УИД № 28ОS0000-01-2023-000052-59
Дело № 66а-1777/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Новосибирск 29 ноября 2023 года
Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи судебной коллегии по административным делам Бутырина А.В.,
при секретаре судебного заседания Ворсиной А.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело № 3а-67/2023 по административному исковому заявлению Теодорович В.Д. к Тындинской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта в части с частной жалобой представителя административного истца Теодоровича В.Д. – Железняковой В.В. на определение Амурского областного суда от 11 сентября 2023 года о прекращении производства по делу.
Заслушав доклад судьи Бутырина А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., Пятый апелляционный суд общей юрисдикции
УСТАНОВИЛ:
Теодорович В.Д. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта в части, в обоснование указав, что в период с 21 марта 2017 года по 13 января 2020 года работал директором ФИО2 (впоследствии переименованной в ФИО1), подведомственной Комитету по физической культуре и спорту администрации города Тынды, преобразованному в Управление молодежной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды. На момент принятия административного истца на работу Комитет по физической культуре и спорту администрации города Тынды действовал на основании Положения о Комитете по физической культуре и спорту администрации города Тынды, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376. На момент увольнения административного истца Управление молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта действовало на основании Положения об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 16 февраля 2019 года № 75-Р-ТГД-VII. Вступившим в законную силу решением Амурского областного суда от 16 февраля 2022 года по административному делу № 3а-18/2022 по административному исковому заявлению Теодоровича В.Д. к Тындинской городской Думе были признаны недействующими с момента принятия: Положение о Комитете по физической культуре и спорту администрации города Тынды, утвержденное решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376; Положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды, утвержденное решением Тындинской городской Думы от 16 февраля 2019 года № 75-Р-ТГД-VII. Во исполнение указанного судебного акта решением Тындинской городской Думы от 2 июля 2022 года № 531-ТГД-VII был принят нормативный правовой акт от 2 июля 2022 года № 32-НПА «Об отмене некоторых нормативных правовых актов города Тынды в связи с принятыми решениями Амурского областного суда», вступивший в законную силу 6 июля 2022 года, пунктами 12-13 части 1 статьи 1 которого были отменены с момента принятия Положение о Комитете по физической культуре и спорту администрации города Тынды, утвержденное решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376, и Положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды, утвержденное решением Тындинской городской Думы от 16 февраля 2019 года № 75-Р-ТГД-VII. Новое Положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды в форме нормативного правового акта от 2 июля 2022 года № 23-НПА было принято решением Тындинской городской Думы от 2 июля 2022 года № 522-Р-ТГД-VII, который согласно части 6.2 статьи 6 вступил в силу после дня его официального опубликования, но распространил свое действие на правоотношения, возникшие со 2 июня 2022 года. В связи с чем административный истец полагает, что в муниципальной правовой базе города Тынды создался правовой вакуум в части правового регулирования осуществления всех полномочий Управлением молодежной и семейной политики администрации города Тынды, в частности по осуществлению начальником Управления полномочий по приему и увольнению директоров подведомственных ему муниципальных учреждений, в том числе ФИО2, переименованной в ФИО1. Кроме того, ч. 1.7 ст. 1 нормативного правового акта города Тынды от 2 июля 2022 года № 23-НПА «Положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды» (далее нормативного правового акта города Тынды № 23-НПА) определено, что Управление создано в результате реорганизации в форме слияния Комитета по делам молодежи Администрации города Тынды, учрежденного решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 378 «Об учреждении Комитета по делам молодежи Администрации города Тынды», и Комитета по физической культуре и спорту Администрации города Тынды, учрежденного решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376 «Об учреждении Комитета по физической культуре и спорту Администрации города Тынды». Однако в упомянутых решениях Тындинской городской Думы отсутствуют сведения о реорганизации указанных комитетов в форме слияния и создания на их базе нового Управления. Следовательно, ч. 1.7 ст. 1 нормативного правового акта города Тынды № 23-НПА не соответствует ч. 1 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации. Административный истец Теодорович В.Д. считает, что он вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта города Тынды № 23-НПА, поскольку указанный нормативный правовой акт затрагивает его права и интересы в сфере трудовой деятельности. В трудовом договоре, заключенном председателем Комитета по физической культуре и спорту администрации города Тынды (начальником Управления молодежной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды) с Теодоровичем В.Д., и во всех соглашениях к нему указано, что работодатель действовал на основании Положений, которые были признаны судом недействующими с момента принятия, то есть с 22 ноября 2011 года и с 16 февраля 2019 года, соответственно, а новое Положение об Управлении молодежной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды вступило в силу 2 июня 2022 года. Из этого следует, что указанный трудовой договор и все соглашения к нему являются недействительными, в связи с чем ставится под сомнение весь трудовой стаж истца Теодоровича В.Д. в период с 21 марта 2017 года по 13 января 2020 года. По этой же причине считается незаконным и распоряжение об увольнении истца Теодоровича В.Д., поскольку оно издано начальником Управления молодежной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды при отсутствии на то полномочий. Следовательно, Теодорович В.Д. имеет процессуальную заинтересованность в признании нормативного правового акта города Тынды № 23-НПА недействующим в части.
