Дело № 55а-2507/2022
УИД 57OS0000-01-2022-000002-50
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 11 августа 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Овсянкиной Н.В.,
судей Ефремовой О.Н. и
Селиверстовой И.В.,
при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-4/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» (далее - АО «Центральная ППК», Общество) признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 17 мая 2021 года № 209-Т «Об установлении акционерному обществу «Центральная пригородная пассажирская компания» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год»,
по апелляционной жалобе АО «Центральная ППК» на решение Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя АО «Центральная ППК» Дудырина Д.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика Пензевой М.И. и Платошкиной С.Ю., представителя Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области по доверенности Афониной С.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
АО «Центральная ППК» осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года № 446-Т АО «Центральная ППК» внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.
17 мая 2021 года Управлением по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее – Управление, регулирующий орган) издан приказ № 209-Т «Об установлении АО «Центральная ППК» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год», которым предусмотрено:
1. Установить АО «Центральная ППК» экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4,765 рублей на одного пассажира за 1 километр.
2. Определить, что тариф, установленный в пункте 1 приказа, применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2021 года.
Данный приказ внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года № 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – газете «Орловская правда».
АО «Центральная ППК» обратилось в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать названный приказ недействующим со дня его принятия и обязать Управление в течение десяти дней с даты принятия решения суда принять новый нормативный правовой акт, его заменяющий.
В обоснование заявленных требований указано, что при принятии оспариваемого приказа необоснованно не учтены заявленные АО «Центральная ППК» расходы на уплату лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, на оплату труда работникам, а также затраты за прошлые периоды.
Общество также считает, что при принятии оспариваемого приказа завышен показатель пассажирооборота без надлежащего согласования с Федеральной антимонопольной службой и Федеральным агентством железнодорожного транспорта, и не учтены недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическими показателями.
Определением Орловского областного суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (созданный вместо ранее действовавшего Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта и Министерство транспорта Российской Федерации.
Решением Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с постановленным решением, представитель административного истца подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь неправильное применение судом норм материального права.
В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что при рассмотрении вопроса о необходимости учета (отклонения) затрат на совершение лизинговых платежей суд первой инстанции необоснованно применил Порядок № 373, который не подлежал применению, не применив пункт 10 Методики № 1649/17; ссылка на отсутствие согласованной инвестиционной программы не может иметь правового значения, поскольку лизинговые платежи не относятся к инвестициям; при рассмотрении вопроса о показателе пассажирооборота, подлежавшем использованию при расчете тарифа, суд необоснованно не применил пункт 49.1.2 Методики № 1649/17, Департамент транспорта рассчитал показатель пассажирооборота с нарушением абзаца седьмого пункта 49.1.1 названной Методики, а фактический пассажирооборот по итогам 2021 года составил 36,4 млн. пассажиро-километров, что существенно ниже прогнозной величины, рассчитанной Департаментом (49,7 млн); основанием к отклонению затрат на охрану подвижного состава послужил неправильный выбор показателя для распределения затрат между регионами, однако Управлением своего расчета не произведено; административный истец просил включить неучтенные затраты прошлых периодов (2018 – 2019 года) с учетом уточнения требований и признания фактических затрат Управлением за 2019 года в размере 27 818 630 рублей; вопреки выводам суда затраты по статьям «Затраты на оплату труда АЧ и РА», «Отчисления на социальные нужды АЧ, РА», уменьшение сумм затрат по статьям «Оплата труда деповского комплекса», «Отчисления на социальные нужды» не являются производными от затрат по лизингу и ничем не предусмотрен, напротив, Методика № 1649/17 предусматривает отдельные нормы для учета и расчета затрат на оплату труда и затрат по отчислениям на социальные нужды, которые ошибочно не применены Управлением, а ссылка регулирующего органа на переквалификацию данных затрат (учет затрат в составе иных статей) несостоятельна, поскольку привела к снижению учитываемых сумм затрат; вывод суда об обоснованности не включения Управлением в расчеты недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2018 – 2019 года над фактическими показателями противоречит пункту 49.1.4 Методики № 1649/17.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем административного ответчика и участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения о их несостоятельности и законности обжалуемого судебного акта.
Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, представитель ФАС России письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции обоснованными ввиду следующего.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон № 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон № 17-ФЗ).
