Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 05.06.2020 № 66А-264/20

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Захарова Е.И., Ненашевой Е.Н.,

при секретаре Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-118/2019 по административному исковому заявлению первого заместителя Байкальского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества,

по апелляционной жалобе заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Коротыгиной И.В. на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 19 ноября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е., объяснения представителя Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия Баглаева И.М., полагавшего апелляционную жалобу обоснованной, прокурора Гурлеву О.В., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом № 881 от 29 августа 2018 года Республиканским агентством лесного хозяйства Республики Бурятия утвержден Лесохозяйственный регламент Кижингинского лесничества (далее-Регламент).

Государственная регистрация нормативного правового акта произведена 28 сентября 2018 года за №, текст документа в действующей редакции опубликован 5 октября 2018 года на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.

Согласно пункту 1.1.7. Регламента на территории Кижингинского лесничества, в границах кварталов Леоновского участкового лесничества в кварталах 10 - 50, в границах Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка № 8 СПК «Ушхайтинский» в кварталах 10, 11; технического участка № 11 СПК «Первомайский» в кварталах 14, 15, 19, 35, 36, постановлением Правительства Республики Бурятия от 11 мая 1995 года № 172 «О заказнике Кижингинского района Республики Бурятия» организован государственный природный биологический заказник регионального значения «Кижингинский», площадью 40,07 тыс. га (далее – заказник «Кижингинский», Заказник).

Сведения об особо охраняемой природной территории Государственный природный биологический заказник регионального значения «Кижингинский» (Реестровый номер №) внесены в Единый государственный реестр недвижимости 10 октября 2018 года.

Первый заместитель Байкальского межрегионального природоохранного прокурора, действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, в котором, с учетом уточнения, просил признать Регламент недействующим со дня принятия в части включения в эксплуатационные леса защитных лесов, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения «Кижингинский», приведенных в таблице 3 раздела 1.1.5 Регламента «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», Леоновского участкового лесничества в кварталах №№ 1-45, 48-50, части кварталов №№ 46, 47, Кижингинского сельского участкового лесничества в кварталах №№ 35, 36. А также в части включения видов разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника, приведенных в таблице 5 раздела 1.2 Регламента «Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам» в кварталах Леоновского участкового лесничества №№ 10-50, кварталах Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка № 8 СПК «Ушхайтинский» №№ 10,11, технического участка № 11 СПК «Первомайский» №№ 14, 15, 19, 35, 36:

- заготовка древесины, в той мере, в которой регламент предусматривает заготовку без предварительного уведомления администрации заказника и вне рамок санитарно-оздоровительных мероприятий, проводимых путем заготовки древесины гражданами для собственных нужд;

- заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, в той мере, в которой регламент предусматривает заготовку и сбор без предварительного уведомления администрации заказника;

- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

- ведение сельского хозяйства;

- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых;

- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

- строительство и реконструкция линейных объектов;

- переработка древесины и иных лесных ресурсов;

- иные виды.

В обоснование заявленных требований первый заместитель Байкальского межрегионального природоохранного прокурора сослался на то, что отнесение лесных кварталов, включенных в состав природного заказника регионального значения «Кижингинский» к эксплуатационным лесам противоречит положениям статей 12, 14, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий, к числу которых отнесена территория Заказника. Данные нарушения, как указал первый заместитель Байкальского межрегионального природоохранного прокурора, напрямую затрагивают интересы Российской Федерации, поскольку неправомерное использование лесов в границах особо охраняемых природных территорий влечет нарушение принципов государственной политики в области экологии, охраны защиты среды обитания животного мира и редких объектов природы, а также прав неопределенного круга лиц, проживающих на территории Республики Бурятия, на сохранение благоприятной окружающей среды. Кроме того, включение административным ответчиком в Регламент в отношении лесов, расположенных в границах Заказника, указанных видов их разрешенного использования осуществлено Республиканским агентством лесного хозяйства в нарушение положений части 1 статьи 87, частям 2 и 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, с превышением пределов предоставленных ему полномочий в указанной области.

