Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04.06.2020 № 66А-1019/20

Дело № 66а-1019/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 4 июня 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Селиверстовой И.В.,

при секретаре Савиной М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-560/2019 по административному исковому заявлению Котовой Надежды Николаевны о признании недействующим распоряжения Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года № 84 – Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы», в редакции распоряжения от 29 декабря 2017 года № 359 – Р,

по апелляционной жалобе Котовой Надежды Николаевны на решение Московского областного суда от 17 декабря 2019 года, которым в удовлетворении административного иска отказано,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., возражения представителя Комитета по ценам и тарифам Московской области по доверенности Ханмурзина Э.Б., представителя Министерства экологии и природопользования Московской области Гуничева А.В., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, решение подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Распоряжением Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года №84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2017 годы» были установлены соответствующие надбавки для организаций коммунального комплекса, в том числе для ООО «Комбинат», в размере согласно приложению к данному распоряжению.

Указанный нормативный правовой акт 31 мая 2017 года был размещен на официальном сайте Комитета в сети «Интернет» htpp://ktc.mosreg.ru и опубликован в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» № 147 от 10 августа 2017 года.

Распоряжением Комитета по ценам и тарифам Московской области от 29 декабря 2017 года № 359 «О внесении изменения в распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31.05.2017 № 84-р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы» приложение «Надбавки к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов для организаций коммунального комплекса на 2017-2018 годы» было изложено в новой редакции согласно приложению к настоящему распоряжению.

Данное распоряжение было размещено на официальном сайте Комитета по ценам и тарифам Московской области http://ktc.mosreg.ru, 29 декабря 2017 года и опубликовано в газете «Ежедневные Новости. Подмосковье», № 37, 1 марта 2018 года.

Котова Н.Н. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о признании недействующими:

-распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 23 мая 2017 года № 295-РМ «Об утверждении инвестиционных программ организации коммунального комплекса»;

-распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 25 мая 2017 года № 297-РМ «О внесении изменений в распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 23 мая 2017 года№ 295-РМ» «Об утверждении инвестиционных программ организации коммунального комплекса»;

-распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 31 мая 2017 года, № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы;

-распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 декабря 2017 года № 870-РМ «Об утверждении корректировок инвестиционных программ организаций коммунального комплекса»;

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 28 июня 2018 года № 279-РМ «О внесении изменений в распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 декабря 2017 года № 870-РМ «Об утверждении корректировок инвестиционных программ организаций коммунального комплекса» и в корректировку инвестиционной программы общества с ограниченной ответственностью «Ядрово» по развитию технологии обращения с отходами на полигоне ТКО «Ядрово» Волоколамского муниципального района Московской области на 2016-2020 годы»;

- распоряжения Комитета по ценам и тарифам от 29 декабря 2017 года № 359-Р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы».

Определением Московского областного суда от 27 сентября 2018 года производство по административному делу в части требований о признании недействующими:

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 23 мая 2017 года № 295-РМ «Об утверждении инвестиционных программ организации коммунального комплекса»;

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 25 мая 2017 года № 297-РМ «О внесении изменений в распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 23 мая 2017 года № 295-РМ» «Об утверждении инвестиционных программ организации коммунального комплекса»;

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 декабря 2017 года № 870-РМ «Об утверждении корректировок инвестиционных программ организаций коммунального комплекса» - прекращено.

В части требований о признании недействующими:

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 31 мая 2017 года, № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы»;

- распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 28 июня 2018 года № 279-РМ «О внесении изменений в распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 декабря 2017 года № 870-РМ «Об утверждении корректировок инвестиционных программ организаций коммунального комплекса» и в корректировку инвестиционной программы общества с ограниченной ответственностью «Ядро» по развитию технологии обращения с отходами на полигоне ТКО «Ядрово» Волоколамского муниципального района Московской области на 2016-2020 годы»;

- распоряжения Комитета по ценам и тарифам от 29 декабря 2017 года № 359-Р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы»,

административное исковое заявление оставлено без рассмотрения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 6 марта 2019 года определение Московского областного суда от 27 сентября 2018 года отменено.

