33а-3043/2019
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Оренбург 18 апреля 2019 года
Судебная коллегия по административным делам Оренбургского областного суда в составе:
председательствующего судьи Селютиной О.В.,
судей областного суда Матыциной Е.И., Кудряшова В.К.,
при секретаре Кумпееве Ч.Х.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Оренбурга к администрации города Оренбурга о признании действия (бездействия) незаконным,
по апелляционному представлению прокурора г.Оренбурга на решение Ленинского районного суда г.Оренбурга от 31 января 2019 года.
Заслушав доклад судьи Матыциной Е.И., судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
прокурор города Оренбурга, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, требования мотивированы тем, что прокуратурой города Оренбурга проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства администрацией города Оренбурга. При проведении проверки выявлены нарушения, выразившиеся в ненадлежащем осуществлении муниципального лесного контроля и отсутствии нормативного правового акта, регламентирующего порядок и процедуру осуществления муниципального лесного контроля на территории муниципального образования; отсутствии планирования мероприятий в области защиты окружающей среды; ненадлежащем исполнении программных мероприятий в области охраны окружающей среды. Указанные нарушения свидетельствуют, о том, что администрацией города Оренбурга избрана пассивная позиция при осуществлении возложенных полномочий по решению вопросов местного значения в части организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
В силу п.п. 25,38, ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе осуществление муниципального лесного контроля. Полномочия органа местного самоуправления по осуществлению муниципального лесного контроля определены также в ст. 84 Лесного кодекса РФ. Муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальный лесной контроль администрацией города Оренбурга не осуществляется. В настоящее время разработана лесоустроительная документация и лесохозяйственный регламент городских лесов г. Оренбурга, что обуславливает необходимость принятия нормативного правового акта (в виде Административного регламента, утвержденного постановлением исполнительного органа либо Положения, утвержденного исполнительным или представительным органом местного самоуправления), регламентирующего порядок осуществления муниципального лесного контроля.
Непринятие органами местного самоуправления нормативных правовых актов, в том числе административного регламента по осуществлению муниципального контроля, влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, а соответственно, и нарушение прав подконтрольных субъектов и ненадлежащее исполнение функций. Ненадлежащее осуществление возложенных полномочий по решению вопросов местного значения в части организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа, нарушает конституционные права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.
В первоначальном исковом заявлении (л.д.2-7), оставленным без движения для устранения недостатков, прокурор просил суд признать незаконным бездействие администрации города Оренбурга, выразившемся в ненадлежащей организации, планировании и проведении мероприятий в области охраны окружающей среды и обязать администрацию города Оренбурга устранить нарушения требований законодательства путем принятия нормативного правового акта, регламентирующего порядок и процедуру осуществления муниципального лесного контроля на территории муниципального образования город Оренбург, обеспечения планирования мероприятий в области защиты окружающей среды.
Исковые требования прокурором неоднократно уточнялись и конкретизировались, с учетом уточнения заявленных требований (л.д.135-140; л.д. 144-149) прокурор просил суд признать незаконным:
действие администрации города Оренбурга по отклонению представления прокурора района от 10 июля 2018 года № 07-02-2018-168 об устранении нарушений, выразившихся в ненадлежащей организации, планировании и проведении мероприятий в области охраны окружающей среды;
бездействие администрации города Оренбурга по непринятию нормативного правового акта (в виде Административного регламента, утвержденного постановлением исполнительного органа либо Положения, утвержденного исполнительным или представительным органом местного самоуправления), регламентирующего порядок осуществления муниципального лесного контроля;
обязать администрацию города Оренбурга в срок до 1 мая 2019 года разработать муниципальный нормативный правовой акт в соответствии с постановлением администрации города Оренбурга от 30 августа 2011 года № 5931-п «Об утверждении Правил подготовки, оформления, издания и опубликования правовых актов Администрации города Оренбурга», регламентирующий порядок осуществления муниципального лесного контроля (в виде Административного регламента, утвержденного постановлением исполнительного органа либо Положения, утвержденного исполнительным или представительным органом местного самоуправления), регламентирующего порядок осуществления муниципального лесного контроля.
Решением Ленинского районного суда города Оренбурга от 31 января 2019 года в удовлетворении заявленных требований прокурора отказано.
