37OS0000-01-2021-000032-56
Дело № 66а-4750/2021
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 18 ноября 2021 года
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Овсянкиной Н.В.,
судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В.,
при секретаре Жанабергеновой В.Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-40/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества «Объединенные электрические сети» о признании недействующими в части постановлений Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 30 декабря 2020 года № 78-э/1 «О внесении изменений в постановление Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 29 декабря 2016 года № 127-э/1 «Об установлении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования для сетевых организаций Ивановской области на 2017 - 2021 годы, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования», от 30 декабря 2020 года № 78-э/4 «О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии для потребителей Ивановской области», от 30 декабря 2020 года № 78-э/5 «Об индивидуальных тарифах на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями Ивановской области на 2021 год»,
по апелляционной жалобе акционерного общества «Объединенные электрические сети» на решение Ивановского областного суда от 29 июля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителей акционерного общества «Объединенные электрические сети» Беловой Т.В., Волковой Е.А. и Смирнова Б.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Департамента энергетики и тарифов Ивановской области Моревой Е.Н., Карика О.Н. и Конновой Е.А., возражения представителя ПАО «МРСК Центра и Приволжья» Костерина И.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.А., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области (далее также – орган регулирования, Департамент) от 30 декабря 2020 года № 78-э/1 внесены изменения в постановление Департамента от 29 декабря 2016 года № 127-э/1 «Об установлении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования для сетевых организаций Ивановской области на 2017-2021 годы, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования» (далее - Постановление № 78-э/1). Согласно приложения к данному постановлению, для акционерного общества «Объединенные электрические сети» (далее также – АО «ОЭС», Общество, регулируемая организация) валовая выручка на 2021 год (без учета оплаты потерь) установлена в размере 601 804, 68 тыс. руб.
Постановлением Департамента от 30 декабря 2020 года № 78-э/4 (далее – Постановление № 78-э/4) утверждены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии для потребителей Ивановской области, согласно которому размер НВВ без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации для АО «ОЭС» на 2021 год составил 601 804, 68 тыс. руб. (таблица 1 подпункт 3).
Постановлением Департамента от 30 декабря 2020 года № 78-э/5 (далее - Постановление № 78-э/5) установлен индивидуальный тариф на оказание услуг по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между АО «ОЭС» и ПАО «МРСК Центра и Приволжья (филиал «Ивэнерго»)» в размере 2,17165 руб./кВтч на первое полугодие и 2,25527 руб./кВтч на второе полугодие 2021 года.
Постановления № 78-э/1, № 78-э/4 и № 78-э/5 опубликованы в официальном печатном издании «Ивановская газета» № 4(6389) от 26 января 2021 года.
АО «ОЭС», являясь территориальной сетевой организацией, осуществляющей оказание услуг по передаче электрической энергии, обратилось в Ивановский областной суд с настоящим административным иском, в котором просило с учетом уточненных требований признать недействующими с даты принятия Постановление № 78-э/1 в части установления размера необходимой валовой выручки (далее – НВВ) для Общества на 2021 год в размере 601 804,68 тыс. рублей; Постановление № 78-э/5 в части установления индивидуального тарифа на услуги по передаче электрической энергии для АО «ОЭС» с учетом НВВ на 2021 год в размере 601 804,68 тыс. руб.; Постановление № 78-э/4 в части установления для регулируемой организации НВВ на 2021 год в размере 601 804,68 тыс. руб. Также административный истец просил возложить на Департамент обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие признанные недействующими.
В обоснование заявленных требований Общество ссылалось на то, что результаты определения и необоснованного занижения показателей, отраженных в оспариваемых постановлениях, затрагивают права и обязанности административного истца как сетевой организации, оказывающей услуги в области регулируемой деятельности, поскольку расчет НВВ не позволяет эффективно осуществлять текущую хозяйственную деятельность и получать соответствующую плату за оказание услуг по передаче электрической энергии согласно производимым затратам. В результате не соблюдены экономические интересы сетевой организации. Административный истец полагал, что размер НВВ на 2021 год занижен, поскольку Департаментом необоснованно уменьшены расходы по статьям затрат: амортизация основных средств и теплоэнергия, в НВВ не включена экономия расходов на оплату потерь электрической энергии. Также, по мнению административного истца, Департаментом неверно произведена корректировка неподконтрольных расходов исходя из фактических значений и корректировка НВВ, осуществляемая в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы.
