Дело № 55а-123/2022
(66а-5454/2021)
УИД 67OS0000-01-2021-000001-78
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 20 января 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Овсянкиной Н.В.,
судей Щербаковой Н.Н. и
Селиверстовой И.В.,
при секретаре Жанабергеновой В.Б.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-41/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» (далее - АО «Центральная ППК», Общество) об оспаривании постановления Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике от 1 июня 2020 года № 28 «Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания»,
по апелляционной жалобе АО «Центральная ППК» на решение Смоленского областного суда от 20 августа 2021 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя АО «Центральная ППК» Будашевского М.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика Денисиевского К.А. и Горбачевой А.И., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
АО «Центральная ППК» осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Смоленской области.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года № 446-т АО «Центральная ППК» внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 77/1/3.
1 июня 2020 года департаментом Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике (далее – Департамент, тарифный орган) на основании заключения Экспертного совета названного органа от 30 апреля 2020 года № 323 издано постановление «Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» № 28 (далее - Постановление № 28), которым:
- установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в размере 4,28 руб./пасс-км (пункт 1);
- определено, что тариф, установленный в пункте 1 применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2020 года (пункт 2);
- признано утратившим силу постановление Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике № 63 от 1 июля 2019 года «Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» (пункт 3).
Данное постановление опубликовано в печатном издании «Смоленская газета», 10 июня 2020 года, № 22.
АО «Центральная ППК» обратилось в Смоленский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просило признать недействующим со дня принятия Постановление № 28 полностью, как не соответствующее законодательству Российской федерации, а также обязать административного ответчика в течение 10 дней с даты принятия решения суда принять заменяющий нормативный правовой акт.
В обоснование заявленных требований, ссылаясь на нарушение Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 (далее - Методика № 1649/17) и Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Приказом Минтранса России от 23 октября 2018 года № 373 (далее – Порядок № 373), вступившего в силу с 15 февраля 2019 года, указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку на 2020 год затраты АО «Центральная ППК» с отнесением на Смоленскую область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов (по статье «Лизинг»); применен завышенный объемный показатель пассажирооборота, не согласованный с Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) и Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (далее - ФАС России); неправомерно исключены из состава экономически обоснованных затрат документально подтвержденные за отчетный период затраты по статьям «Информационно-справочные услуги», «Консультационные услуги», «Расходы на добровольное и обязательное страхование», «Юридические услуги», «Расходу на рекламу и разработку мультимедийных материалов», «Расходы, предусмотренные коллективным договором», а также затраты прошлых периодов (2017 - 2019 года), ранее не учтенные в составе тарифов на соответствующие периоды, и недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2017 - 2019 года над фактическими показателями.
Определением суда от 18 февраля 2021 года, занесенным в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта.
Решением Смоленского областного суда от 20 августа 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с постановленным решением, представитель административного истца подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь неправильное применение судом норм материального права и неверное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.
В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что при рассмотрении вопроса о необходимости учета (отклонения) затрат на совершение лизинговых платежей суд первой инстанции необоснованно применил Порядок № 373, который не подлежал применению, не применив пункт 10 Методики № 1649/17; при рассмотрении вопроса о показателе пассажирооборота, подлежавшем использованию при расчете тарифа, суд необоснованно не применил пункт 49.1.2 Методики № 1649/17, а вывод суда об отсутствии между сторонами разногласий относительно показателя пассажирооборота и его согласовании в Протоколе урегулирования разногласий от 10 марта 2020 года не соответствует фактическим обстоятельствам дела; вывод суда первой инстанции об обоснованности не включения в расчеты недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017 – 2018 года над фактическими показателями противоречит пункту 49.1.4 Методики № 1649/17; выводы суда о том, что иные затраты по указанным выше статьям, заявленные в составе общепроизводственных и общехозяйственных затрат, не относятся к Смоленской области и не должны на нее распределяться противоречат пункту 49.10 Методики № 1649/17 и Порядку № 373, поскольку названными нормами не предусмотрен прямой метод отнесения.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем административного ответчика и участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения.
Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, представитель Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции обоснованными ввиду следующего.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон № 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон № 17-ФЗ).
