им назначена до вступления настоящего положения в силу, по ранее действовавшему Положению о государственной пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области, утверждённому решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 года № 296; установлен новый порядок расчёта государственной пенсии за выслугу лет лицам, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 1 июля 2011 года.
Заявители считают, что для приведения нормативно-правового акта в соответствие с законом необходимо предложение, указанное в части 3 статьи 11, о том, что «в состав денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет лицам, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 01.07.2011 года, включаются выплаты, предусмотренные приложением № 8 к настоящему Положению», исключить, так как оно придаёт Положению обратную силу, что недопустимо и противоречит Конституции РФ.
В связи с тем, что пунктом 3 оспариваемого решения обязанность осуществлять выплату указанной пенсии возложена на УСЗН администрации района, то он, по мнению заявителей, должен быть дополнен фразой, исключающей возможность перерасчёта пенсии лицам, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 1 июля 2011 года.
Пункт 5 того же решения в части, касающейся признания утратившими силу решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 года № 296, по мнению заявителей, должен быть отменён, так как нормы права, установленные ранее решением № 296 для неопределенного круга лиц в связи с внесением изменений в решение № 177, продолжают действовать.
Заявители указывают, что в силу действующего законодательства перерасчёт государственной пенсии за выслугу лет может быть произведён только в том случае, если увеличивается денежное содержание, однако в связи с принятием решения от 28.02.2013 года № 177 размер государственной пенсии каждого из них значительно уменьшился, чем были нарушены их права.
Решением Песчанокопского районного суда Ростовской области от 10 июля 2014 года признана недействующей со дня принятия с 28.02.2013 года и не подлежащей применению часть третья статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области».
В остальной части требований отказано.
Принимая такое решение, суд первой инстанции руководствовался положениями Федерального закона от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и исходил из того, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, в частности, Областного закона Ростовской области от 09.10.2007 г. № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области».
Суд установил, что оспариваемое в части Положение о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённое решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, обладает всеми существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт: оно издано управомоченным органом в установленном законом порядке, в оспариваемой части содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие.
Суд также установил, что все заявители являются муниципальными служащими, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена на основании Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области, утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 г. № 296.
Согласно этому Положению в состав денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет, включались должностной оклад, ежемесячная квалификационная надбавка к должностному окладу, ежемесячная надбавка за особые условия муниципальной службы, ежемесячная надбавка за выслугу лет, премии по результатам работы за месяц, премии по результатам работы за год, премии по результатам работы за период времени, превышающий месяц, но менее года, ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также материальная помощь (т. 2 л.д. 57-80).
С 01.05.2011 года решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 29.04.2011 г. № 85 «О внесении изменений в решение Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 г. № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» надбавка «материальная помощь» исключена из расчета государственной пенсии за выслугу лет бывшим муниципальным служащим администрации района (т. 2 л.д. 81-83).
С этого времени всем заявителям произведён перерасчет пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения путём исключения из состава денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет, надбавки «материальная помощь».
Решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 г. № 296 и от 29.04.2011 г. № 85 признаны утратившими силу пунктом 5 решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, который в части, касающейся признания утратившим силу решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 года № 296, оспаривается в настоящее время заявителями.
В части 3 статьи 11 Положения, утверждённого решением Собрания депутатов от 28.02.2013 г. № 177, указано, что лицам, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 01.07.2011 года, размер государственной пенсии за выслугу лет перерасчёту в связи с изменением с 01.07.2011 года денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет, не подлежит. В состав денежного содержания, учитываемого для определения размера государственной пенсии за выслугу лет, лицам, которым государственная пенсия за выслугу лет назначена до 01.07.2011 года, включаются выплаты, предусмотренные приложением № 8 к настоящему Положению. Размер государственной пенсии за выслугу лет таким лицам увеличивается (индексируется) в сроки и в размере повышения (индексации) окладов денежного содержания государственных гражданских служащих Ростовской области.
Из приложения № 8 к указанному Положению следует, что в состав денежного содержания материальная помощь не включена.
Поскольку с принятием решения от 29.04.2011 года № 85, а в последующем с принятием решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 положение лиц, ушедших на государственную пенсию по выслуге лет до 01.07.2011 года, ухудшилось, то суд пришёл к выводу о признании недействующей части 3 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296.
При этом суд руководствовался правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации о правовой определённости и связанной с ней предсказуемости законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения, необходимыми для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Оценивая соответствие оспариваемых положений правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд указал, что приложение № 8 к указанному Положению само по себе не противоречит действующему законодательству, регулирующему спорные правоотношения, поскольку Собрание депутатов правомочно устанавливать размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, в связи с чем оснований для признания недействующим названного приложения не имеется.
Суд не нашёл оснований и для признания недействующим пункта 5 обжалуемого решения в части, касающейся признания утратившими силу решения Собрания депутатов Песчанокопского района от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» в редакции от 27.01.2010 года, поскольку Собрание депутатов правомочно принимать решения о признании утратившими силу ранее принятых ими решений, права заявителей этим не нарушены.