Решением Ивановского областного суда от 29 июля 2021 года в удовлетворении требований административного истца отказано.
АО «ОЭС» не согласилось с решением суда, полагало его принятым с неверным применением норм материального права в части расчета экономии расходов на оплату потерь электроэнергии, представило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, требования административного истца удовлетворить.
В обоснование доводов апелляционной жалобы приводит свою позицию, выраженную в суде первой инстанции и полагает, что судом не дана оценка соответствия оспариваемых нормативных правовых актов положениям пунктов 19, 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», пунктам 38, 34(1) - 34(2) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», а также на соответствие пункту 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года № 98-э (далее – Методические указания), Приказу Минэкономразвития от 17 февраля 2010 года № 61 «Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».
Податель жалобы отмечает, что при подаче тарифной заявки на 2021 год Обществом указана величина экономии потерь электроэнергии за 2019 год для включения в состав НВВ на 2021 год в виде приложения к письму АО «ОЭС» № 101-055 от 19 ноября 2020 года, оформленного в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 года № 24.
Расчет экономии потерь произведен в соответствии с формулой, приведенной в пункте 34(2) Основ ценообразования, согласно которой ни органу регулирования, ни суду не предоставлено право вычленять из всего объема фактических значений размера экономии какие-либо субъективно оцененные величины потерь, так как экономия рассчитывается в целом, сравниваются плановые показатели (общие) и фактические (общие). При этом Департаментом не заявлено возражений ни по одной составляющей данной формулы, а величины, которые использованы в расчете АО «ОЭС», документально подтверждены, в том числе величина достигнутой экономии по результатам мероприятий, проведенных в 2017-2018 годах.
Ссылается апеллянт и на то, что мероприятия в области энергосбережения обширны и носят, в том числе, организационный характер, а учету подлежат не только технологические потери электроэнергии, как следует из Приказа Минэкономразвития Российской Федерации от 17 февраля 2010 года № 61 и пункта 55 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии и оказания таких услуг № 861 от 27 декабря 2004 года, в связи с чем не согласен заявитель с выводом суда, сделанным в том числе на основании письма ФАС России, по конкретным мероприятиям, проведенным или не проведенным Обществом в целях достижения экономии потерь, указывая, что письмо ФАС России не является нормативным правовым актом и не может изменять нормы права, не позволяет расширительно их толковать относительно проводимых мероприятий, направленных на снижение потерь электрической энергии.
В дополнении к апелляционной жалобе АО «ОЭС» приведена ссылка на сложившуюся практику рассмотрения ФАС России споров по вопросу необходимости учета в составе НВВ заявленных расходов по статье затрат «Экономия расходов на оплату потерь электрической энергии», которая, по мнению автора апелляционной жалобы, расходится с позицией Департамента.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе и в дополнении к апелляционной жалобе доводов Департаментом энергетики и тарифов Ивановской области, ПАО «МРСК Центра и Приволжья», прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав пояснения сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены или изменения решения суда.
Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования и Правила регулирования цен, а также Методические указания.
К основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике относится достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (пункт 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике), которому корреспондирует принцип обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии (тарифов) (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).
В силу требований пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, подлежат государственному регулированию (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 20, пункты 1 и 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике).
Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, тарифы взаиморасчетов между сетевыми организациями устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 63 Основ ценообразования).
В соответствии с подпунктами 55, 55.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Ивановской области в силу подпункта 3.1.1 Положения о Департаменте энергетики и тарифов Ивановской области, утвержденного Постановлением Правительства Ивановской области от 25 декабря 2014 года № 577-п, является названный Департамент.
АО «ОЭС» относится к субъектам правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, поскольку является сетевой организацией, владеющей на законном основании объектами электросетевого хозяйства, через которые осуществляется снабжение электрической энергией конечных потребителей. Общество осуществляет регулируемую деятельность по передаче электрической энергии, технологическое присоединение к электрическим сетям.