Административное дело в части требований Котовой Н.Н. о признании недействующим в части распоряжения Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31мая 2017 года № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы» в редакции распоряжения от 29 декабря 2017 года № 359-Р направлено в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Производство по делу по административному иску Котовой Н.Н. о признании недействующим в части распоряжения Минэкологии Московской области от 28 июня 2018 года № 279-РМ «О внесении изменений в распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 декабря 2017 года № 870-РМ «Об утверждении корректировок инвестиционных программ организаций коммунального комплекса» и в корректировку инвестиционной программы общества с ограниченной ответственностью «Ядро» по развитию технологии обращения с отходами на полигоне ТКО «Ядрово» Волоколамского муниципального района Московской области на 2016-2020 годы» — прекращено. В остальной части определение Московского областного суда оставлено без изменения.

В обоснование заявленных требований о признании недействующим в части распоряжения Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31мая 2017 года № 84-Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы» в редакции распоряжения от 29 декабря 2017 года № 359-Р административный истец указала, что проживает в городе Клин Московской области. Оспариваемое распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области привело к повышению существовавшего ранее тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов (далее – ТБО) в городе Клин почти в 3 раза, поскольку послужило основанием для издания администрацией Клинского муниципального района постановления от 1 июня 2017 года № 1405, установившего новый размер платы за услуги по утилизации ТБО для жителей городского поселения Клин.

По мнению административного истца при принятии оспариваемого акта административным ответчиком были нарушены требования действующего законодательства об уведомлении административного истца о повышении размера платы не менее чем за 30 дней, и кроме того размер платы, который утвердил административный ответчик в оспариваемом постановлении, установлен произвольно, в отсутствие экономического обоснования, не содержит пояснительной записки по расчетам, не соответствует методике, утвержденной приказом Госстроя Российской Федерации № 303 от 28 декабря 2000 года и методическим рекомендациям, разработанным Центром Муниципальной экономики и права 2005 года, существенно завышен.

Административный истец Котова Н.Н. и ее представитель Котов А.Н. в судебное заседание суда первой инстанции не явились.

Представитель административного ответчика Комитета по ценам и тарифам Московской области в судебное заседание не явился, представил письменный отзыв, в котором возражал против удовлетворения иска.

Участвующий в судебном процессе прокурор прокуратуры Московской области Ганцева С.В. полагала, что требования, заявленные Котовой Н.Н. удовлетворению не подлежат, поскольку административным истцом не доказано несоответствие распоряжения Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года № 84 – Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы» нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Московского областного суда от 17 декабря 2019 года в удовлетворении административного искового заявления Котовой Н.Н. отказано.

Не согласившись с постановленным по делу судебным решением, Котова Н.Н. подала апелляционную жалобу, в которой со ссылкой на незаконность и необоснованность судебного акта, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшееся по делу решение и принять новое.

Указывала, что при рассмотрении дела судом первой инстанции допускались многочисленные процессуальные нарушения, а именно: суд допустил утерю административного искового заявления и материала по нему, несвоевременно выносил судебные акты и нарушал порядок направления их копий сторонам, затянул рассмотрение административного дела, нарушив установленные и разумные сроки.

Считала, что распоряжение комитета по ценам и тарифам Московской области № 84-Р от 31 мая 2017 года с момента его вступления в силу привело к возникновению неблагоприятных финансовых последствий для административного истца, поскольку оно устанавливает надбавку на услуги по захоронению отходов, которыми истец пользуется и которые оплачивает, так как проживает в <адрес>. Отмечала, что отмена и пересмотр ответчиком указанного распоряжения не могут являться основанием для отказа в удовлетворении иска или прекращения производства по данному делу.

