УИД № 28OS0000-01-2021-000058-09
№66а-1250/2021
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Новосибирск 09 ноября 2021 года
Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Красиковой О.Е.,
судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.,
при секретаре судебного заседания Ивановой А.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-61/2021 по административному исковому заявлению Железнякова И.А. к Законодательному Собранию Амурской области о признании недействующим нормативного правового акта в части,
по апелляционной жалобе административного истца Железнякова И.А. на решение Амурского областного суда от 16 июля 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
УСТАНОВИЛА:
Железняков И.А. обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточненных требований) о признании: недействующей с 01 января 2015 года статьи 1 Закона Амурской области от 5 октября 1998 года № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 03 апреля 2017 года) в части слов «и муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее - органы местного самоуправления)»; недействующей с 01 января 2015 года статьи 6 Закона Амурской области от 05 октября 1998 года № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 03 апреля 2017 года) в части слов «а также органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законом Амурской области»; недействующей с 01 января 2015 года статьи 10 Закона Амурской области от 05 октября 1998 года № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 03 апреля 2017 года) в полном объеме.
Требования мотивированы тем, что 05 октября 1998 года Амурским областным Советом народных депутатов (в настоящее время - Законодательное Собрание Амурской области) принят Закон Амурской области № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» (далее также - Закон Амурской области № 99-ОЗ), который опубликован в газете «Амурская правда» 14 октября 1998 года № 242 и направлен на обеспечение в области защиты конституционных прав и интересов работников и работодателей в сфере труда, создание условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В последующем в Закон Амурской области № 99-ОЗ неоднократно Законами Амурской области вносились изменения, в настоящее время указанный Закон действует в редакции Закона Амурской области от 03 апреля 2017 года № 63-ОЗ. Представлением Тындинской городской прокуратуры от 21 апреля 2021 года № 233пр-21 со ссылкой на статью 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ выявлено нарушение прав работников, в том числе права на охрану труда Железняковым И.А., являющимся ответственным должностным лицом в сфере охраны труда, в том числе лицом, ответственным за проведение необходимых инструктажей работникам аппарата Тындинской городской Думы, а также указано требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновного лица. Названное представление явилось основанием для привлечения административного истца к дисциплинарной ответственности, что подтверждается копией распоряжения председателя Тындинской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об объявлении выговора Железнякову И.А.». Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в сфере государственного управления охраной труда закреплены в части 6 статьи 216 Трудового кодекса Российской Федерации (далее также - ТК РФ). Статья 10 Закона Амурской области №99-ОЗ не соответствует статьям 210 и 216 ТК РФ, содержит иные правовые предписания, а именно: органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, а также отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных законом области. Указывает, что органы местного самоуправления не наделялись такими полномочиями, поэтому они не могут обеспечивать реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда. Законом Амурской области от 27 октября 2014 года № 421-ОЗ прекращено с 01 января 2015 года осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда. Однако вторая часть предложения статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ предписывает органам местного самоуправления обеспечивать реализацию государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных только законом области. Ссылка на федеральный закон в оспариваемой статье 10 отсутствует, что не соответствует положениям ТК РФ. Оспариваемая статья 10 на момент ее включения в текст Закона Амурской области № 99-ОЗ Законом области от 05 сентября 2007 года № 383-ОЗ полностью была изложена в редакции статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в РФ», утратившего силу с 05 октября 2006 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ. Кроме того, Федеральным законом от 02 июля 2021 года № 311-ФЗ с 01 марта 2022 года вводятся в действие значительные поправки в ТК РФ, касающиеся охраны труда, в частности разграничены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда. Полномочиями в сфере охраны труда органы местного самоуправления не наделяются. Таким образом, в трехмесячный срок, то есть до 02 октября 2021 года законодатель Амурской области обязан будет привести Закон Амурской области № 99-ОЗ в соответствие с уже Федеральным законом № 311-ФЗ. Административный истец полагал, что содержащиеся в оспариваемых нормах положения относительно муниципального правового регулирования в сфере охраны труда в их правовой взаимосвязи являются дефектными, поскольку вводят правоприменителей в заблуждение, и как следствие, приводят к их произвольному применению, а значит к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, что недопустимо.
Решением Амурского областного суда от 16 июля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Железнякова И.А. к Законодательному Собранию Амурской области об оспаривании статей 1, 6, 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ отказано.