8 июня 2020 года Общество обратилось в Департамент с предложением об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые обществом потребителям Ивановской области на 2021 год, в связи с чем было открыто соответствующее тарифное дело, проведена экспертиза представленных Обществом тарифных предложений, по результатам которой составлены экспертные заключения от 18 декабря 2020 года по корректировке НВВ АО «ОЭС» на очередной (пятый) год долгосрочного периода регулирования - 2021 год, принимаемой в расчет единых котловых тарифов на услуги по передаче электрической энергии (мощности) по Ивановской области на 2021 год, а также принимаемой при установлении НВВ и долгосрочных параметров регулирования деятельности АО «ОЭС» на 2017-2021 годы; от 30 декабря 2020 года – по расчету для АО «ОЭС» индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, предназначенных для взаиморасчетов со смежными сетевыми организациями на 2021 год; от 30 декабря 2020 года - по расчету единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ивановской области на 2021 год.
Согласно заключениям расчет (корректировка) НВВ АО «ОЭС» осуществлен методом долгосрочной индексации НВВ. На основании указанных экспертных заключений приняты оспариваемые постановления, которые в установленном порядке опубликованы в официальном печатном издании.
Таким образом, как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям решение суда участвующими в деле лицами не обжалуется.
АО «ОЭС», обращаясь в суд с требованием, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими Постановления № 78-э/1, Постановления 78-э/4 и Постановления № 78-э/5, указало на несогласие с установленной на 2021 год НВВ в размере 601 804, 68 тыс. руб., полагая, что она занижена, в том числе по статье затрат «Амортизация основных средств» на сумму 2 109 тыс. рублей, по экономии расходов на оплату потерь электрической энергии - 21 311, 12 тыс. рублей, по статье «Корректировка неподконтрольных расходов исходя из фактических значений» - 371, 37 тыс. рублей, корректировка НВВ, осуществляемая в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы, – 6 035, 71 тыс. рублей., а также органом регулирования неверно определена доля распределения косвенных расходов к статье затрат «Топливо».
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими Постановления № 78-э/1, Постановления 78-э/4 и Постановления № 78-э/5 в оспариваемой части, суд первой инстанции пришел к выводу, что установленная при принятии данных нормативных правовых актов НВВ на 2021 год является экономически обоснованной.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он основан на правильном применении правовых норм и соответствует фактическим обстоятельствам дела.
Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Пунктом 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации НВВ, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования, в том числе с учетом базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующим органом. В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка НВВ, устанавливаемой на очередной период регулирования. По решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды.
Экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, при условии, что такие мероприятия не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств, и рассчитывается в соответствии с пунктами 34(1) - 34(3) настоящего документа.
Подпунктом 3 пункта 7 Методических указаний предусмотрено, что перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования определяются планируемые значения параметров расчета тарифов, в том числе величина неподконтрольных расходов.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают НВВ регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования (пункт 8 Методических указаний).
Под НВВ понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования). При этом регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).
Из приведенных положений Основ ценообразования следует, что орган тарифного регулирования определяет экономическую обоснованность тех или иных затрат на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и (или) иных материалов, а при непредставлении таких документов орган тарифного регулирования, не имея возможности проверить экономическую обоснованность тех или иных затрат, обязан исключить из расчета тарифа затраты, не подтвержденные документально.
Предложение по статье «Амортизации основных средств» в составе неподконтрольных расходов принято органом регулирования в сумме 86 396,44 тыс. рублей против заявленных АО «ОЭС» в размере 110 429,20 тыс. рублей.
Административный истец, с учетом уточненных в данной части требований, полагал, что Департаментом необоснованно не были учтены расходы на амортизацию в размере 2109 тыс. рублей по следующим группам основных средств: 289 тыс. рублей – расходы на амортизацию в результате переоценки основных средств на 31 декабря 2019 года в сторону уменьшения («уценка основных средств»), 1 820 тыс. рублей – расходы на амортизацию по вновь построенным (реконструируемым, поступившим) основным средствам в 2020 году, в том числе основные средства, построенные/реконструированные в рамках инвестиционной программы 2020 года в сумме 1 211 тыс. рублей, строительство основных средств для целей техприсоединения - 204 тыс. рублей, приобретение основных средств за счет собственных средств - 405 тыс. рублей.