Введение надбавок к тарифам ООО «Комбинат» по мнению административного истца привело к повышению существовавшего ранее тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов ( далее-ТБО) в городе Клин почти в 3 раза. Поскольку вступившим в законную силу апелляционным определением Московского областного суда от 6 марта 2019 года установлено, что административный истец Котова Н.Н. не является субъектом инвестиционной деятельности по развитию технологии обращения с твердыми бытовыми отходами на территории Московской области, накладывать на истца бремя финансирования инвестиционных программ, устанавливая соответствующие инвестиционные надбавки на вменяемый истцу и оплачиваемый им тариф необоснованно и незаконно.

Кроме того, указывала, что тарифные надбавки утверждены для заведомо незаконно действующего объекта размещения отходов – свалки, что ущемляет право проживающего рядом истца на благоприятную окружающую среду и на неприкосновенность частной жизни. Выявленные стократные нарушения требования норм и правил в области санитарного законодательства при эксплуатации свалки «Алексинский карьер» создают реальную угрозу здоровья граждан.

Результаты проверки военной прокуратурой Солнечногорского гарнизона указывают на то, что размещение свалки от контрольной точки аэродрома на расстоянии менее установленного законодательством об авиационной безопасности не обеспечивает безопасность полетов на аэродроме Клин-5, что в свою очередь может отразиться на безопасности граждан, проживающих в г. Клин Московской области и других близлежащих населенных пунктов.

Приводя в жалобе положения Воздушного Кодекса Российской Федерации, СП 42.13330.2011 и Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации 2 ноября 1996 года, указывала, что расположение подобного объекта обращения с отходами в подлетной зоне стратегического аэропорта ВКС Российской Федерации «Клин-5» исключается нормами летной безопасности.

Обращала внимание, что принятие оспариваемого нормативного правового акта происходило с нарушением порядка и регламента, а именно: не осуществлялось направление проекта документа на первичную антикоррупционную экспертизу, согласование проекта документа с заинтересованными органами, организациями и должностными лицами; направление проекта документа на специализированную антикоррупционную экспертизу.

Прокуратурой Московской области поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых указывается на несостоятельность ее доводов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Государственное регулирование в сфере коммунального комплекса, в том числе порядок расчета и утверждения тарифов на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов на момент принятия оспариваемого постановления регулировались: Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организации коммунального комплекса» (далее - Федеральный закон №210-ФЗ); Основами ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса», а также Методическими указаниями по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 47 (далее - Методические указания № 47).

Основными принципами регулирования тарифов и надбавок, в силу требований статьи 3 Федерального закона №210 -ФЗ являются:

1) достижение баланса интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

2) установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ и инвестиционных программ;

3) стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности оказания услуг и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса;

4) создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов;

5) полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ;

6) установление условий обязательного изменения тарифов на услуги организаций коммунального комплекса;

7) обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.

Согласно пункту 13 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ под надбавками к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса понимаются ценовые ставки, которые устанавливаются для организации коммунального комплекса на основе надбавки к цене (тарифу) для потребителей, учитывается при расчетах с указанной организацией за производимые ею товары (оказываемые услуги) и используется для финансирования инвестиционной программы организации коммунального комплекса

При этом подпунктами 3 и 7 части 1 статьи 5 данного закона предусмотрено два вида надбавок, установление которых отнесено к полномочиям представительных органов муниципальных образований :

- надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

- надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования.

Подпункты 5 и 10 пункта 4.2 Методических указаний № 47 конкретизируя данные положения закона предусматривают установление:

- надбавки к тарифам на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов;

- надбавки к ценам (тарифам) на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов для потребителей.

С учетом требований статьи 5.1 Федерального закона № 210-ФЗ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 13 части 1 статьи 2 Закона Московской области №106/2014-ОЗ от 24 июля 2014 года, полномочия органов местного самоуправления городских поселений по установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса были перераспределены в пользу Правительства Московской области или уполномоченных им центральных исполнительных органов государственной власти Московской области.