19 ноября 2019 года Верховным Судом Республики Бурятия постановлено решение об удовлетворении административных исковых требований первого заместителя Байкальского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества, утвержденного приказом Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия от 29 августа 2018 № 881.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо – ИП Коротыгина И.В. со ссылкой на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и норм процессуального права, ставит вопрос об отмене судебного акта, выражая несогласие с выводами суда о неправомерности указания в Регламенте таких видов их разрешенного использования как деятельность в сфере охотничьего хозяйства, строительства, реконструкции линейных объектов, заготовки древесины, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, ведения сельского хозяйства.

На апелляционную жалобу первым заместителем Байкальского межрегионального природоохранного прокурора представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия считает решение суда правильным и не находит оснований для его отмены.

Разрешая заявленные требования, суд, сославшись на положения части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, правильно указал, что лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Надлежаще проанализировав федеральное законодательство и верно его истолковав, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к исключительным полномочиям федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с частью 5 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4 раздела II Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 72 от 27 февраля 2017 года, установление в составе лесохозяйственного регламента видов разрешенного использования лесов и ограничений их использования предусмотрено в качестве обязательных элементов структуры лесохозяйственного регламента.

С учетом приведенных выше положений, включение административным ответчиком в таблице № 3 раздела 1.1.5 Регламента и таблице № 5 раздела 1.2 Регламента сведений в отношении лесов, расположенных в границах Заказника «Кижингинский», в качестве обязательных конструктивных элементов нормативного правового акта выполнено ответчиком в условиях отсутствия у него на это соответствующих полномочий.

В этой связи вывод суда первой инстанции о том, что Республиканское агентство лесного хозяйства, утверждая лесохозяйственный регламент Кижингинского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемой природной территории – заказник «Кижингинский», в оспариваемой части вышло за пределы предоставленных ему полномочий, является правильным.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ « Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ).

В статье 2 названного Федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе государственные природные заказники, памятники природы.

В соответствии с частью 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции от 3 августа 2018 года) к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Положениями пункта 1 части 2 указанной нормы права к землям особо охраняемых территорий отнесены земли особо охраняемых природных территорий (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ)

Согласно части 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Частью 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Из материалов дела следует, что Постановлением Правительства Республики Бурятия от 11 мая 1995 года № 172 организован государственный природный биологический заказник регионального значения «Кижингинский» в границах согласно приложению № 1.

Приказом Министерства природных ресурсов Республики Бурятия от 18 января 2018 года № 14-ПР «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения Республик Бурятия по состоянию на 1 января 2018 года», изданного в соответствии с пунктом 40 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 марта 2012 года № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения Республики Бурятия по состоянию на 1 января 2018 года, в числе которых находится государственный природный заказник «Кижингинский» регионального значения, имеющий биологический профиль.

10 октября 2018 года сведения о Заказнике «Кижингинский» как особо охраняемой природной территории внесены в ЕГРН, реестровый номер №.

Как следует из раздела 2 Положения о государственном природном биологическом заказнике регионального значения «Кижингинский» Кижингинского района Республики Бурятия (также Положение), основными задачами заказника «Кижингинский» являются обеспечение охраны и воспроизводства ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении объектов животного мира, в том числе редких и исчезающих видов животных, сохранение среды их обитания и поддержание экологического баланса в природных сообществах; проведение комплекса биотехнических и воспроизводственных мероприятий, направленных на создание благоприятных условий обитания и воспроизводства объектов животного мира; проведение учетных работ, мониторинга, фенологических наблюдений; научно обоснованное регулирование численности объектов животного мира в установленном законодательством порядке; содействие в проведении научно-исследовательских работ; организация и регламентация рекреационного и хозяйственного природопользования на территории заказника; эколого-просветительская деятельность.