Суд первой инстанции, проанализировав пункты 12, 13, 38 Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденных Приказом Минфина России от 13 октября 2003 года № 91н, пункты 6, 16, 27 Основ ценообразования согласился с позицией органа регулирования, как основанной на положениях действующего законодательства, и пришел к правильному выводу, что Департаментом правомерно использовались фактические показатели за полный истекший финансовый 2019 год, за который имелась соответствующая финансовая и бухгалтерская отчетность.
При этом Департаментом не учитывались те объекты основных средств, которые к концу 2020 года будут полностью самортизированы, то есть амортизация по которым в 2021 году организацией начисляться не будет.
Кроме того, поскольку результаты переоценки основных средств по состоянию на 31 декабря 2019 года (по объектам, по которым произведена переоценка в сторону увеличения стоимости) не были заявлены истцом в качестве источника финансирования инвестиционной программы в 2021 году, Департаментом обоснованно такие результаты не были приняты к учету при расчете амортизационных отчислений.
В отношении тех объектов, по результатам проведенной переоценки стоимость которых была «уценена», а их балансовая стоимость уменьшилась, органом регулирования расходы приняты в соответствии с представленными АО «ОЭС» амортизационными ведомостями в заявленном регулируемой организацией размере.
Судебная коллегия находит верным выводы суда первой инстанции о том, что оснований для исчисления амортизации исходя из стоимости объектов основных средств до их «уценки» у органа регулирования не имелось, поскольку такие расходы фактически не будет понесены организацией и являлись бы экономически необоснованными с учетом положений пункта 7 Основ ценообразования.
Полагая что процент распределения косвенных расходов по статье «Теплоэнергия» должен составлять 97%, административный истец не согласился с применением Департаментом доли распределения косвенных расходов в размере 66,11 %.
Суд первой инстанции установил, что доля распределения косвенных расходов рассчитана Департаментом в соответствии с пунктом 11 Учетной политики АО «ОЭС», согласно представленных Обществом в материалы тарифного дела «Показателей раздельного учета доходов и расходов субъектов естественных монополий, оказывающих услуги по передаче электрической энергии (мощности)» за 2019 год, форма представления которых утверждена приказом Минэнерго России от 13 декабря 2011 года № 585. Выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей) составила 803892 тыс. рублей, в том числе выручка, относимая на передачу электрической энергии, - 531442 тыс. рублей.
Общество, определяя долю распределения косвенных расходов в размере 97%, включило в выручку от регулируемого вида деятельности доход от сдачи имущества в аренду на сумму 248045,79 тыс. рублей.
Однако сдача в аренду имущества, в том числе которое будет использоваться арендатором для передачи электрической энергии, не относится к регулируемому виду деятельности АО «ОЭС». Более того, как следует из расчета на стр. 336 тарифного дела, Общество само относит данную сумму к прочим видам деятельности.
Соответственно суд правомерно указал, что доля распределения косвенных расходов корректно определена Департаментом в размере 0,6611 (66,11%) (531442/803892).
Не согласен административный истец и с корректировкой неподконтрольных расходов исходя из фактических значений.
Вместе с тем, возможность исключения из состава НВВ ранее учтенных экономически не обоснованных расходов либо включение в расчет тарифов ранее не учтенных экономически обоснованных расходов регулируемой организации (недополученного дохода, возникшего по не зависящим от нее причинам) предусмотрены абзацами первым и десятым пункта 7 Основ ценообразования. Такие меры должны быть реализованы органом регулирования при установлении тарифов в целях соблюдения баланса интересов регулируемой организации и ее потребителей.
Как следует из материалов тарифного дела, Департаментом произведена корректировка в размере 15461,6 тыс. рублей, против заявленной Обществом корректировки на сумму 15090,23 тыс. рублей.
Сумма разногласий по данной статье составила 371,37 тыс. рублей, из которых 288,93 тыс. рублей – за счет исключения из расчета Департаментом нескольких позиций по мероприятиям «последней мили», в виду отсутствия утвержденных стандартизированных ставок; 82,44 тыс. рублей - за счет исключения Департаментом расходов на строительство ВЛ-0,4 кВ в целях исполнения договора технологического присоединения №ТП-4316 от 19 сентября 2018 года.