В соответствии с пунктом 15 Перечня товаров, работ и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется Комитетом по ценам и тарифам Московской области», утвержденного постановлением Правительства Московской области от 1 сентября 2011 года №938/35 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) в Московской области» Комитетом осуществляется тарифное регулирование на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих в том числе эксплуатацию объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Приведенное правовое регулирование свидетельствует, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом.

Согласно пункту 1 Положения о Комитете по ценам и тарифам Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 1 ноября 2011 г. № 1321/46, центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, проводящим государственную политику и осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевое управление, координацию по вопросам государственного регулирования и осуществления контроля за применением цен (тарифов), а также функциональное регулирование в указанной сфере деятельности, является Комитет по ценам и тарифам Московской области.

Из содержания абзаца 24 данного Положения следует, что распоряжения Комитета по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» и размещению на Интернет-портале Правительства Московской области.

Судом установлено, что Распоряжение Комитета от 31 мая 2017 года №84-Р в тот же день было размещено на официальном сайте Комитета в сети «Интернет» htpp://ktc.mosreg.ru и опубликовано в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» № 147 от 10 августа 2017 года.

Распоряжением Комитета от 29 декабря 2017 года № 359 «О внесении изменения в распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31.05.2017 № 84-р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы» приложение «Надбавки к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов для организаций коммунального комплекса на 2017-2018 годы» было изложено в новой редакции согласно приложению к настоящему распоряжению.

Данное распоряжение было размещено на официальном сайте Комитета по ценам и тарифам Московской области http://ktc.mosreg.ru, 29 декабря 2017 года, и опубликовано в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", № 37, 1 марта 2018 года.

Оспариваемый документ утратил силу в связи с принятием распоряжения Комитета по ценам и тарифам Московской области от 30.05.2019 № 119-Р, что обоснованно признано судом первой инстанции обстоятельством, не препятствующим рассмотрению спора по существу, поскольку в рамках рассмотрения данного дела подлежит выяснению факт возможного нарушения прав и законных интересов административного истца, публичных интересов или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в период действия такого акта.

Проверяя содержание оспариваемого акта на его соответствие федеральному законодательству и процедуру его принятия, суд первой инстанции не нашел оснований для удовлетворения административного иска, посчитав, что он соответствует требованиям федерального законодательства, однако, судебная коллегия не может согласится с данными выводами суда по следующим основаниям.

Оспариваемым актом в его первоначальной редакции была утверждена надбавка к тарифу на услуги по захоронению твердых бытовых отходов для организаций коммунального комплекса на 2017-2018 годы, в том числе для ООО «Комбинат» Клинского муниципального района в размерах:

В редакции Распоряжения Комитета от 29 декабря 2017 года № 359 надбавка к тарифу была установлена для ООО «Комбинат» с разбивкой на полугодия вплоть до 31 декабря 2021 года в следующих размерах:

Изменения, внесенные распоряжением Комитета по ценам и тарифам Московской области от 29 декабря 2017 года № 359-Р, вступили в силу через 10 дней после его официального опубликования и распространили свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2018 года.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что ООО «Комбинат» не является организацией коммунального комплекса и в отношении него не могла быть установлена соответствующая надбавка проверены судом апелляционной инстанции и опровергаются собранными им по делу доказательствами.

Так, установлено, что указанное общество на праве аренды на основании договоров от 19 августа 2013 года владеет земельными участками с кадастровыми номерами № и №, представленными для функционирования полигона ТБО. Кроме того в настоящее время обществу по договору от 18.10.2019 также в аренду передан земельный участок с кадастровым номером №.

У общества получена бессрочная лицензия на осуществление деятельности по транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, местонахождение: <адрес>, вблизи д.Ясенево.

Объект внесен в территориальную схему обращения с отходами, утвержденную постановлением правительства Московской области от 22 декабря 2016 года и включен в ГРОРО свидетельством от 31 июля 2015 года, имеет разрешение на выброс вредных веществ от 7 октября 2015 года, что в совокупности свидетельствует о том, что ООО «Комбинат» обладает признаками организации коммунального комплекса, оказывающей услуги по обращению с ТКО.