Согласно пункту 3.1 Положения, на территории Заказника, имеющего биологический профиль, запрещаются виды деятельности, противоречащие целям создания заказника и причиняющие вред природным комплексам и их компонентам. Положениями пункта 3.2 предусмотрены мероприятия, допускаемые на территории Заказника по предварительному письменному уведомлению его администрации.

Согласно разъяснению, содержащемуся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 от 28 декабря 2018 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 от 28 декабря 2018 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Из анализа указанных положений следует, что необходимость проверки соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возникает при рассмотрении дела только в том случае, когда суд придет к выводу о принятии оспариваемого акта уполномоченным на это лицом.

Иное бы свидетельствовало о возможном возникновении ситуации, при которой выводы суда об отсутствии у лица, принявшего оспариваемый акт, соответствующих на это полномочий вступили бы в противоречие с выводами о соответствии (возможном) содержания такого акта или его части положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, что не является допустимым.

В этой связи не имеют правового значения доводы апелляционной жалобы, которые, к тому же, являлись предметом проверки при рассмотрении дела судом первой инстанции, и которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Вместе с тем судебная коллегия отмечает правильность выводов суда первой инстанции о том, что положения лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества в части отнесения лесных кварталов, включенных в состав государственного природного заказника регионального значения «Кижингинский», к эксплуатационным лесам противоречат положениям статей 12, 102, 1034 Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

Между тем, как установлено при рассмотрении дела, на территории лесничества не выделена категория защитных лесов «Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях», лесные участки, расположенные на таких территориях, отнесены к эксплуатационным лесам, что противоречит, как правильно указал суд, положениям статей 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации.

В отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации).

Поскольку при рассмотрении дела суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о допущенном административным ответчиком превышении пределов предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, в результате чего в границах заказника «Кижингинский» оказались разрешены виды использования защитных лесов без соблюдения ограничений, определенных федеральным законодательством для особо охраняемых природных территорий, правильными также являются и установленные решением суда выводы о том, что указанные последствия вступили в противоречие с целями создания заказника и нарушают права Российской Федерации в области государственной политики защиты особо охраняемых природных территорий, а также права лиц, постоянно или временно проживающих на территории Республики Бурятия, на сохранение благоприятной окружающей среды.

Выводы суда об обоснованности административных исковых требований основаны на полном и всестороннем анализе исследованных доказательств, являются мотивированными, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы. Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал необходимую правовую оценку. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Также судебная коллегия полагает необходимым отметить то, что в приказ № 881 от 29 августа 2018 года Республиканским агентством лесного хозяйства Республики Бурятия «Об утверждении Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества» в настоящее время внесены изменения согласно решению Верховного Суда Республики Бурятия от 19 ноября 2019 года № 3а-118, а именно признаны недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Лесохозяйственный регламент Кижингинского лесничества, утвержденный приказом Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия от 29 августа 2018 года № 881, в части:

- включения в эксплуатационные леса защитных лесов, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения «Кижингинский», приведенных в таблице 3 раздела 1.1.5 Регламента «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», Леоновского участкового лесничества в кварталах №№ 1 - 45, 48 - 50, части кварталов №№ 46, 47, Кижингинского сельского участкового лесничества в кварталах №№ 35, 36;

в части видов разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника, приведенных в таблице 5 раздела 1.2 Регламента «Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам» в кварталах Леоновского участкового лесничества №№ 10 - 50, кварталах Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка №№ 8 СПК «Ушхайтинский» №№ 10, 11, технического участка №№ 11 СПК «Первомайский» №№ 14, 15, 19, 35, 36:

- заготовка древесины;

- заготовка недревесных ресурсов;

- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

- ведение сельского хозяйства;

- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых;

- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

- строительство и реконструкция линейных объектов;

- переработка древесины и иных лесных ресурсов;

- иные виды.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 19 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Коротыгиной И.В. – без удовлетворения.