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона № 147-ФЗ, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Положение № 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом № 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона № 17-ФЗ).
Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.
В соответствии с пунктом 3.1.41 Положения о Департаменте Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике, утвержденного постановлением Администрации Смоленской области от 9 июля 2012 года № 432, к полномочиям Департамента отнесено утверждение тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.
Пунктом 7 статьи 1 Закона Смоленской области от 7 мая 2002 года № 48-з «О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов» предусмотрено, что датой официального опубликования областного нормативного правового акта считается дата первой публикации его полного текста в газетах «Смоленская газета», «Рабочий путь», «Смоленские новости», в информационном бюллетене «Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области», в «Вестнике Смоленской областной Думы» или дата его первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования.
По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Порядок, утвержденный приказом ФСТ от 19 августа 2011 года № 506-Т (далее – Порядок № 506-Т), предусматривает, что рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 30); в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении № 3 к названному приказу (пункт 31); орган регулирования субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней с момента поступления предложения субъекта естественной монополии анализирует указанное предложение на предмет соответствия представленных документов Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу; в случае если документы для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении представлены субъектом естественной монополии в соответствии с Перечнем, приведенным в приложении № 3 к настоящему приказу, предложение субъекта естественной монополии принимается к рассмотрению, о чем орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет субъекта естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения; в случае если перечень документов, представленных субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствует Перечню, приведенному в приложении № 3 к настоящему приказу, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о предоставлении недостающих документов (пункт 32); срок принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов) не должен превышать 60 календарных дней с момента направления инициатору рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъекту естественной монополии письменного уведомления о начале процедуры рассмотрения предложения (пункт 39); в случае необходимости срок рассмотрения предложения может быть продлен на 30 рабочих дней, но при этом срок рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) не должен превышать шести месяцев со дня регистрации поступившего предложения (пункт 40); по результатам рассмотрения предложения и документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение об установлении (изменении) цен (тарифов) (пункт 42).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона № 17-ФЗ); основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения № 643).
Согласно пункту 14(2) Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.
Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом» (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики № 1649/17).
В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики № 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.
Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.
Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры», «пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность поездов», «рабочий парк вагонов».
Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).
При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.
При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.
Согласно пункту 49.1.2 Методики № 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Постановлением Администрации Смоленской области от 22 января 2016 года № 10 «О переименовании Департамента Смоленской области по промышленности, транспорту и дорожному хозяйству в Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству и об утверждении Положения о Департаменте Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству» утверждено Положение о Департаменте Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству, согласно пункту 1.1. которого названный департамент является органом исполнительной власти Смоленской области, осуществляющим на территории Смоленской области исполнительно-распорядительные функции в сфере дорожного хозяйства и транспорта.
Судом первой инстанции в обжалуемом судебном акте верно указано, что на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовал Порядок № 373, вступивший в силу с 15 февраля 2019 года, который не содержит положений, определяющих порядок расчета планового пассажирооборота, учитываемого при расчете экономически обоснованных тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, договор № 95/1-19/04-Д от 20 декабря 2019 года на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Смоленской области в 2020 году, неотъемлемой частью которого является приложение с отображением вагоно-километровой работы, между Департаментом Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству и акционерным обществом «Центральная ППК» подписан с протоколом урегулирования разногласий от 10 марта 2020 года (до установления экономически обоснованного тарифа), согласно которому стороны пришли к соглашению относительно показателя пассажирооборота на 2020 год - 75,5 млн. пасс-км, а также к тому, что Департамент не принимает лизинговых платежей за 2019 год (фактические) и 2020 года (плановые) в связи с заменой АО «Центральная ППК» подвижного состава с истекшим сроком службы, арендованного в ОАО «РЖД», на новый собственный подвижной состав, приобретенный им в финансовую аренду (лизинг).
Поскольку сторона административного истца в ходе рассмотрения дела не оспаривала указанные обстоятельства, постольку суд первой инстанции пришел к выводу о согласовании планового объема перевозок пассажиров (транспортная работа (вагоно-километры), пассажирооборот, количество отправленных пассажиров).