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона № 147-ФЗ, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Положение № 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом № 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона № 17-ФЗ).
Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.
Исходя из положений статьи 73.1 Устава (Основного закона) Орловской области, Указом Губернатора Орловской области от 28 сентября 2018 года № 610 «О структуре исполнительных органов государственной власти Орловской области», подпункта 59 пункта 4 Положения об Управлении по тарифам и ценовой политике Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года № 408 (далее – Положение об Управлении), Управление по тарифам и ценовой политике Орловской области, входящее в структуру исполнительных органов государственной власти Орловской области, устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.
Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика.
Согласно пункту 7 Положения об Управлении для определения основных направлений его деятельности и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган общей численностью не более 9 человек, председателем которого является начальник Управления, а персональный состав коллегиального органа, а также порядок его деятельности утверждается приказом Управления.
При этом заседание коллегиального органа считается правомочным, если на нем присутствуют более половины его членов, уполномоченных рассматривать соответствующие вопросы; решение принимается большинством голосов членов коллегиального органа, присутствующих на заседании.
В силу подпункта 12 пункта 8 данного Положения начальник Управления принимает приказы по вопросам, отнесенным к полномочиям Управления.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 года № 506-Т утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения) (далее – Порядок № 506-Т), согласно которому рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 30); в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу (пункт 31); орган регулирования субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней с момента поступления предложения субъекта естественной монополии анализирует указанное предложение на предмет соответствия представленных документов Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу; в случае если документы для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении представлены субъектом естественной монополии в соответствии с Перечнем, приведенным в приложении № 3 к данному приказу, предложение субъекта естественной монополии принимается к рассмотрению, о чем орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет субъект естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения; в случае если перечень документов, представленных субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствует Перечню, приведенному в приложении № 3 к данному приказу, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о предоставлении недостающих документов (пункт 32); срок принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов) не должен превышать 60 календарных дней с момента направления инициатору рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъекту естественной монополии письменного уведомления о начале процедуры рассмотрения предложения (пункт 39); в случае необходимости срок рассмотрения предложения может быть продлен на 30 рабочих дней, но при этом срок рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) не должен превышать шести месяцев со дня регистрации поступившего предложения (пункт 40); по результатам рассмотрения предложения и документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение об установлении (изменении) цен (тарифов) (пункт 42).
Пунктом 42 Методики № 1649/17 предусмотрено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые перевозчиками в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется с использованием дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объемных и качественных показателей работы), представленных перевозчиком в том числе по запросу регулирующего органа у субъектов регулирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, 18 ноября 2020 года АО «Центральная ППК» обратилось в адрес Управления с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год и соответствующими материалами.
24 ноября 2020 года своим приказом № 324-т Управление приняло к рассмотрению предложения АО «Центральная ППК» по установлению тарифа, о чем уведомило административного истца письмом от 24 ноября 2020 года.
27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 24 февраля 2021 года, 5 марта 2021 года, 11 марта 2021 года, 16 марта 2021 года, 1 апреля 2021 года, 6 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года Управлением у АО «Центральная ППК» были запрошены дополнительные документы, обосновывающие затраты организации по регулируемому виду деятельности.
В ответ на запросы АО «Центральная ППК» направило документы сопроводительными письмами от 29 декабря 2020 года, 12 февраля 2021 года, 19 марта 2021 года, 23 марта 2021 года, 24 марта 2021 года, 5 апреля 2021 года, 9 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года, 21 апреля 2021 года, 12 мая 2021 года.
Приказами Управления от 22 января 2021 года № 5-Т, от 5 марта 2021 года № 22-Т, от 19 апреля 2021 года № 46-Т срок рассмотрения предложения АО «Центральная ППК» продлевался каждый раз на 30 рабочих дней.
23 апреля 2021 года АО «Центральная ППК» извещено о дате проведения заседания Правления.
Из протокола заседания Правления от 17 мая 2021 года следует, что его правомочным составом в количестве 6 членов единогласно принято решение об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области для АО «Центральная ППК» на 2021 год в размере 4,765 рублей за пассажиро-километр.
По результатам рассмотрения тарифного дела принят приказ исполняющим обязанности начальника Управления от 17 мая 2021 года № 209-т «Об установлении АО «Центральная ППК» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год», который был внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года № 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – газете «Орловская правда».