Совокупный анализ положений пункта 2 примечания к Приложению 1 и к Приложению 3 Методических указаний по определению выпадающих доходов, связанных с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, утвержденных приказом ФСТ России от 11 сентября 2014 года № 215-э/1 (далее – Методические указания № 215-э/1), пункта 87 Основ ценообразования, позволяет прийти у выводу, что расходы территориальных сетевых организаций на выполнение мероприятий по технологическому присоединению в части, превышающей размер расходов на осуществление указанных мероприятий, исходя из которого рассчитаны стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, считаются экономически необоснованными.
При этом использование неутвержденных в установленном порядке стандартизированных тарифных ставок для оценки величины экономически обоснованных расходов по конкретному виду мероприятия в рамках технологического присоединения льготных категорий заявителей в сравнении с произведенными расходами и определения величины выпадающих доходов от технологического присоединения Методическими указаниями № 251-э/1 и Основами ценообразования не предусмотрено.
Положения пункта 30 Методических указаний № 1135/17 предусматривают, если по техническим условиям необходимо строительство объектов «последней мили» для которых не устанавливались стандартизированные тарифные ставки на период регулирования, соответствующие стандартизированные тарифные ставки могут быть дополнительно установлены регулирующим органом в течение периода регулирования по обращению сетевой организации. Аналогичная норма по установлению тарифов в течение периода регулирования закреплена в пункте 7 Правил регулирования.
В рамках договоров ТП-4071, ТП-4305, ТП-4071, ТП-4427 административным истцом произведены мероприятия по строительству, стандартизированные ставки на которые в период 2019 года утверждены не были. Вместе с тем Общество, зная о необходимости выполнения определенных мероприятий в рамках технологического присоединения льготных категорий заявителей, по которым стандартизированные тарифные ставки на 2019 год утверждены не были, в течение 2019 года с соответствующим заявлением в орган регулирования не обращалось.
Соответственно суд пришел к правильному выводу, что в расчете выпадающих доходов административного истца не утвержденные в установленном порядке стандартизированные ставки обоснованно были приняты Департаментом равными «0».
Судебная коллегия находит основанным на верном применении пунктов 9 и 11 Методических указаний вывод суда первой инстанции о том, что при корректировке тарифов на 2021 год могут быть исключены экономически необоснованные расходы, равно как компенсированы выпадающие доходы регулируемой организации, - только по итогам последнего истекшего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, а данном случае 2019 года.
Орган регулирования установив, что работы по строительству ВЛ 0,4 кВ протяженностью 0,097 км на сумму 82,44 тыс. руб. в рамках реализации договора технологического присоединения № ТП-4316 от 19 сентября 2018 года были завершены в 2018 году, обоснованно отнес данные расходы к выпадающим доходам за 2018 год, которые истец вправе был заявить при расчете тарифов на 2020 год (с использованием в расчете выпадающих доходов утвержденных стандартизированных ставок на 2018 год), а не на 2021 год (с использованием в расчете выпадающих доходов утвержденных стандартизированных ставок на 2019 год).
АО «ОЭС» также несогласно с произведенной Департаментом по результатам оценки фактических расходов на реализацию мероприятий инвестиционной программы корректировкой НВВ в размере 41093,39 тыс. рублей, полагая, что размер такой корректировки должен составлять 35057,68 тыс. рублей, сумма разногласий составила 6035,71 тыс. рублей.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований административного истца и соглашаясь с произведенной Департаментом корректировкой НВВ, осуществляемой в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы, обоснованно исходил из того, что Департаментом корректировка осуществлена в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы АО «ОЭС» за 2019 год с применением формул 9 и 3 Методических указаний исходя из показателей за 2019 год и индексов потребительских цен на 2020 и 2021 годы.