Из заключения Департамента по проверке представленных АО «Центральная ППК» материалов по расчету экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении № 323 от 30 апреля 2020 года следует, что тарифный орган при определении объема пассажирооборота руководствовался официальными данными Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству о размере пассажирооборота как 75,511 млн. пасс-км, принятого в расчете экономически обоснованного уровня тарифа на 2019 год, и прогнозной динамики вагоно-километровой работы в 2020 году - 1,0, отраженными в письме № 1169/04 от 6 апреля 2020 года.
Проанализировав договор № 95/1-19/04-Д от 20 декабря 2019 года, приложение к которому предусматривает размеры движения пригородных поездов по территории Смоленской области на 2020 год и возможность определения объема пассажирооборота, подписание протокола разногласий обеими сторонами, что свидетельствует об их согласии с его положениями без каких-либо оговорок, при этом протокол разногласий является полноценной частью договора, его условия имеют такую же силу, что и договорные, а также письмо Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству № 1169/04 от 6 апреля 2020 года, согласовавшего объем пассажирооборота в размере 75,5 млн. пасс-км, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО «Центральная ППК» на 2020 год, административным ответчиком определена правильно, нарушений требований норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованных затрат, в этой части не допущено.
Довод АО «Центральная ППК» о необходимости согласования пассажирооборота Департаментом Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству с Росжелдором и ФАС России в соответствии с пунктом 49.11.2 Методики № 1649/17 признан судом несостоятельным, так как показатель пассажирооборота был согласован сторонами путем подписания вышеуказанного протокола разногласий, что, в свою очередь, безусловно свидетельствует об отсутствии разногласий по объемным показателям перевозок.
Судебная коллегия оснований не согласиться с данными выводами суда первой инстанции не находит.
Доводам административного искового заявления о необоснованном отказе тарифным органом во включении в необходимую валовую выручку субъекта регулирования затрат с отнесением на Смоленскую область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов (по статье «Лизинг»), судом также дана надлежащая оценка, как не нашедшим своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего административного дела.
В соответствии с пунктом 38 таблицы 3.4 раздела 3 «Распределение расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении по субъектам Российской Федерации» приложения № 3 к Порядку № 373 расходы на лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, подлежат прямому отнесению на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения.
Из материалов административного дела следует, что договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Смоленской области на 2020 год № 95/1-19/04-Д от 20 декабря 2019 года, подписанного обеими сторонами с протоколом урегулирования разногласий от 10 марта 2020 года, возможность компенсации затрат на лизинг не предусмотрена, согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования не заключена.
Учитывая изложенное, а также то, что заявленные к тарифному регулированию расходы должны быть экономически обоснованными, отсутствует экономическое обоснование необходимости заключения договора лизинга, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, об обоснованности действий Департамента по исключению из расходов затрат при расчете тарифа на 2020 год по внесению лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов.
Аналогичная позиция отражена в решении Смоленского областного суда от 17 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года и кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 года, принятых по административному делу по административному исковому заявлению АО «Центральная ППК» об оспаривании постановления Департамента от 1 июля 2019 года № 63 «Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для АО «Центральная ППК».
Согласно пункту 5 Методики № 1649/17 определение экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации осуществляется органами регулирования не чаще 1 (одного) раза в календарный год.
Пунктом 36 Методики № 1649/17 закреплено, что расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год, информации о затратах перевозчика в целом по организации и по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» по статьям и элементам расходов (в том числе по субъекту Российской Федерации) за отчетный год и текущий год (полугодие), данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат, в том числе относимых на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» за отчетный год и текущий год (полугодие).
В соответствии с пунктом 49.1.4 Методики № 1649/17 пассажирооборот в разрезе субъектов Российской Федерации определяется с учетом Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, то есть с распределением пассажиро-километровой работы по субъекту следования (с учетом субъекта отправления, субъекта следования и субъекта прибытия и протяженности соответствующих участков с указанием их принадлежности к субъекту Российской Федерации).
Орган регулирования при определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок, влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.
Данная норма содержит в себе указание на то, что орган регулирования учитывает недополученные доходы при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды без указания конкретного срока.
Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что обязанность учета тарифным органом недополученных в текущем году доходов в необходимую валовую выручку именно того года, на который установлен тариф, законодателем не предусмотрена.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами административного дела, что на момент расчета тарифа для АО «Центральная ППК» на 2020 год, утвержденного Постановлением № 28, 2019 год завершен не был, в связи с отсутствием фактических и подтвержденных данных по указанному периоду в целом корректно определить величину некомпенсированных убытков за указанный период не представлялось возможным.
Следовательно, с учетом того, что в течение года, на который установлены тарифы, допускается их пересмотр в связи с получением данных за являвшийся на момент установления этих тарифов текущий год не предусмотрена, тарифный орган обоснованно не включил недополученный доход за 2019 год в размере 40 386,50 тыс. рублей в необходимую валовую выручку и не учел его при расчете тарифа на 2020 год.
Поскольку АО «Центральная ППК» не представлено доказательств, с достоверностью подтверждающих недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2017 - 2018 года над фактическими показателями в размерах, заявленных ко включению в необходимую валовую выручку в размере 19 799,56 тыс. рублей и 39 690,33 тыс. рублей соответственно, что сторонами в ходе рассмотрения дела по существу не оспаривалось, постольку тарифный орган обоснованно не включил недополученные доходы за указанный период в необходимую валовую выручку и не учел их при расчете тарифа на 2020 год.
Судебная коллегия с приведенными выводами суда первой инстанции соглашается.
Довод Общества о том, что Департамент в нарушении пункта 46 Методики № 1649/17 неправомерно не принял к учету в составе тарифа на 2020 год понесенные им затраты за 2017 год в размере 130 093 300 рублей, 2018 год - 81 985 160 рублей и 2019 год - 11 328 340 рублей, ранее не учетные в составе тарифов на соответствующие периоды, был предметом оценки суда первой инстанции и также обоснованно признан несостоятельным.
Так, пунктом 46 Методики № 1649/17 установлено, что в случае если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования.
Из материалов административного дела следует, что АО «Центральная ППК» заявлены неучтенные затраты за 2019 год в размере 11,328 млн. рублей, что соответствует его пояснительной записке от 11 ноября 2019 года № 22139-19, в то время как по данным актуализированного расчета, представленного письмом от 28 апреля 2020 года № 7488-20, указанные затраты составляют 2,478 млн. рублей (разница 8,850 млн. рублей).
Информация о результатах деятельности регулируемой организации за 2019 год предоставлена в Департамент 17 июля 2020 года письмом от 15 июля 2020 года № 12017-20, то есть после установления последним экономически обоснованного тарифа на 2020 год, в связи с чем на момент утверждения тарифа у тарифного органа отсутствовала возможность корректно определить величину некомпенсированных затрат за указанный период.
Экономическое обоснование учета расходов, понесенных АО «Центральная ППК» в 2017 и 2018 годах, в том числе данных о затратах, связанных с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), в материалы для расчета экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год административным истцом предоставлено не было.
Суд первой инстанции также установил, что АО «Центральная ППК», не оспаривая расчет экономически обоснованного тарифа на 2017 год, ранее избрало способ защиты нарушенного права путем обращения в Арбитражный суд Смоленской области с иском к Смоленской области в лице Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству о взыскании убытков за 2017 год в размере 206 161 530 рублей, в удовлетворении которого было отказано решением Арбитражного суда Смоленской области от 10 марта 2021 год по делу № А62-10579/2020, оставленным без изменения постановлением Двадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 21 июня 2021 года.
Оспаривая расчет экономически обоснованного тарифа на 2018 год, АО «Центральная ППК» обратилось в рамках досудебного разрешения спора в Комиссию ФАС России по рассмотрению споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов) в сфере железнодорожного транспорта № 4, утвержденную приказом ФАС России от 22 августа 2018 года № 1178/18, решением которой от 25 октября 2018 года на Департамент Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике возложена обязанность в срок 1 декабря 2018 года произвести перерасчет расходов по статье «Затраты, связанные с оплатой услуг сторонних организаций для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении» при формировании необходимой валовой выручки АО «Центральная ППК» 2018 года. При этом, неучтенные затраты за 2018 год, в качестве довода необходимости производства перерасчета указанного тарифа, АО «Центральная ППК» не указывались.