Проанализировав приведенные выше нормы и доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, процедура и сроки рассмотрения вопроса по установлению цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении административным ответчиком соблюдена, также соблюдены установленные законом требований к его форме и порядку опубликования.
По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии нормативный правовой акт требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Судебная коллегия с данными выводами соглашается ввиду следующего.
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона № 17-ФЗ); порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается Федеральной антимонопольной службой (пункт 10 Положения № 643); основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения № 643).
Согласно пункту 16 Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки включают в расчет необходимой валовой выручки экономически обоснованные расходы и прибыль в размере, необходимом для достижения качественных и количественных характеристик подвижного состава и других параметров транспортного обслуживания населения, предусмотренных договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и (или) согласованных органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации инвестиционных программ субъекта регулирования.
Пунктом 25 Методики № 1649/17 предусмотрено, что для расчета экономически обоснованного уровня тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в границах соответствующего субъекта Российской Федерации (ТЭО) применяется следующая формула:
ТЭО = НВВ / Pl, где:
ТЭО – экономически обоснованный уровень тарифа субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации, установленный на одного пассажира за один километр, руб./пасс-км;
НВВ – необходимая валовая выручка субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации, руб.;
Pl – утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс-км.
Согласно пункту 13 Методики № 1649/17 расчет необходимой валовой выручки субъекта регулирования осуществляется на очередной период регулирования на основе данных об экономически обоснованных затратах субъекта регулирования в целом в границах субъекта Российской Федерации, рассчитанных в соответствии с данной Методикой с учетом нормативной прибыли и рентабельности.
Судом первой инстанции по материалам дела было установлено, что административный истец для включения в расчет необходимой валовой выручки за 2021 год заявил понесенные им затраты на уплату лизинговых платежей в размере 117 680 330 рублей на основании заключенных с акционерным обществом «Сбербанк Лизинг» договоров финансовой аренды (лизинга) подвижного состава от 1 ноября 2018 года, которые Управлением были отклонены.
Соглашаясь с позицией регулирующего органа, суд первой инстанции обоснованно указал, что согласно Методике № 1649/17 экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10 - 27 данной Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации (пункт 8); при включении амортизационных отчислений на основные средства в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, инвестиции в соответствующие основные средства осуществляются хозяйствующим субъектом, учитывающим амортизационные отчисления в своей отчетности. При включении лизинговых платежей в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, соответствующие основные средства по субъектам Российской Федерации определяются путем прямого отнесения. В случае невозможности выделения указанных затрат путем прямого отнесения, их распределение между субъектами Российской Федерации осуществляется пропорционально измерителю в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 10); при этом объемы финансирования инвестиций за счет бюджетных средств, заемного капитала, собственных средств субъекта регулирования, определяются исходя из целевых направлений использования данных источников финансирования инвестиций при наличии согласованной инвестиционной программы с указанием источников ее финансирования в разрезе субъектов Российской Федерации. Расчет источников финансирования представляется согласно Таблице № 1 приложения к Методике (пункт 17).
Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2018 года № 373 утвержден Порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее – Порядок № 373), пунктом 3.5 Приложения № 3 к которому предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации установлен Таблицей 3.5 к названному приложению.
В Таблице 3.5 по статье «Лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении» (подпункт 375 статья 3614), действующей в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено прямое отнесение на субъект Российской Федерации затрат на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения.
Судом было установлено и не опровергнуто сторонами, что Орловской областью не производилось согласование инвестиционной программы перевозчика, а 30 ноября 2020 года между Департаментом и АО «Центральная ППК» подписан договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 году с учетом заявленного АО «Центральная ППК» протокола разногласий, согласно которому в договор предлагалось включить пункт 2.2.2, предоставляющий АО «Центральная ППК» право осуществлять замену выбывающего из эксплуатации железнодорожного подвижного состава, арендованного у открытого акционерного общества «Российские железные дороги», на новый подвижной состав, приобретаемый перевозчиком в финансовую аренду (лизинг). Однако данный протокол разногласий Департаментом не принят, в связи с чем указанное в нем условие не считается согласованным сторонами договора.
Представителем административного истца названные обстоятельства не оспариваются.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что, поскольку на 2021 год между Департаментом и АО «Центральная ППК» не был заключен договор на транспортное обслуживание, а также отсутствует согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования, постольку Управление обоснованно не включило при расчете тарифа на 2021 год затраты АО «Центральная ППК» на внесение лизинговых платежей для приобретения подвижного состава.