Не согласившись с решением суда административный истец обратился с апелляционной жалобой, в которой он просит решение отменить ввиду неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные требования в полном объеме, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Законодательным Собранием Амурской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения по следующим основаниям.
Как правильно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным законодательным (представительным) органом государственной власти области, с соблюдением установленной процедуры, в установленной форме и надлежащим образом опубликован в официальном печатном издании, что не оспаривалось лицами, участвующими в деле; верным является и вывод суда о праве Железнякова И.А. на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.
В соответствии со статьей 1 Закона Амурской области № 99-ОЗ законодательство области об охране труда основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, Уставе (основном Законе) Амурской области и состоит из настоящего Закона, других законов и иных нормативных правовых актов области и муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее - органы местного самоуправления).
Согласно статье 6 указанного Закона Амурской области №99-ОЗ государственное управление охраной труда на территории области осуществляется Правительством области непосредственно, исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере охраны труда, отраслевыми исполнительными органами государственной власти области, а также органами местного самоуправления в пределах отдельных государственных полномочий, переданных им в порядке и на условиях, установленных законом области.
Статьей 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, а также отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных законом области.
Согласно частям 1, 11 статьи 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, а также иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в том числе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Оспариваемым в части Законом Амурской области № 99-ОЗ определен предмет регулирования; закреплено установление дополнительных норм, регулирующих отношения между работодателем и работниками в сфере охраны труда.
Трудовым кодексом Российской Федерации определены основные направления государственной политики в области охраны труда (статья 210 ТК РФ).
При этом, реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается, в том числе действиями органов местного самоуправления, которые согласно части 1 статьи 5 ТК РФ имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции, в том числе в сфере охраны труда.
К основным направлениям государственной политики в области охраны труда относится государственное управление охраной труда (часть 1 статья 210 ТК РФ).
Согласно части 4 статьи 216 ТК РФ государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Прекращение с 01 января 2015 года осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда в связи с принятием Закона Амурской области от 27 октября 2014 года № 421-ОЗ «О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда» само по себе не является основанием для признания не действующими оспариваемых положений закона.
Как обоснованно отметил суд первой инстанции, отсутствие в статье 210 ТК РФ указания на то, что к основным направлениям государственной политики в области охраны труда относится развитие муниципального законодательства, не свидетельствует об отсутствии у органов местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в том числе в сфере охраны труда, в пределах своей компетенции, а также по вопросам осуществления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда в случае их передачи органам местного самоуправления.
Административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов отсутствием в оспариваемых нормах указания на порядок и условия передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Доводы о противоречии положениям Трудового кодекса Российской Федерации статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ, в той части, в которой она устанавливает, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, ввиду отсутствия у органов местного самоуправления таких полномочий, суд обоснованно признал необоснованными.
Так, частью 1 статьи 210 ТК РФ помимо государственного управления охраной труда, которое согласно части 4 статьи 216 ТК РФ на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий и может осуществляться органами местного самоуправления лишь в случае передачи им отдельных государственных полномочий в данной сфере, предусматривает и иные основные направления государственной политики в области охраны труда.
В силу части 2 статьи 210 ТК РФ реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается, в том числе действиями органов местного самоуправления.
Основные направления государственной политики в сфере охраны труда, перечисленные в части 1 статьи 210 ТК РФ, и участие в их реализации органов местного самоуправления раскрывается в иных нормах трудового законодательства.
Таким образом, оспариваемая норма устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны труда при условии передачи органам государственной власти области таких полномочий в порядке и на условиях, установленных законом области, что не противоречит федеральным законам, положениям Трудового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, судом первой инстанции обоснованно указано, что требования административного истца о признании оспариваемых положений недействующими, фактически основаны на несогласии Железнякова И.А. с возложением на него как руководителя аппарата Тындинской городской Думы обязанностей, касающихся охраны труда в аппарате, и привлечением его в этой связи к дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, проверка законности и обоснованности таких решений не входит в предмет настоящего административного дела.
В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, в обжалуемом решении им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.
Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены и изменения решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Амурского областного суда от 16 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Железнякова И.А. - без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы (представления) через Амурский областной суд.
Председательствующий О Е. Красикова
Судьи Г.Н. Никитина
Е.Н. Ненашева
Мотивированное апелляционное определение составлено 16 ноября 2021 года.