Также судом первой инстанции было принято во внимание, что АО «Центральная ППК» на основании предоставленных отчетов о недополученных доходах за 2017 - 2019 года в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров в пригородном сообщении железнодорожным транспортом в результате государственного регулирования тарифов за фактически осуществленные перевозки в соответствии с заключенными с Департаментом Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству соглашениями о предоставлении субсидий в рамках реализации областной государственной программы «Развитие дорожно-транспортного комплекса Смоленской области» ежегодно получало соответствующие субсидии, размер которых был согласован обеими сторонами.
Данные обстоятельства подтверждаются материалами дела и сторонами в ходе рассмотрения дела не оспаривались.
Судебная коллегия не может не согласиться с тем, что, исключая из общепроизводственных и общехозяйственных расходов, рассчитанных на основании фактических данных за 2018 год с применением индексов инфляции (индексов потребительских цен), роста цен на производство нефтепродуктов, с учетом включения амортизационных отчислений на уровне прогнозного значения на 2020 год, затраты АО «Центральная ППК» по статьям «Информационно-справочные услуги», «Консультационные услуги», «Расходы на добровольное и обязательное страхование, «Юридические услуги», «Расходы на рекламу и разработку мультимидийных материалов», «Расходы, предусмотренные коллективным договором», Департамент обоснованно исходил из того, что затраты напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности, а также расходы, не являющиеся экономически обоснованными, не могут быть переложены на потребителей ресурсов.
Согласно заключению по расчету экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые АО «Центральная ППК» № 323 от 30 апреля 2020 года, административным ответчиком в расчете экономического обоснованного уровня тарифа статья расходов «Общепроизводственные и общехозяйственные расходы», относимых на Смоленску область, принята в размере 4 252,68 тыс. рублей, что на 3 594,52 тыс. рублей меньше, чем предлагал перевозчик (7 847,20 тыс. рублей).
При расчете экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год отчетным периодом является 2018 год, текущим - 2019 год и периодом регулирования - 2021 год.
Пунктом 49.10 Методики № 1649/17, определяющим формулу расчета ожидаемых в текущим периоде общепроизводственных, общехозяйственных расходов компании пригородных пассажирских перевозок, предусмотрено, что при определении экономически обоснованных затрат субъекта регулирования (в целом и по субъектам Российской Федерации) величина общепроизводственных и общехозяйственных расходов субъекта регулирования, относимых на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» определяются регулирующим органом с учетом обосновывающих материалов субъекта регулирования и доли таких затрат в суммарных затратах в отчетном периоде.
Пунктом 49.13 данной Методики установлено, что при оценке ожидаемых расходов на текущий период (год) субъекта регулирования на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляются органом регулирования, субъектом регулирования корректировки фактических данных о расходах, производимые с учетом выявленных по данным отчетности за предшествующий период избыточных и непроизводственных расходов, изменения структуры затрат (увеличение/снижение удельного веса соответствующего элемента затрат) в связи с незапланированным ростом цен на продукцию и услуги, необходимые для осуществления регулируемой деятельности, внедрением инновационных технологий и внедрением новой технике и оборудования. Для принятия решения о включении затрат в необходимую валовую выручку орган регулирования субъекта Российской Федерации оценивает представленные материалы на предмет экономической обоснованности.
Расчет размера экономически обоснованных затрат, проектируемых на период регулирования, производится в соответствии с пунктом 49.15 Методики № 1649/17 на основании расходов, рассчитанных на текущий период.
Расходы по статье «Расходы, предусмотренные коллективным договором» представлены на электронном носителе в папке «Факт 2018 года»-«3. Общехозяйственные расходы»-«3.7. Прочие затраты» - «3.7.312) карточки счетов 91.02 в сумме 65 215 296,24 рублей.
В соответствии с положениями Трудового Кодекса Российской Федерации коллективный договор является правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей (статья 40); в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями (статья 41).