АО «Центральная ППК» были заявлены для включения в расчет необходимой валовой выручки на 2021 год понесенные затраты по статье «Затраты на оплату труда АЧ и РА» с отнесением на Орловскую область 26 028 830 рублей, по статье «Отчисления на социальные нужды АЧ, РА» с отнесением на Орловскую область 8 004 090 рублей, по статье «Затраты на оплату труда деповского комплекса» с отнесением на Орловскую область 803 110 рублей, затраты «Отчисления на социальные нужды (деповский комплекс)» с отнесением на Орловскую область 245 970 рублей.
Управление отклонило часть данных затрат, которые заявлены в отношении работников, выполняющих трудовые функции на приобретенном в лизинг подвижном составе.
Учитывая, что, как указано ранее, Управление обоснованно отклонило затраты АО «Центральная ППК» на уплату лизинговых платежей, суд первой инстанции правомерно согласился с позицией административного ответчика об отсутствии оснований и для учета в составе тарифа затрат, производных от необходимости увеличения штатной численности в связи с приобретением в лизинг подвижного состава.
Также судом было установлено, что из части затрат АО «Центральная ППК» на социальные нужды работников Управлением исключены затраты, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом (расходы на дополнительное медицинское страхование работников, а также на дополнительные выплаты, предусмотренные коллективным договором).
Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с судом первой инстанции.
Так, согласно статье 41 Трудового кодекса Российской Федерации в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.
Следовательно, как верно указал суд в обжалуемом решении, понесенные АО «Центральная ППК» расходы на социальные нужды работников являются результатом осуществления предоставленного данной организации права, а не ее обязанностью и понесены с учетом финансово-экономического положения работодателя. Поскольку такие затраты напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности АО «Центральная ППК», то данные затраты обоснованно не признаны Управлением экономически обоснованными.
Следует признать, что Управление обоснованно снизило и заявленные АО «Центральная ППК» на Орловскую область затраты на оплату труда и отчислений на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов (по статье «Оплата труда» с 5 826 860 рублей до 1 016 117 рублей, по статье «Отчисления на социальные нужды» с 1 638 180 рублей до 256 790 рублей).
АО «Центральная ППК» также заявило для включения в расчет необходимой валовой выручки на 2021 год понесенные затраты на охрану подвижного состава с отнесением на Орловскую область 75 230 рублей, которые были полностью отклонены Управлением.
Судебная коллегия соглашается как с регулирующим органом, так и с судом первой инстанции, признавшим такой подход обоснованным по следующим основаниям.
Согласно пункту 36 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат должен предусматривать объемные показатели работы перевозчика за отчетный год, а также прогноз на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год согласно Таблице № 3.1 приложения к Методике № 1649/17, текущий период (по году), ожидаемый в текущем периоде (по году) согласно Таблице № 3.2 приложения к Методике № 1649/17 и прогноз на период регулирования согласно Таблице № 3.3 приложения к Методике № 1649/17.
Анализ названных Таблиц позволяет прийти к выводу, что информация об объемах работы субъекта регулирования заполняется по компании в целом и по каждому субъекту Российской Федерации в следующих показателях: поездо-км, тонно-км брутто, вагоно-км, вагоно-часы, поездо-часы, локомотиво-часы, средняя населенность вагона.
Из пункта 49.4 Методики № 1649/17 следует, что в случае, если перевозчик осуществляет регулируемую деятельность в нескольких субъектах Российской Федерации, то затраты компании пригородных пассажирских перевозок по видам деятельности, связанным с организацией железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, относятся на соответствующий субъект Российской Федерации по статьям затрат и элементам затрат с применением Порядка ведения раздельного учета. Результаты полученных расчетов представляются согласно Таблице № 9 приложения к названной Методике. Комментарии о выполненных расчетах приводятся в сводной аналитической справке об изменении показателей финансово-экономической деятельности перевозчика.
Пунктом 6 Методики № 1649/17 определено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации и экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении осуществляется на основе данных бухгалтерского учета, в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, и данных, полученных в ходе ведения раздельного учета, в соответствии с Порядком ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2014 года № 225.
Данный документ утратил силу в связи с принятием Порядка № 373, вступившего в силу с 15 февраля 2019 года.