С таким решением суда не согласился прокурор города Оренбурга, в апелляционном представлении просил решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении требований, указывая, что судом первой инстанции не дана оценка законности деятельности администрации города Оренбурга в части нарушений, выразившихся в надлежащей организации, планировании и проведении мероприятий в области охраны окружающей среды, о чем указано в административном исковом заявлении. Кроме того, позиция суда, о том, что у администрации города Оренбурга не имеется полномочий по осуществлению муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, не находящихся в собственности муниципального образования, не соответствует закону, поскольку на территории города Оренбурга имеются земельные участки, занятые городскими лесами, однако администрацией города Оренбурга меры по постановке городских лесов на кадастровый учет не принимались, в реестр муниципальной собственности лесные участки не внесены, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении административной обязанности по владению, пользованию муниципальным имуществом. Отсутствие принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов, в том числе в виде административных регламентов по осуществлению муниципального контроля, влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, а, соответственно и нарушение прав подконтрольных субъектов и надлежащее исполнение функций органами местного самоуправления. Отнесение муниципального лесного контроля относится к вопросам местного значения городского округа.
В судебном разбирательстве суда первой инстанции представитель административного истца Храмова А.В., поддерживала и просила суд удовлетворить требования уточненного административного заявления (л.д. 184,185).
В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Пасечник Е.И. доводы апелляционного представления поддержала, решение суда первой инстанции просила отменить, удовлетворить требования, указанные в уточненном административном исковом заявлении от 10 января 2019 года.
Представитель административного ответчика Назаренкова Г.М. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционное представление без удовлетворения.
Заслушав судью-докладчика, пояснения лиц, участвующих в деле проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
По смыслу ч. 1 ст. 218, ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке гл. 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав административного истца, при этом на последнего процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию таких обстоятельств; административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, совершенное действие (бездействие) соответствуют закону.
Согласно ст. 39 Кодекса административного прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Сохранение лесов является реализацией гарантии конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
На территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со ст. 84 Лесного кодекса РФ и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее ФЗ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ).
В соответствии с положениями п.4 ст. ФЗ от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ Муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования (п. 1 ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 294-ФЗ).
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности (п. 2 ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 294-ФЗ).
Регламент разрабатывается органом местного самоуправления, уполномоченным в соответствии с муниципальным правовым актом на осуществление муниципального контроля.
В силу ч. 2 ст. 4 Лесного кодекса Российской Федерации (далее ЛК РФ) от имени муниципальных образований в лесных отношениях участвуют органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами. В ст. ст. 81, 82, 84 ЛК РФ определены полномочия в области лесных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществлением муниципального лесного контроля.
Согласно ст. 84 ЛК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся в том числе, осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции на основании решения о проведении проверки от 14 июня 2018 года №87 в период с 15 июня 2018 года по 15 июля 2018 года, прокуратурой города Оренбурга проведена проверка в отделе окружающей среды администрации города Оренбурга с целью проведения анализа состояния законности в сфере соблюдения природоохранного законодательства.
По результатам проверки выявлено ненадлежащее осуществление муниципального лесного контроля и отсутствие нормативного правового акта, регламентирующего порядок и процедуру осуществления муниципального лесного контроля на территории муниципального образования; отсутствие планирования мероприятий в области защиты окружающей среды; ненадлежащее исполнение программных мероприятий в области охраны окружающей среды в г. Оренбурге.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований заявленных прокурором требований, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что у администрации города Оренбурга не имеется полномочий по осуществлению муниципального лесного контроля в связи с отсутствием лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, которые могут являться объектами муниципального контроля, в связи с чем отсутствие административного регламента муниципального лесного контроля не нарушает права и свободы подконтрольных субъектов в настоящее время и не влечет ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления, в связи с чем оспариваемого действия (бездействия), указанного прокурором в иске, администрацией города Оренбурга не допущено.
Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает, поскольку под бездействием органа местного самоуправления следует понимать неисполнение этим органом обязанности, возложенные на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этого органа.