По условиям представленного АО «Центральная ППК» коллективного договора на 2018 год предоставление работнику дополнительного медицинского страхования за счет работодателя не является обязательным.
Поскольку добровольное медицинское страхование является правом, а не обязанностью работодателя и может устанавливаться с учетом финансово-экономического положения работодателя, постольку затраты на указанное страхование напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности организации, расходы на их выплату не являются экономически обоснованными и соответственно не могут перекладываться на потребителей ресурса.
По статье «Расходы на добровольное и обязательное страхование» Обществом представлена выдержка из карточки счета 26, согласно которой на данную статью отнесены расходы по страхованию автогражданской ответственности 16-ти легковых автомобилей в сумме 1 384 085,57 рублей, в том числе по риску КАСКО (электронный носитель папка «Факт 2018 год» - «3. Общехозяйственные расходы» - «3.7. Прочие затраты» - «3.7.10»).
Учитывая, что страхование по данному риску является разновидностью договора добровольного автострахования, суд первой инстанции правильно указал, что расходы на их выплату как экономически необоснованные правомерно были исключены тарифным органом при расчете необходимой валовой выручки АО «Центральная ППК».
Расходы по статье «Юридические услуги» представлены на электронном носителе в папке «Факт 2018 год» - «3. Общехозяйственные расходы» - «3.7. Прочие затраты» - «3.7.18»): юридические услуги Коллегии Адвокатов «Юридическая компания «Хренов и Партнеры», в том числе анализ решений суда, заключения экспертов на предмет обоснованности сделанных в нем выводов, встреча в ЦППК по вопросам внесения в локальный нормативный акт норм о неполном рабочем времени и т.п., подготовка ответов на вопросы по судебным делам, телефонные переговоры по поводу ответов на вопросы по судебным делам, участие в судебных заседаниях и т.д. в сумме 21 521 520 рублей; юридические услуги ООО «Крикунов и партнеры» по разработке предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в целях исполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам Государственного Совета в части разработки требований к деятельности агрегатов и операторов такси и автобусных перевозчиков, юридические услуги по подготовке предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в целях исполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам Государственного Совета в части установления запрета для осужденных и имеющих непогашенную судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления осуществлять деятельность по управлению транспортными средствами, используемыми для пассажирских перевозок городским транспортом, наземным транспортом, легковым такси и т.д. в сумме 3 500 000 рублей.
Согласно информации от 3 июня 2021 года, представленной АО «Центральная ППК» в суд первой инстанции, в его штате имеются юридический департамент и отдел судебной и претензионной работы, общее количество сотрудников обоих подразделений составляет 35 (27 и 9 соответственно).
По состоянию на 2018 год в штат АО «Центральная ППК» в составе аппарата управления входил юридический департамент, численность сотрудников которого составляла 23 человека, что подтверждается решением ФАС России от 25 октября 2018 года.
Учитывая численность сотрудников указанных подразделений, свидетельствующая о возможности АО «Центральная ППК» выполнять весь спектр юридических услуг собственными силами, а также виды юридических услуг, оказываемых ООО «Крикунов и партнеры» и Коллегией Адвокатов «Юридическая компания «Хренов и Партнеры», отсутствие экономического обоснования целесообразности поименованных выше расходов, напрямую не связанных с осуществлением регулируемой деятельностью по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, в том числе на территории Смоленской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что исключение Департаментом указанных расходов из расчета необходимой валовой выручки является обоснованным.