Суд также не нашёл оснований для признания недействующим постановления Администрации Песчанокопского района от 05.03.2013 г. № 219, поскольку оно принято в пределах компетенции Администрации Песчанокопского района, регламентирует порядок выплаты государственной пенсии за выслугу лет, не нарушает прав и свобод заявителей, требования о публикации данного постановления соблюдены.
В удовлетворении части требований об изложении пункта 3 решения № 177 в новой редакции суд отказал, указав, что удовлетворение судом таких требований будет являться нарушением компетенции органа местного самоуправления, принявшего данный нормативный правовой акт.
В апелляционной жалобе администрация Песчанокопского района Ростовской области просит об отмене решения в части удовлетворения требований заявителей со ссылками на то, что судом не учтена позиция Конституционного Суда РФ о том, что предоставляемые за счёт бюджетов субъектов РФ доплаты к пенсии за выслугу лет являются дополнительным пенсионным обеспечением, и потому при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе на получение пенсии, не нарушается.
Поскольку Песчанокопский район является высокодотационным, и в настоящее время возможности выплачивать указанную пенсию с учётом материальной помощи из бюджета района не имеется, то апеллянт считает, что Собрание депутатов реализовало своё право на определение условий предоставления права на дополнительную пенсию, а заявители не доказали ухудшения своего материального положения с принятием оспариваемого ими решения.
В апелляционном представлении также ставится вопрос об отмене решения в части и об отказе в удовлетворении заявления. Прокурор указывает, что принятие оспариваемого решения находится в компетенции Собрания депутатов Песчанокопского района и соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ о правовой природе дополнительного пенсионного обеспечения, а понуждение в какой-либо форме к принятию решений является ограничением прав органа местного самоуправления и нарушает принцип разделения властей.
На апелляционные жалобу и представление заявителями поданы возражения, в которых они просят оставить решение без изменения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом. Заявители в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
По правилам статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, возражений на них, заслушав представителя заявителей Макарова А.А.; Мельникову Ю.В., представляющую интересы Собрания депутатов Песчанокопского района и администрации Песчанокопского района Ростовской области; представителя администрации Песчанокопского района Ростовской области Гривцову О.Ф., заключение прокурора, поддержавшего доводы апелляционного представления и полагавшего, что решение подлежит отмене в части удовлетворения требований заявителей, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Предметом оспаривания в данном случае является Положение о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, в части, касающейся лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу указанного решения.
Удовлетворяя требование заявителей в части признания недействующей со дня принятия и не подлежащей применению части третьей статьи 11 указанного Положения в отношении лиц, приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет до вступления его в силу, суд первой инстанции исходил из необходимости соблюдения принципа правовой определённости.
Между тем судом при постановлении решения в обжалуемой части не было учтено следующее.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому социальное обеспечение по старости, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции федерального законодателя.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для муниципальных служащих предусмотрена гарантия в виде пенсионного обеспечения за выслугу лет (подпункт 5 пункта 1 статьи 23).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 10.10.2013 г. N 1591-О, институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществлённое с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает.
Таким образом, пенсионное обеспечение за выслугу лет, осуществляемое на основе законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, по своей правовой природе является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается.
Именно поэтому как Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 7), так и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (часть 1 статьи 24) исходят из того, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счёт средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, принимая решение от 28.02.2013 года № 177 об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», Собрание депутатов Песчанокопского района реализовало своё право на самостоятельное правовое регулирование данной сферы, исходя из имеющихся финансовых возможностей, и права получателей пенсии в данном случае не нарушены.
Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая норма не свидетельствует о придании указанному нормативно-правовому акту обратной силы и действующему законодательству не противоречит.
При таком положении решение суда в части признания недействующей со дня принятия с 28.02.2013 года и не подлежащей применению части 3 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области», подлежит отмене.
В отменённой части судебная коллегия считает необходимым принять новое решение, которым в удовлетворении требований о признании недействующей со дня принятия и не подлежащей применению части 3 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утверждённого решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177 в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» в редакции до 27.01.2010 года, отказать.
Руководствуясь статьёй 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Песчанокопского районного суда Ростовской области от 10 июля 2014 года в части признания недействующей со дня принятия с 28.02.2013 года и не подлежащей применению части 3 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утвержденного решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области», отменить.
В отменённой части постановить новое решение, которым Дашевской Л.С., Качановой Н.В., Котовой Л.В., Машкину В.Д., Бабиной В.Н., Тепловой Л.Г., Чернокозовой Т.В., Шумейко В.В. в удовлетворении требований о признании недействующей со дня принятия и не подлежащей применению части 3 статьи 11 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном образовании «Песчанокопский район», утвержденного решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 28.02.2013 года № 177, в отношении лиц, пенсия которым была назначена до вступления в силу настоящего решения, то есть приобретших право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 07.10.2008 года № 296 «Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования «Песчанокопский район» Ростовской области» в редакции до 27.01.2010 года, отказать.
Председательствующий
Судьи