Распоряжением Министерства экологии от 23 мая 2017 г. № 295-РМ, в редакции распоряжения от 25 мая 2017 г. № 297-РМ для ООО «Комбинат» была утверждена инвестиционная программа по развитию технологии по обращению с отходами на полигоне <данные изъяты> на 2017-2018 годы.

Законность и обоснованность утверждения данного нормативного правового акта в рамках настоящего дела не проверялась.

Согласно пункту 39 Основ ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 года № 520, расходы на мероприятия инвестиционной программы, не связанные с увеличением мощности и (или) пропускной способности соответствующей системы коммунальной инфраструктуры, финансируются за счет надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В соответствии с пунктом 4 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 года № 520 (далее - Правила № 520), утвержденная инвестиционная программа, в числе прочего, предоставляется в орган регулирования организацией коммунального комплекса для установления надбавок к тарифам и тарифов на подключение.

Процедура рассмотрения органом регулирования дел об установлении тарифов и надбавок включает в себя проверку соответствия рассчитанных тарифов и надбавок финансовым потребностям для реализации производственной и (или) инвестиционной программ, проверку соблюдения предельных индексов и оценку доступности товаров и услуг организации коммунального комплекса для потребителей (пункт 14 Правил № 520).

В силу пункта 4 указанных Правил, организация коммунального комплекса для установления надбавок к тарифам и тарифов на подключение представляет до 1 мая текущего года в орган регулирования следующие документы:

1) заявление об установлении надбавок к тарифам и (или) тарифов на подключение;

2) инвестиционная программа;

3) расчет финансовых потребностей для реализации инвестиционной программы с расшифровкой расходов по видам деятельности, а также с разделением расходов на расходы, финансируемые за счет надбавок к тарифам, и расходы, финансируемые за счет платы за подключение;

4) расчет надбавок к тарифам и тарифов на подключение по видам деятельности;

5) бухгалтерская и налоговая отчетность по установленной форме за 2 предшествующих года или за период осуществления организацией регулируемой деятельности, если он составляет менее 2 лет;

6) отчет о доходах, возникших в результате применения надбавок к тарифам и тарифов на подключение, и расходах на реализацию инвестиционной программы за 2 предшествующих года или за период осуществления организацией регулируемой деятельности, если он составляет менее 2 лет (по видам деятельности).

Согласно пункту 17 Правил № 520, по результатам рассмотрения дел об установлении тарифов и надбавок орган регулирования принимает решение об установлении соответствующих тарифов и надбавок.

Из представленных по запросу суда апелляционной инстанции дополнительных доказательств следует, что 24 мая 2017 года ( №) ООО «Комбинат» в лице его руководителя Цырульникова Ю.Н. обратилось к председателю комитета по ценам и тарифам Московской области Ушаковой Н.С. с заявлением об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению ТБО в размерах:

На 2017 год 90,44 руб./куб. м и 452,22 руб./тонна, на 2018 год 90,71 руб./куб. м и 453,57 руб./тонна, приложив к указанному заявлению Инвестиционную программу ООО «Комбинат» по развитию технологии по обращению с отходами на полигоне ТБО «Алексинский карьер» Клинского района Московской области на 2017-2018 годы, утвержденную распоряжением Министерства экологии от 23 мая 2017 г. № 295-РМ, в редакции распоряжения от 25 мая 2017 г. № 297-РМ.

Каким образом к заявлению от 24 мая 2017 года была приобщена инвестиционная программа утвержденная распоряжением от 25 мая 2017 года представитель административного ответчика пояснить суду апелляционной инстанции не смог.

Согласно пункта 2 Основ ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 установление надбавок к тарифам, в том числе на утилизацию (захоронение) ТБО для потребителей осуществляется исходя из необходимости обеспечения финансовых потребностей для реализации инвестиционной программы.

Инвестиционная программа в соответствии с подпунктом 6 части 1 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ разрабатывается в целях реализации программы комплексного развития как программа финансирования развития систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышения качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшения экологической ситуации на территории муниципального образования.