При определении указанной корректировки Департамент применил Укрупненные нормативы цены типовых технологических решений капитального строительства объектов электроэнергетики в части объектов электросетевого хозяйства, утвержденные приказом Минэнерго России от 17 января 2019 года № 10, а также оценил фактические объемы выполненных административным истцом мероприятий инвестиционной программы за 2019 год в стоимостном и натуральном выражении в части не превышения плановых значений, утвержденных в установленном порядке инвестиционной программой на 2019 год, с учетом положений пункта 32 Основ ценообразования в части не превышения фактической стоимости строительства над укрупненными нормативами цены типовых технологических решений капитального строительства объектов электроэнергетики, утверждаемыми Министерством энергетики Российской Федерации.
В данном случае превышение фактически понесенных затрат сетевой организации над плановыми значениями утвержденной инвестиционной программы в результате завышения объемов финансирования и (или) реализации мероприятий, которые не предусмотрены утвержденной инвестиционной программой или не указаны в паспортах соответствующих инвестиционных проектов, обоснованно не признаны Департаментом экономически обоснованными. Действующим законодательством в области электроэнергетики не предусмотрена возможность нецелевого использования инвестиционных средств регулируемыми организациями, а отклонение от технических и финансовых показателей, предусмотренных инвестиционными программами, рассматривается ФАС России как нецелевое использование инвестиционных ресурсов (письмо ФАС России от 29 сентября 2020 года № ИА/84193/20).
Административный истец полагал необоснованным применение Департаментом для оценки фактических расходов на реализацию мероприятий инвестиционной программы в части работ по замене опор расценок из таблицы Л4.
Вместе с тем, суд в ходе рассмотрения дела установил, что на реконструируемых объектах не все опоры подлежат демонтажу и замене, а Общество включило в протяженность смежных пролетов при применении заявленной расценки из таблицы Л3 протяженность участков ВЛ, начиная в том числе от незаменяемых опор, в связи с чем суд верно согласился с позицией Департамента, который во избежание разночтений в определении протяженности смежных пролетов ВЛ с заменяемыми опорами, применил расценки именно из таблицы Л4 (УНЦ ВЛ 0,4 - 750 кВ) к фактическому количеству и тоннажу замененных опор в соответствии с актами выполненных работ, что является экономически обоснованным.
При этом административный истец не оспаривал принятые Департаментом исходные данные в части натуральных показателей (фактическое количество, характеристики и тоннаж вновь установленных опор в соответствии с АВР).
Применение расценок из таблицы Л3 (УНЦ ВЛ 0,4 - 750 кВ), где единицей измерения является километр, суд правомерно посчитал необоснованным, поскольку они учитывают стоимость работ по замене всех опор по всей протяженности линии электропередач без учета возможности исключить опоры, не подлежащие замене.
В части доводов административного истца о принятии единицы измерения работ по установке арматуры, крепления как один зажим со ссылкой на ГОСТ Р 51177-2017 «Арматура линейная», суд с полным основанием согласился с подходом органа регулирования, которым применены расценки из таблицы Л11 (УНЦ арматуры, крепления, защиты от перенапряжений ВЛ 0,4 - 35 кВ (тыс. рублей), путем использования количества мест крепления провода, а не количества составных деталей линейной арматуры и иных изделий крепления, так как в данном случае 1 единица крепления провода СИП к железобетонной опоре включает в себя полный комплект необходимой арматуры и креплений (составных материалов) для крепления провода.
В указанной части решение суда участвующими в деле лицами не оспаривается, но было проверено судебной коллегией в порядке разъяснений, данных в пунктах 26 и 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции».
АО «ОЭС» не согласно с решением суда в части отказа в учете в составе НВВ на 2021 год экономии расходов на оплату потерь электрической энергии в размере 21311,12 тыс. рублей, полученной в 2019 году.
Из материалов тарифного дела видно, что Общество в составе заявленной НВВ на 2021 год и в представленных в материалах тарифного дела таблицах по расчету НВВ на 2021 год в разрезе отдельных показателей (постатейной разбивке) сумму экономии расходов на оплату потерь электрической энергии за 2019 год не заявило.
Письмом от 19 ноября 2020 года № 101-055 ООО «ОЭС» представило в Департамент уточненное Предложение о размере цен (тарифов) и долгосрочных параметров регулирования по передаче электрической энергии на 2021 год, при этом заявленные в предложении тарифы рассчитаны административным истцом без учета суммы экономии расходов на оплату потерь электрической энергии за 2019 год.