На основании изложенного с учетом уточненных требований просит суд признать недействующими с момента принятия следующие положения нормативного правового акта города Тынды № 23-НПА: часть 1.7 статьи 1, как противоречащую части 1 статьи 57 Гражданского кодекса Российской Федерации; часть 1.7 статьи 1 в той мере, в какой указанной нормой не предусматривается, по решению какого уполномоченного органа (дата и номер такого решения) произведена реорганизация в форме слияния Комитета по делам молодежи Администрации города Тынды, учрежденного решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 378 «Об учреждении Комитета по делам молодежи Администрации города Тынды», и Комитета по физической культуре и спорту Администрации города Тынды, учрежденного решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376 «Об учреждении Комитета по физической культуре и спорту Администрации города Тынды»; часть 1.8 статьи 1, как противоречащую абзацу 1 части 2 статьи 59 Гражданского кодекса Российской Федерации в правовой взаимосвязи с частью 3 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 11 статьи 29, пункту 12 части 3 статьи 31 Устава города Тынды; статью 6 в той мере, в какой указанной нормой не предусматривается признание утратившим силу Положения о Комитете по делам молодежи администрации города Тынды, утвержденного пунктом 2 решения Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 378 «Об учреждении Комитета по делам молодежи Администрации города Тынды»; часть 6.2 статьи 6 в той мере, в какой указанной нормой не предусматривается распространение действия вступившего после опубликования в силу нормативного правового акта на правоотношения, возникшие с 22 ноября 2011 года (с момента вступления в силу решения Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года № 376).
Определением Амурского областного суда от 11 сентября 2023 года производство по административному делу № 3а-67/2023 прекращено.
На определение подана частная жалоба представителем административного истца Теодоровича В.Д. – Железняковой В.В., в которой она просит об отмене определения и разрешении вопроса по существу.
В обоснование жалобы ссылается на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, приведенную в постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П, в соответствии с которой сам по себе факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, уже свидетельствует о возможности рассмотрения судом дела об оспаривании такого акта, тем самым о возможности защиты нарушенных прав в рамках его оспаривания, содержащего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не дожидаясь принятия на его основе негативных для данного лица правоприменительных решений. При этом именно административный ответчик должен доказывать, что права истца не нарушены. Не согласна с выводами суда об отсутствии нарушения трудовых прав Теодоровича В.Д., основанными на справке Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Амурской области от 1 июня 2023 года, поскольку административный истец считает себя незаконно уволенным лицом, не имеющим на то полномочий. При этом представленная стороной административного ответчика копия решения Тындинской городской Думы от 20 сентября 2018 года № 3-Р-ТГД-VII «Об избрании Председателя Тындинской городской Думы седьмого созыва», подписанного председательствующим на заседании депутатом Черенковым Е.П., свидетельствует о его подписании неуполномоченным лицом в нарушение части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 2 статьи 98 Устава города Тынды.
Относительно доводов, изложенных в жалобе, прокуратурой Амурской области представлено письменное возражение.
Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения частной жалобы извещены надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, изучив доводы частной жалобы, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены определения суда не имеется, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Пунктами 4, 5 части 2 статьи 209 этого же Кодекса предусмотрено, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены.
В соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.
Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя (пункт 25 Постановления № 50).
Согласно абзаца 6 пункта 19 Постановления № 50 судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.
Как следует из положений пункта 1 части 1 статьи 194 и пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
Из анализа приведенных норм процессуального права в их взаимосвязи, а также разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует, что производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть возбуждено в случае, если этим актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. В случае если данное обстоятельство будет установлено судом в период производства по административному делу, оно подлежит прекращению, поскольку Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривает возможность судебной проверки нормативного правового акта по административному иску лица, чьи права, свободы и законные интересы этим актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются.
Из материалов дела следует и судом установлено, что на основании трудового договора № от 20 марта 2017 года Теодорович В.Д. был назначен на должность директора Муниципального бюджетного учреждения дополнительного образования детско-юношеской спортивной школы № 3 города Тынды (ФИО2).
21 марта 2018 года заключено дополнительное соглашение к трудовому договору № от 20 марта 2017 года, которым срок действия трудового договора продлен на один год с 21 марта 2018 года по 20 марта 2019 года.
18 марта 2019 года заключено дополнительное соглашение к трудовому договору № от 20 марта 2017 года, которым срок действия трудового договора продлен на один год с 21 марта 2019 года по 20 марта 2020 года.