По статьям «Информационно-справочные услуги» (консультационные услуги по анализу организации пригородных и международных мультимодальных пассажирских перевозок в Германии и с пользованием железнодорожного транспорта и автобусов, подготовке рекомендаций по применению лучших практик в деятельности перевозчика; информационно-справочные услуги по исследованию возможностей улучшения условий обслуживания пассажиров на участке пригородных пассажирский перевозок «Москва-Рижская-Шаховская-Ржев-Балтийский»; услуги по разработке бизнес-плана компании–перевозчика для организации железнодорожных пассажирских перевозок в сообщении с регионами Черноморского побережья и Северного Кавказа, анализу исполнения долгосрочной финансово-экономической модели и прогноз исполнения за 2018 год; услуги листинга, в том числе по включению (изменению уровня листинга) и поддержанию ценных бумаг в соответствующем разделе списка ценных бумаг, допущенных к торгам на бирже, по размещению ценных бумаг и т.д.), «Консультационные услуги» (мониторинг нормотворческих инициатив; информационно-консультационное сопровождение и защита интересов АО «Центральная ППК» в Комитете по ценам и тарифам Московской области и Департаменте экономической политике и развития города Москва; услуги по разработке финансово-экономической модели проекта по развитию перевозок в дальнем следовании и т.д.), «Расходы на рекламу и разработку мультимидийных материалов» (услуги про проведению коммуникативной компании по продвижению Московских центральных диаметров; неисключительное право на использование изображений музейных предметов и коллекций из фондов ГБУК города Москвы «Музейное объединение «музей Москвы»; услуги по разработке, организации и проведению рекламной кампании услуги железнодорожной перевозки на пригородных электропоездах АО «Центральная ППК» в рамках пяти экскурсионных туров в Рязань, Коломну, Cергиев Посад, Калугу и Звенигород в поисковой системе Яндекс и социальных сетях и т.д.), представленным на электронном носителе в папке «Факт 2018 год» - «3. Общехозяйственные расходы» - «3.7. Прочие затраты» - «3.7.3» - «3.7.4.» - «3.7.29», Общество не представило экономического обоснования целесообразности данных расходов, а именно подтверждение об ожидаемом положительном экономическом эффекте в результате применения указанных услуг на расчет выручки или сокращения каких-либо издержек и убыточности, компенсируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе непосредственно для Смоленской области, к которой отношения не имеют.
С учетом изложенного, суд пришел к верному выводу, что тарифным органом при установлении тарифа для АО «Центральная ППК» обоснованно не были учтены в составе необходимой валовой выручки общепроизводственные и общехозяйственные расходы по указанным выше статьям.
Каких-либо иных доказательства не было представлено и в суд апелляционной инстанции.
Проанализировав приведенные выше положения нормативных правовых актов, договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Смоленской области в 2020 году № 95/1-19/04-Д от 20 декабря 2019 года и протокол разногласий от 10 марта 2020 года, материалы тарифного дела, представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО «Центральная ППК» на 2020 год, административным ответчиком определена правильно, у тарифного органа не имелось оснований для включения затрат Общества на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, по статьям «Информационно-справочные услуги», «Консультационные услуги», «Расходы на добровольное и обязательное страхование», «Юридические услуги», «Расходы на рекламу и разработку мультимидийных материалов», «Расходы, предусмотренные коллективным договором», а также недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2017 - 2018 года над фактическими показателями, понесенных расходов за 2017 - 2019 года в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, нарушений требований норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованных затрат, в этой части не допущено.
Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, изложенные в административном иске, которым суд дал надлежащую правовую оценку.
Ссылки представителя административного истца на протокол совещания у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2021 года об обеспечении обязательств субъектов Российской Федерации в части пригородного пассажирского сообщения, проект обращения Минтранса России от 24 сентября 2021 года по правовому и организационно-экономическому обоснованию отнесения финансовой аренды (лизинга) пригородного железнодорожного состава к финансовой или инвестиционной деятельности организаций, позиции Минфина России от 15 октября 2021 года о лизинговых платежах, проект Приложения к приказу о внесении изменений в Методику № 1649/17, направленный ФАС России 17 января 2022 года, об учете лизинга, протокол совещания у врио руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта от 14 января 2022 года повлиять на существо обжалуемого судебного акта не могут, поскольку, как следует из их содержания, несмотря на то, что лизинг по правилам бухгалтерского учета не относится к инвестициям, по сути лизинг является способом обновления подвижного состава и по аналогии с капитальными вложениями целесообразно предусмотреть его согласование в рамках инвестиционной программы, Обществу также согласован пассажирооборот на 2022 год.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,
определила:
решение Смоленского областного суда от 20 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» – без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий Н.В. Овсянкина
Судьи Н.В. Щербакова
И.В. Селиверстова