В ходе рассмотрения дела достоверно установлено, что в собственности муниципального образования «город Оренбург» земельных участков, занятых лесами и находящихся в муниципальной собственности, не имеется. (л.д. 181).
Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 17 мая 2018 года №434 определено количество лесничеств на землях населенных пунктов «город Оренбург», занятых городскими лесами и установлены границы «Городского лесничества», вместе с тем, наличие городских лесов на территории муниципального образования «город Оренбург» не подтверждает факт нахождения указанных лесов в муниципальной собственности.
Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с земельным законодательством ( ст.10 ФЗ от 4 декабря 2006 года №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»).
Согласно подпункту 25 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Вместе с тем муниципальный лесной контроль в соответствии со ст.ст. 84,98 ЛК РФ осуществляется только в отношении лесных участков, которые находятся в муниципальной собственности, у органа местного самоуправления полномочий по осуществлению муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, не находящихся в муниципальной собственности не имеется.
Иных нормативных правовых актов, из которых следовала обязанность органа местного самоуправления осуществлять муниципальный контроль в отношении лесных участков, которые не находятся в муниципальной собственности прокурором не приведено, доказательств в обоснование заявленных требований не представлено.
Вопреки доводам апелляционного представления, выводы суда первой инстанции о том, что муниципальный контроль осуществляется только в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, являются верными.
Факт неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального лесного контроля, обеспечения планирования мероприятий в области охраны окружающей среды, своего подтверждения не нашел в связи с отсутствием лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Кроме того, как следует из пунктов 28,37 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов…» не может обсуждаться вопрос целесообразности принятия органом местного самоуправления муниципального правового акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органа.
В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. (пункт 4 ст. 216 КАС РФ).
В связи с отсутствием обжалуемого бездействия со стороны администрации города Оренбурга оснований для удовлетворения требований не имеется, а производное требование об обязании ответчика принять нормативный правовой акт удовлетворению не подлежит.
Довод в апелляционном представлении о том, судом не дана оценка законности деятельности администрации в части нарушений, выразившихся в ненадлежащей организации, планировании и проведении мероприятий в области охраны окружающей природной среды, о чем указано в исковом заявлении несостоятелен, поскольку исходя из заявленных требований бездействие администрации по ненадлежащей организации, планированию и проведению мероприятий в области охраны окружающей среды связано административным истцом с непринятием органом местного самоуправления нормативного правового акта.
Иных требований прокурором в части ненадлежащей организации, планирования и проведения мероприятий в области охраны окружающей природной среды, с учетом уточнения предмета иска заявлено не было. Сама по себе ссылка в административном исковом заявлении на допущенные нарушения в выразившиеся в ненадлежащей организации, планировании и проведении мероприятий в области охраны окружающей среды, в отсутствии самостоятельных административных исковых требований, не влечет, вопреки доводам апелляционного представления, обязанность суда дать оценку законности деятельности администрации в указанной части.
Решение судом первой инстанции принято в соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по заявленным административным истцом требованиям, в удовлетворении которых отказано.
Что касается ссылки в представлении на неверное указание в решении суда ст.14, вместо ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, то ошибочное указание нормы права на законность выводов, изложенных решении, суда не влияет.
Отказывая в удовлетворении заявленных исковых требований прокурора о признании незаконными действий администрации города Оренбурга по отклонению представления прокурора суд первой инстанции правомерно исходил из правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер, силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.
Представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд с требованиями об устранении нарушений.
Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает, поскольку исковые требования об отклонении представления прокурора не направлены на защиту прав неопределенного круга лиц, избранный истцом способ защиты не направлен на восстановление нарушенного права.
Иные доводы, изложенные в жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую оценку, оснований для переоценки указанных выводов судебная коллегия не усматривает.
Разрешая спор, судом первой инстанции были правильно определены правоотношения, возникшие между сторонами по настоящему делу, а также закон, подлежащий применению, определены и установлены в полном объеме обстоятельства, имеющие значение для дела, исходя из тех требований, которые были заявлены прокурором и приняты судом, доводам сторон и представленным ими доказательствам дана надлежащая правовая оценка; нарушений норм процессуального права не допущено; предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не установлено.
Руководствуясь статьями 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда города Оренбурга от 31 января 2019 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора оставить без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