Из Паспорта инвестиционной программы ООО «Комбинат» по развитию технологии обращения с отходами на полигоне ТБО «Алексинский курьер» Клинского района Московской области на 2017-2018 год следует, что основными мероприятиями программы являются:

-разработка проекта эксплуатации полигона с учетом дозагрузки;

-строительство станции очистки и системы сбора ливневых вод с территории полигона ТБО «Алексинский карьер»;

-проведение проектно-изыскательских работ для строительства и ремонта объездной дороги;

-строительство и реконструкция участка объездной дороги к полигону ТБО «Алексинский карьер»;

-закупка, установка отпугивателей птиц;

-строительство системы пассивной дегазации свалочного тела;

-строительство системы сбора фильтрата;

-строительство очистных сооружений по очистке фильтрата;

-ввод в эксплуатацию второй и третьей очередей строительства (земляные работы, мембрана, геотекстиль, выравнивающий слой, дренажные трубы, работы);

-проведение линии оптоволокона и подключение интернета.

Объем финансирования данной программы составил:

на 2017 год - 180886,55 руб., на 2018 год - 181426,31 руб.

Распоряжением Министерства экологии и природопользования от 27 декабря 2017 года №870-РМ утверждена корректировка данной программы на 2017-2021 годы.

Согласно скорректированным показателям объем финансовых потребностей составил 761 744,53 руб. без НДС с включением в нее следующих мероприятий, дополнительно к ранее имеющимся в первоначальной редакции:

-ремонтная зона;

-закупка техники для полигона с учетом его дозагрузки;

-установка аппаратно-программного комплекса контроля и управления размещением отходов на полигоне.

Из содержания пунктов 16 и 17 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, пункта 5 Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 № 47; далее - Указания № 47) следует, что при определении финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации инвестиционной программы, регулирующий орган обязан учитывать не только интересы организации коммунального комплекса, населения муниципального образования и лиц, осуществляющих деятельность в жилищном секторе, но и иных потребителей, то есть лиц, приобретающих по договору услуги по утилизации (захоронению) ТБО для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд.

В соответствии с пунктом 40 Основ при определении объема финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса инвестиционной программы, используемых при определении надбавок к тарифам и тарифов на подключение, учитываются все источники финансирования инвестиционной программы, за исключением средств бюджетов.

Перечень статей расходов и правила учета расходов на реализацию инвестиционной программы применительно к статьям расходов устанавливаются методическими указаниями (пункт 41 Основ).

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 октября 2007 года № 99 утверждены Методические рекомендации по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, согласно пункта 28 которых в инвестиционной программе рекомендуется учитывать и взаимоувязывать все возможные источники финансирования ее реализации, которыми могут быть:

- собственные средства организации коммунального комплекса, в том числе:

а) прибыль, направляемая на инвестиции (прибыль организации коммунального комплекса, направляемая на реализацию инвестиционной программы; финансовые средства, полученные организацией от применения установленных надбавок к тарифам и тарифов на подключение и направленные на непосредственное финансирование реализации мероприятий инвестиционной программы (за исключением средств от применения надбавок и тарифов на подключение, направляемых на возврат и обслуживание привлеченных заемных средств));

б) амортизационные отчисления;

- привлеченные средства;

- бюджетные средства;

- средства внебюджетных фондов;

- прочие источники.

В соответствии с пунктом 29 Методических рекомендаций № 99 в инвестиционной программе рекомендуется приводить распределение финансовых потребностей по возможным источникам финансирования, в том числе с распределением по годам и этапам реализации инвестиционной программы.

В инвестиционной программе ООО «Комбинат» предусмотрено, что источниками финансирования инвестиционной программы являются:

-капитальные вложения в производство;

-инвестиционная надбавка к тарифу (лист 6 первоначальной редакции Инвестиционной программы), однако распределения финансовых потребностей по возможным источникам финансирования, в том числе с распределением по годам и этапам реализации инвестиционной программы не приведено.