Как указал представитель административного истца в подтверждение размера экономии расходов Обществом в орган регулирования был представлен расчет экономии расходов на оплату потерь электрической энергии в соответствии с требованиями пункта 34(2) Основ ценообразования и пояснительная записка по обоснованию учета в НВВ Общества на 2021 год экономии расходов на сумму 21311,12 тыс.рублей.
Из экспертного заключения от 18 декабря 2020 года по корректировке НВВ АО «ОЭС» на очередной (пятый) год долгосрочного периода регулирования (2021 год) следует, что экспертная группа не учитывает в составе НВВ Общества на 2021 год величину экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, полученную в 2019 году при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, которая составляет 21311,122 тыс. рублей (без НДС), поскольку в составе уточненного тарифного предложения регулируемой организации, направленного в Департамент письмом от 19 ноября 2020 года № 101-055, указанные расходы организацией не заявлены. Кроме того, в представленных материалах отсутствуют расчеты экономии потерь электрической энергии от проведенных технических мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов.
Суд первой инстанции, установив, что предложение о размере цен (тарифов) имеет определенную форму, установленную Приложением № 1 к Стандартам раскрытия информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 года № 24, а остальные документы, прилагаемые регулируемыми организациями к вышеуказанному предложению, имеют лишь статус обосновывающих и дополнительных материалов, подтверждающих экономическую обоснованность заявленных именно в предложении о размере цен (тарифов) параметров, обоснованно пришел к выводу, что в составе тарифной заявки Обществом не заявлена экономия расходов на оплату потерь электрической энергии в размере 21311,12 тыс. рублей, а представленные пояснительные записки и расчетные таблицы с учетом требований законодательства не расценены судом как предложение о размере цен (тарифов), поскольку из данных обосновывающих материалов не представляется возможным определить экономически обоснованный объем экономии расходов на оплату потерь электрической энергии.
При этом указание апеллянта на то, что органом регулирования не запрошены дополнительно обосновывающие материалы в подтверждение размера экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, судебная коллегия находит основанным на неверном толковании норм материального права.
В пункте 24 Правил регулирования указано, что орган регулирования запрашивает дополнительные сведения, в случае если в ходе анализа представленных регулируемыми организациями предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнения предложения об установлении цен (тарифов), а не обосновывающие документы, обязанность представления которых возложена на регулируемую организацию.
В связи с изложенным, а также учитывая, что предложение о размере цен (тарифов) было сформировано самой регулируемой организацией без учета экономии расходов на оплату потерь, сведения о которой не были опубликованы в соответствии с требованиями стандартов раскрытия информации, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что у Департамента отсутствовало законное основание для включения в НВВ на 2021 год экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, не заявленной в тарифном предложении в надлежащем порядке.
Отказывая в удовлетворении требований административного истца в данной части суд первой инстанции, в том числе, исходил из того, что экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, достигнутая в результате проведенных Обществом в 2017-2019 годах мероприятий, обусловлена мероприятиями, направленными на снижение технических потерь в электрических сетях АО «ОЭС» (экономический эффект от которых составляет 142163,59 кВт*ч и 48 769 рублей) и мероприятий по снижению коммерческих потерь в электрических сетях АО «ОЭС» (экономический эффект от которых составляет 10053279 кВт*ч и 29 305 710,42 рублей).
Проведя системный анализ нормативных положений, закрепленных в пункте 2 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», пункте 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также пункта 38 Основ ценообразования и положений Постановления Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 года № 340 «О порядке установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности» (вместе с Правилами установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности), суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что федеральный законодатель, закрепляя гарантии в области ценообразования в сфере электроэнергетики в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения потерь энергетических ресурсов, говорит об экономии, достигнутой в результате мероприятий, направленных на снижение технических потерь в электрических сетях.
Аналогичная позиция высказана ФАС России в письме от 11 декабря 2020 года № СП/108946/20, который ссылается на внесенные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2020 года № 246 изменения, в том числе в Основы ценообразования, которыми пункт 38 был дополнен положениями, позволяющими сетевым организациям учитывать в составе НВВ экономию расходов на оплату потерь электрической энергии, полученную при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов.