Пунктом 3.5 Приложения № 3 к Порядку № 373 предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации описывается в таблице 3.5 к названному приложению. В случае наличия у субъекта регулирования возможности обеспечения ведения учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъекта регулирования между субъектами Российской Федерации производится детализировано по сериям подвижного состава. Перечень серий подвижного состава, используемого для пассажирских перевозок в пригородном сообщении, приводится в таблице 3.6. При отсутствии возможности обеспечения детализированного учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъектом регулирования производится по видам тяги.
В Таблице 3.5 по статье «Охрана скоростных поездов, работающих в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, в пути следования» (п/п 355 статья 3034) определен показатель «вагоно-км» соответствующей серии скоростных поездов.
Из материалов дела следует, что, несмотря на это, АО «Центральная ППК» произвело расчет заявленных затрат на охрану подвижного состава по иному показателю – «отправленные пассажиры», что приведенными выше нормами не предусмотрено.
Из представленных в материалы дела писем Управления от 24 февраля 2021 года, 16 марта 2021 года и 6 апреля 2021 года следует, что административному истцу предлагалось уточнить произведенный им расчет затрат на основе показателей «вагон/год», «поездо-час», «вагоно-км» по каждому типу подвижного состава с разделением на собственный и арендованный.
Однако из поступивших на эти письма ответов АО «Центральная ППК» следует, что запрашиваемая информация в полном объеме в Управление не представлена.
Исходя из этого, Управление не располагало возможностью самостоятельно рассчитать объем понесенных административным истцом затрат на охрану подвижного состава по показателю «вагоно-км», в связи с чем обоснованно отклонило данные затраты при расчете тарифа.
Судебная коллегия соглашается также с выводами суда первой инстанции об обоснованности отклонения Управлением заявленных АО «Центральная ППК» расходов за прошлые периоды 2018 и 2019 годов ввиду следующего.
Согласно Методики № 1649/17 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования (пункт 46); при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем необходимой валовой выручки планового периода увеличивается на соответствующую сумму (пункт 19), из чего следует, что вопросы учета или не учета в расчете экономически обоснованного уровня тарифа АО «Центральная ППК» на 2021 год затрат ранее неучтенных, находятся в компетенции Управления.
Методикой № 1649/17 установлено, что расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год и подлежит проверке в ходе тарифного регулирования (абзац первый пункта 36); в случае если по итогам периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности и иных материалов выявлены необоснованные затраты субъектов регулирования за счет поступлений от регулируемой деятельности, регулирующий орган принимает решение об исключении этих затрат из суммы затрат, учитываемых при формировании тарифов на следующий период регулирования (пункт 44).
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, с целью проверки экономической обоснованности заявленных АО «Центральная ППК» затрат Управление письмом от 16 марта 2021 года запросило у него дополнительные сведения об объемах фактической работы перевозчика в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении за 2018 год.
Однако, поступившая от АО «Центральная ППК» информация представлена не в полном виде, что не позволило Управлению определить размер экономически обоснованных расходов перевозчика за 2018 год в соответствии с приведенными положениями Методики № 1649/17, в связи с чем данные затраты обоснованно были отклонены.
Применительно к расходам 2019 года Управлением исключены из расчета тарифа часть понесенных АО «Центральная ППК» затрат по следующим статьям: «Затраты на услуги открытого акционерного общества «Российские железные дороги», «Собственные расходы», «Общехозяйственные расходы», «Прочие расходы», что связано с указанием АО «Центральная ППК» затрат, производных от приобретения в лизинг имущества, затрат по охране подвижного состава на основе показателя «отправленные пассажиры», затрат на социальные нужды работников, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом, затрат на добровольное страхование транспортных средств, аудит, юридические услуги, рекламу, консультационные услуги, услуги по ведению и хранению реестра владельцев ценных бумаг, подписку на печатные издания, участие в деловых форумах, затраты на уплату обязательных платежей при невыполнении квоты по трудоустройству определенных граждан.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Управление обоснованно исключило из состава данных затрат расходы, производные от приобретения в лизинг имущества, затраты по охране подвижного состава на основе показателя «отправленные пассажиры», затраты на социальные нужды работников, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом.