Из имеющихся в распоряжении суда документов, представленных административным ответчиком в том объеме, который последний посчитал достаточным для рассмотрения спора по существу следует, что источником финансирования всей инвестиционной программы явилась надбавка к тарифу. Факт финансирования всей программы исключительно за счет надбавки к тарифу подтвержден объяснениями представителя административного ответчика в суде апелляционной инстанции и тем фактом, что размер надбавки определен органом тарифного регулирования исходя необходимого объема финансирования программы на 2017 год - 180886,55 руб., на 2018 год - 181426,31 руб. путем деления данного значения на расчетный объем услуг, установленный для организации в размере 400 000 тонн ежегодно исходя из Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами Московской области.

В соответствии с п. 14 Правил процедура рассмотрения органом регулирования дел об установлении надбавок включает в себя проверку соответствия рассчитанных надбавок финансовым потребностям для реализации инвестиционной программ, проверку соблюдения предельных индексов и оценку доступности товаров и услуг организации коммунального комплекса для потребителей.

При этом, пунктом 43 Методических рекомендаций № 99 установлено, что при несоответствии рассчитанных надбавок к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса финансовым потребностям этой организации, необходимым для реализации ее инвестиционной программы, орган регулирования вправе самостоятельно произвести перерасчет указанных тарифов и надбавок.

В материалы дела представлено экспертное заключение без даты, подготовленное консультантом Масловым С.М. и заведующим Григорьевой Н.Г. – сотрудниками отдела регулирования цен (тарифов) на газ и социально значимые товары, работы и услуги, не содержащее подписи лиц, составивших данное заключение, из которого усматривается, что расчет финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации инвестиционной программы в рамках мероприятий, указанных в программе обоснован локальными сметными расчетами, утвержденными директором организации и соответствуют финансовым потребностям, необходимым для реализации.

Однако самих расчетов с разбивкой по категориях расходов и источниках их финансирования экспертное заключение не содержит.

Между тем, согласно пункта 40 Постановления Правительства РФ от 14 июля 2008 года № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» такой анализ должен был быть осуществлен применительно к составу потребностей инвестиционной программы по следующим видам расходов:

1) приобретение сырья и материалов;

2) расходы на оплату труда;

3) отчисления на социальные нужды;

4) расходы на оплату работ и услуг, выполненных сторонними организациями;

5) платежи за регистрацию прав на недвижимое имущество, в том числе и землю;

6) проценты по долговым обязательствам;

7) арендные платежи;

8) налог на прибыль.

При этом, согласно пункта 43 Приказа Минрегиона РФ от 15.02.2011 № 47 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» цены на товары (услуги), учитываемые для определения расходов, составляющих материальные затраты, определяются в порядке, указанном в пунктах 32 - 34 настоящих Методических указаний.

Данные пункты предусматривают для определения расходов, составляющих материальные затраты, возможность использования следующих данных:

1) регулируемые государством тарифы (цены) и их прогнозные значения;

2) цены, установленные на основании договоров, заключенных по результатам проведения торгов или по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

3) опубликованные в установленном порядке прогнозные рыночные цены, установленные на расчетный период;

4) индекс потребительских цен, определяемый Министерством экономического развития Российской Федерации, и другие индексы, утверждаемые уполномоченными органами и публикуемые в установленном порядке;

5) данные, полученные по результатам экспертиз экспертных организаций, привлеченных в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Между тем, все использованные в обоснование инвестиционной программы цены взяты из коммерческих предложений, что не предусмотрено действующим законодательством.

В материалах дела отсутствуют какие-либо расчеты применительно к данным статьям расходов, запросы органа регулирования в связи с необходимостью получения, уточнения информации, необходимой для правильного установления надбавки к тарифу. Сторонняя экспертиза для анализа финансовых потребностей, проверки правильности расчета предлагаемой надбавки не проводилась.