Пунктом 1.2 постановления администрации города Тынды от 14 августа 2018 года №№ «О переименовании муниципальных учреждений <данные изъяты>».
Приказом начальника Управления молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды № 1-к от 13 января 2020 года Теодорович В.Д. был освобожден от занимаемой должности директора ФИО1 с 16 января 2020 года.
Прекращая производство по делу, суд первой инстанции указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят после увольнения Теодоровича В.Д., вступил в силу на следующий день после дня его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие со 2 июня 2022 года, а потому не распространяет свое действие на трудовые правоотношения административного истца, прекращенные расторжением трудового договора с 16 января 2020 года.
Суд апелляционной инстанции находит данные выводы суда верными, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права и соответствующими обстоятельствам дела.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Вопреки утверждению апеллянта, судом первой инстанции учтена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал, что из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в ст. 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (определения от 14 декабря 1999 года № 220-О, от 24 ноября 2005 года № 508-О, от 15 апреля 2008 года № 314-О-О, от 20 декабря 2016 года № 2802-О). Применительно к административному судопроизводству таким федеральным законом является Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
Процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 года №109-О, от 26 мая 2016 года №1145-О, от 26 января 2017 года №108-О).
Согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июля 2020 года № 1664-О, пункт 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, позволяющий судье отказывать в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, является частью конкретизирующего статью 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации процессуального законодательства, которое исходит, по общему правилу, из необходимости обеспечения лицу судебной защиты только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых просит данное лицо, ему принадлежат и что указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.
Вместе с тем, принимая во внимание, что положения оспариваемого нормативного правового акта на Теодоровича В.Д. не распространяются, учитывая вышеприведенные положения закона, разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, вывод суда об отсутствии правовых оснований для продолжения судебного разбирательства и прекращения производства по делу является правильным.
Ссылка административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт города Тынды №23-НПА затрагивает права и интересы Теодоровича В.Д., поскольку в трудовом договоре и во всех соглашениях к нему указано, что работодатель действовал на основании Положений, которые были признаны судом недействующими с момента принятия, то есть с 22 ноября 2011 года и с 16 февраля 2019 года, а новое Положение об Управлении молодежной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды вступило в силу 2 июня 2022 года, обоснованно отклонена судом, поскольку доказательств нарушения прав истца в сфере трудовых правоотношений оспариваемым нормативным актом не представлено, при том, что трудовой стаж Теодоровича В.Д., его право на получение пенсии, законность увольнения не ставились под сомнение, не были оспорены в судебном порядке. Вопреки позиции подателя жалобы указание в трудовом договоре, соглашениях к нему на недействующие с момента принятия нормативные правовые акты не является основанием для оспаривания трудового стажа и законности увольнения.
Как верно установлено судом первой инстанции, довод административного истца о сомнениях в учете своего трудового стажа опровергается сведениями, содержащимися в справке № № от 1 июня 2023 года, предоставленной отделением Фонда пенсионного и социального страхования РФ по Амурской области (ОСФР по Амурской области) по запросу суда, согласно которой подтверждается стаж работы Теодоровича В.Д. в спорный период, справка содержит информацию о факте работы застрахованного лица (Теодоровича В.Д.) с марта 2017 года по январь 2020 года, стаже работе с 21 марта 2017 года по 11 сентября 2020 года и уплаченных за него работодателем (ФИО1») страховых взносах за указанный период, что свидетельствует о произведении работодателем пенсионных отчислений в период работы Теодоровича В.Д. и подтверждении соответствующего стажа работы.
Указание апеллянтом на то, что он считает себя незаконно уволенным лицом, не имеющим на то полномочий, подлежит отклонению, как не имеющее правового значения по существу заявленного иска об оспаривании нормативного правового акта.
Таким образом, вопреки позиции апеллянта, правильным является вывод суда о том, что оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются права и интересы Теодоровича В.Д. в сфере трудовой деятельности, следовательно, последним не подтверждено применение в отношении него оспариваемого нормативного правового акта или реальное нарушение таким актом его конкретных прав (или объективная угроза такого нарушения), что свидетельствует об отсутствии его процессуальной заинтересованности по настоящему делу.
Доводы частной жалобы выводы суда не опровергают и о незаконности судебного акта не свидетельствуют.
Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены определения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе по доводам частной жалобы, не имеется.
Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
ОПРЕДЕЛИЛ:
определение Амурского областного суда от 11 сентября 2023 года оставить без изменения, частную жалобу представителя административного истца Теодоровича В.Д. – Железняковой В.В. без удовлетоворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Амурский областной суд.
Судья А.В. Бутырин
Мотивированное апелляционное определение составлено 7 декабря 2023 года.