Позиция Управления об исключении из состава заявленных АО «Центральная ППК» затрат расходов на добровольное страхование транспортных средств, аудит, юридические услуги, рекламу, консультационные услуги, услуги по ведению и хранению реестра владельцев ценных бумаг, подписку на печатные издания, участие в деловых форумах, затраты на уплату обязательных платежей при невыполнении квоты по трудоустройству определенных граждан также является верными, поскольку данные затраты напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности, в связи с чем не являются экономически обоснованными.
Из дела следует, что часть понесенных административным истцом в 2019 году расходов обоснованно исключены Управлением в связи с тем, что АО «Центральная ППК» не представило по запросу документы, подтверждающие их расчет (письма Управления от 27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 1 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года), чем не выполнило требования пунктов 36 и 44 Методики № 1649/17.
Судом также было установлено, что АО «Центральная ППК» обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковыми заявлениями о взыскании с Департамента убытков за 2018 и 2019 годы, образовавшихся вследствие экономических потерь в виде разницы между доходами от продажи билетов и фактическими расходами, возникшими при осуществлении хозяйственной деятельности.
По иску о взыскании убытков за 2018 год Арбитражным судом Орловской области возбуждено дело № А48-11364/2021, которое в настоящее время находится в производстве арбитражного суда (производство по делу приостановлено).
По иску о взыскании убытков за 2019 год Арбитражным судом Орловской области возбуждено дело № А48-11204/2021, по которому Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом 2 декабря 2021 года принято новое решение о частичном удовлетворении исковых требований и взыскании с Орловской области в лице Департамента в пользу АО «Центральная ППК» убытков в размере 22 079 627,91 рублей.
Данные обстоятельства были подтверждены представителем административного истца в настоящем судебном заседании.
Судом первой инстанции верно указано, что из исковых заявлений по указанным делам следует о пересечении заявленных в них сумм убытков с суммами затрат, заявленными АО «Центральная ППК» для установления тарифа на 2021 год.
С учетом изложенного, судом первой инстанции правильно установлено, что АО «Центральная ППК» избран иной способ защиты нарушенного права при взыскании в арбитражном суде убытков за 2018 и 2019 годы.
Доводы АО «Центральная ППК» о том, что Управление необоснованно не учло при расчете тарифа заявленные им недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическим пассажирооборотом, повторяющиеся в апелляционной жалобе, правомерно отклонены судом, поскольку использованная АО «Центральная ППК» при расчете этого недополученного дохода формула не предусмотрена пунктом 49.1.4 Методики № 1649/17.
Ссылки Общества на то, что Управление при расчете тарифа неправомерно основывалось на завышенном объемном показателе пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральной антимонопольной службой, правомерно не приняты во внимание исходя из следующего.
В соответствии с пунктом 14(2) Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.
Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом», и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики № 1649/17).
Согласно пункту 49.1.1 Методики № 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.
Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.
Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры», «пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность поездов», «рабочий парк вагонов».
Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).
При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.
При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.
Согласно пункту 49.1.2 Методики № 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Органом, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения на территории Орловской области, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта являлся Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области, полномочия которого закреплены Положением, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года № 425.
Как установлено судом первой инстанции, в договоре на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области от 30 ноября 2020 года прогнозный объем пассажироборота на 2021 год согласован сторонами не был, в связи с чем Департаментом рассчитан показатель пассажирооборота с учетом фактических данных за три года, предшествующих текущему (2017 – 2019 годы) и прогнозируемой динамики количества переведенных пассажиров на 2021 год в размере 49 711 054 пассажиро-километров.
Письмами от 16 февраля 2021 года и от 9 апреля 2021 года Департамент направил сведения об указанном спрогнозированном объеме пассажирооборота для согласования в Федеральную антимонопольную службу и в Федеральное агентство железнодорожного транспорта.
Следует признать, что при изложенных обстоятельствах при утверждении (согласовании) объема пассажирооборота установленные Методикой № 1649/17 требования были соблюдены.
Проанализировав приведенные выше положения нормативных правовых актов, материалы тарифного дела, представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление правильно определило величину пассажирооборота, подлежащую учету при установлении тарифа, а также обоснованно не включило спорные затраты АО «Центральная ППК» в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, а представленными АО «Центральная ППК» доказательствами данный вывод не опровергается.
Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается.
Каких-либо иных доказательств не было представлено и в суд апелляционной инстанции.
Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,
определила:
решение Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» – без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