При этом суд, сославшись на положения приказа Минэнерго России от 30 декабря 2008 года № 326 «Об организации в Министерстве энергетики Российской Федерации работы по утверждению нормативов технологических потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям», пункты 7 и 8 Методики определения нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, утвержденной приказом Минэнерго России от 7 августа 2014 года № 506, и приказа Минэнерго России от 26 сентября 2017 года № 887 «Об утверждении нормативов потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций», верно указал, что нормативы потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям и, соответственно, затем средний уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям определяются исключительно в отношении технологических потерь электрической энергии.
Коммерческие же потери электроэнергии - это по своей правовой природе убытки сетевой организации (потери), обусловленные хищениями электроэнергии, несоответствием показаний счетчиков оплате электроэнергии и другими причинами в сфере организации контроля потребления энергии (энергетического ресурса) уже конечными потребителями. Коммерческие потери электроэнергии в состав технологических потерь электроэнергии в сетях не входят и не могут входить, так как это не электроэнергия (энергетический ресурс), потребляемая непосредственно объектами электросетевого хозяйства, а электроэнергия, потребляемая конечными потребителями и подлежащая оплате последними в порядке, установленном нормативными актами в указанной сфере. В свою очередь технологические потери никем не оплачиваются.
В этой связи мероприятия, направленные на выявление и сокращение коммерческих потерь, не могут входить в разработанную административным истцом программу энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также не могут учитываться при определении экономии расходов на оплату потерь электроэнергии. В противном случае это бы приводило к двойному учету расходов, что противоречит Основам ценообразования.
Судебная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции, исходившему из того, что сокращение коммерческих потерь электрической энергии, в отличие от сокращения технологических потерь электрической энергии, не может рассматриваться применительно к понятию «сокращение объема используемых энергетических ресурсов», так как в данном случае не происходит снижение объема потребления электроэнергии (энергетического ресурса) в целом, как того требует и из чего исходит закон, а лишь перераспределение одних и тех же объемов электроэнергии (энергетического ресурса) из так называемых ранее зафиксированных объемов коммерческих потерь (неучтенного потребления электроэнергии) в выявленный объем полезного отпуска электрической энергии конечным потребителям.
В части указанных АО «ОЭС» мероприятий по снижению технических потерь в электрических сетях по итогам проведенного Департаментом анализа причин возникновения заявленной экономии было отмечено, что в материалах тарифного дела отсутствуют непосредственно сами расчеты полученной за 2019 год экономии технологических потерь электрической энергии от проведенных конкретных мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов на указанную в исковом заявлении сумму в размере, в том числе какие-либо расчеты, подтверждающие заявленные административным истцом объемы экономии технических потерь в кВтч.
Суд, соглашаясь с мнением Департамента, с учетом даты принятых изменений в Основы ценообразования и Методические указания № 98-э, пришел к правильному выводу, что энергосберегающие мероприятия, приводящие к экономии технологических потерь электрической энергии, должны приниматься и оцениваться регулятором в качестве экономического обоснования причин экономии начиная с только с тех, которые были реализованы с 2019 году. В свою очередь представленный административным истцом в Департамент Отчет о реализованных в 2019 году мероприятиях (по установке новых КТП в центр нагрузок, и замена осветительных устройств) в рамках исполнения программы энергосбережения и повышения энергоэффективности на 2017-2021 годы (том 3 тарифного дела) также не является обоснованием экономии технологических потерь электрической энергии в указанном Обществом объеме экономии в кВтч, так как не содержит технические расчеты, подтверждающие снижение технологических потерь электрической энергии в сетях в конкретном объеме кВтч в результате проведенных мероприятий, то есть, не подтверждено, каким образом административный истец определил эту экономию в указанном размере в кВтч.
При указанных обстоятельствах, суд обоснованно посчитал, что действия Департамента при формировании НВВ в отношении АО «ОЭС» на 2021 год соответствуют положениям законодательства о ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, законных прав и интересов административного истца не нарушают.
При рассмотрении дела судом первой инстанции всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана правильная юридическая оценка.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решение Ивановского областного суда от 29 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Объединенные электрические сети» - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий: (подпись)
Судьи: (подписи)