От даты поступления заявления об установлении инвестиционной надбавки до даты заседания Правления Комитета по ценам и тарифам Московской области прошло всего 3 рабочих дня, а от даты утверждения скорректированной инвестиционной программы по вынесения распоряжения о корректировки надбавки – 2 дня.

Материалы дела не содержат обоснования выбора способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса для реализации инвестиционной программы и выделения расходов на мероприятия инвестиционной программы, не связанные с увеличением мощности и (или) пропускной способности соответствующей системы коммунальной инфраструктуры, которые могли быть профинансированы за счет надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, поскольку все финансовое обеспечение программы было отнесено за счет данной надбавки, что противоречит как содержанию самой инвестиционной программы, так и приведенным выше нормам федерального законодательства и подзаконным нормативным актам.

Между тем, инвестиционная программа предусматривает разработку проекта эксплуатации полигона с учетом дозагрузки и ввод в эксплуатацию второй и третьей очередей строительства, что свидетельствует о том, что данные расходы напрямую связаны с производственными мощностями полигона, а, следовательно, такие расходы по инвестиционной программе в силу прямого указания приведенного законодательства не могли быть отнесены на инвестиционную надбавку.

Более того, судебная коллегия учитывает, что после утверждения инвестиционной программы в срок до начала ее реализации органы местного самоуправления в соответствии с частью 13 статьи 11 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ должны заключить договор с организацией коммунального комплекса в целях развития системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации, который и является основанием для ее реализации, а следовательно и финансирования в том числе за счет соответствующих надбавок к тарифам, однако как следует из сообщения администрации городского округа Клин такой договор с ООО «Комбинат» не заключался.

В силу части 4 статьи 13 Закона № 210-ФЗ период действия надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса не может быть менее трех лет и должен соответствовать срокам реализации их инвестиционных программ (этапов их инвестиционных программ), однако в рассматриваемом случае надбавка была установлена в первоначальной редакции оспариваемого акта на 2 года.

Наличие отчетов ООО «Комбинат» об использовании инвестиционных ресурсов не является подтверждением соблюдения порядка установления оспариваемой административным истцом надбавки.

Доказательств обращения ООО «Комбинат» в орган регулирования тарифов с заявлением о корректировке инвестиционной надбавки в декабре 2017 года в связи с внесением изменений в инвестиционную программу и представления обоснованности расчета надбавки согласно требований приведенных выше нормативных актов суду апелляционной инстанции Комитетом не представлено.

При этом судебная коллегия исходит из того, что административный ответчик не был ограничен судом в возможности представления им доказательств, которые ему неоднократно предлагалось представить при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, однако он не исполнил установленную предписаниями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая инвестиционная надбавка рассчитана Комитета по ценам и тарифам Московской области с нарушением положений действующего в сфере тарифного регулирования законодательства, а выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Доводы представителя административного ответчика о том, ООО «Комбинат» не взимал плату за предоставление услуг по вывозу ТБО с Котовой Н.Н., в связи с чем ее иск не подлежит удовлетворению, не является основанием для отказа в удовлетворении иска, поскольку оспариваемый акт суд проверяет в порядке абстрактного нормоконтроля, исходя в том числе из допущения возможного нарушения прав административного истца проверяемым актом.

Как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Устанавливая дату, с которой оспариваемое распоряжение должно быть признано недействующим, судебная коллегия полагает, что оно подлежит признанию не действующим со дня его принятия, поскольку определение иной даты, связанной со вступлением настоящего решения в законную силу с учетом того обстоятельства, что оспариваемый акт утратил свою силу на момент рассмотрения дела, не будет отвечать задаче административного судопроизводства - защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,

определила:

решение Московского областного суда от 17 декабря 2019 года отменить.

Вынести новое решение, которым признать не действующим распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 31 мая 2017 года № 84 – Р «Об установлении надбавок к тарифам на услуги по захоронению твердых бытовых отходов на 2017-2018 годы», в редакции распоряжения Комитета от 29 декабря 2017 года № 359 – Р с даты его принятия.

Председательствующий:

Судьи: