Судья: Касаткина Е.Н. Дело № 33а-28009/18
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:
председательствующего Вороновой М.Н.,
судей Редченко Е.В., Варламовой Е.А.,
при секретаре Саховаровой А.Р.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 12 сентября 2018 г. апелляционную жалобу ООО «Продовольственная безопасность» на решение Волоколамского городского суда Московской области от 06 июля 2018 г. по делу по административному исковому заявлению ООО «Продовольственная безопасность» к ГКУ «Мособллес» Московской области, государственному лесному инспектору Волоколамского филиала Карпову В.П. о признании незаконными предписаний от <данные изъяты> года №№ <данные изъяты>
заслушав доклад судьи Редченко Е.В.,
объяснения представителя ООО «Продовольственная безопасность» - Козырева Д.Е.,
установила:
ООО «Продовольственная безопасность» обратилась в суд с административным иском к ГКУ «Мособллес» Московской области, государственному лесному инспектору Волоколамского филиала Карпову В.П. о признании незаконными предписаний от <данные изъяты> года №№ <данные изъяты>
В обоснование требований (с учетом уточнения) указывалось, что в оспариваемом предписании указано о необходимости в срок до 14 июня 2018 года отделить земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты> и <данные изъяты>, прилегающие к землям лесного фонда, противопожарной минерализованной полосой не менее <данные изъяты> м или иным противопожарным барьером.
Данное решение административный истец считал незаконным, поскольку контролирующий орган вправе выдавать предписание только по результатам проверки, однако о такой проверке общество не уведомлялось; в оспариваемом предписании также нет сведений о выявлении нарушений при патрулировании на основании планового (рейдового) задания.
Кроме того, данное предписание не соответствует пункту 9 (1) Правил, в котором указывается на возможность совершения одного из двух возможных противопожарных действий применительно к спорной ситуации, в то время как в оспариваемом предписании государственный инспектор сам произвольно выбрал способ устранения нарушений.
В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца по доверенности Козырев Д.Е. уточненные требования поддержал, дополнительно пояснил, что, действительно, 13 июня 2018 года предписания от 15 мая 2018 года исполнены, но они нарушают права ООО «Продовольственная безопасность», так как на административного истца возложена обязанность, которую инспектор не должен был возлагать. Чтобы избежать ответственности за неисполнение предписаний, они исполнены.
Административный ответчик - государственный лесной инспектор Карпов В.П. просит отказать в удовлетворении требований, пояснил, что 20 апреля 2018 года проходило патрулирование земель, примыкающих к землям лесного фонда. Было установлено, что к лесным участкам примыкают участки в районе <данные изъяты>, которые не отделены противопожарной минерализованной полосой шириной не менее <данные изъяты> м или другим противопожарным барьером, что являлось нарушением Правил пожарной безопасности в лесах. В дальнейшем было установлено, что эти участки принадлежат ООО «Продовольственная безопасность». <данные изъяты> года составлен протокол по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 8.32 КоАП РФ. Кроме того, выдано два предписания 15 мая 2018 года об обязании устранить нарушения до 14 июня 2018 года. 13 июня 2018 года был составлен акт об устранении ООО «Продовольственная безопасность» нарушений. Дополнительно отметил, что на землях административного истца трава была прошлогодняя, ее невозможно было убрать, поэтому необходимо было отделять земли лесного фонда полосой не менее 0,5 м, о чем и указано в предписании. Считал, что права ООО «Продовольственная безопасность» предписаниями не нарушены. На ООО была возложена обязанность, предусмотренная Правилами пожарной безопасности в лесах.
Представитель ГКУ МО «Мособллес» по доверенности Степанова Ю.В. требования не признала, просила отказать в их удовлетворении. Предписания от 15 мая 2018 года ООО «Продовольственная безопасность» исполнены, о чем представитель ООО сообщил государственному лесному инспектору еще 13 июня 2018 года. Оспариваемыми предписаниями права и законные интересы административного истца не нарушены, на него возложена обязанность, предусмотренная Правилами пожарной безопасности в лесах. Государственному инспектору на месте было виднее как устранить нарушения Правил. С этим административный истец и согласился.
Решением Волоколамского городского суда Московской области от 06 июля 2018 г. в удовлетворении требований было отказано.
В апелляционной жалобе ООО «Продовольственная безопасность» просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения явившегося лица, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данным законом предусмотрена обязательная процедура назначения и проведения проверок, оформление акта с указанием выявленных нарушений, а также принятие соответствующих мер реагирования.
В силу статьи 17 данного Федерального закона предписание выносится в случае выявления при проведении контролирующим органом в установленном порядке соответствующей проверки нарушений законодательства и в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).
Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
На необходимость применения положений вышеназванного Федерального закона при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охране) указано в части 2 статьи 96 Лесного кодекса РФ- федеральный государственный лесной надзор вправе осуществлять уполномоченные должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, указанных в части 2.1 данной статьи, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими. К числу таких учреждений в Московской области относится и ГКУ МО «Мособллес».
На основании части 3 статьи 96 Лесного кодекса РФ должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, указанных в части 2.1 настоящей статьи, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.
Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзораутверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года № 394.
На основании пункта 8 Положения должностные лица органов исполнительной власти и государственных учреждений, указанные в абзацах первом и втором пункта 3 настоящего Положения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использование лесов; осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации; осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства; составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления лицам, осуществляющим использование лесов, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение.
В пункте 10 Положения указано, что должностные лица, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) в установленной сфере деятельности, обязаны проводить мероприятия по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране) на основании и в соответствии с распоряжениями соответственно Федерального агентства лесного хозяйства и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, их территориальных органов или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о проведении указанных мероприятий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Исходя из пункта 12 Положения федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется посредством, в том числе проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах в порядке, установленном соответственно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) утвержден приказом Минприроды России от 12 апреля 2016 года N 233.
Согласно пункту 10 Административного регламента федеральный государственный лесной надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок, а также проведения мероприятий по контролю (патрулирование и плановые (рейдовые) осмотры, обследования) в лесах (далее - мероприятия по контролю в лесах).В силу части 2.1 статьи 96 ЛК РФ, пункта 4 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394) федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 ЛК РФ.
Центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, проводящим государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, координацию, а также функциональное регулирование деятельности в области лесных отношений является комитет (пункт 1 Положения о Комитете лесного хозяйства Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 26 июня 2012 г. № 863/22).
Основной целью деятельности учреждения ГКУ МО «Мособллес» является обеспечение реализации полномочий комитета в сфере лесных отношений.
Согласно Уставу в границах земель лесного фонда, расположенного на территории Московской области, учреждение осуществляет следующие виды деятельности: осуществляет федеральный государственный лесной надзор, федеральный государственный пожарный надзор в лесах; участвует в разработке Лесного плана и лесохозяйственных регламентов лесничеств Московской области; разрабатывает планы тушения лесных пожаров на территории лесного фонда Московской области; участвует в координации деятельности сил и средств, задействованных в тушении лесных пожаров; осуществляет подготовку первичных материалов, необходимых для формирования лесных участков; организует работу по первичному документированию информации по государственному лесному реестру; организует подготовку материалов для размещения заказов и заключения государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в установленной сфере деятельности; организует и проводит проверку границ смежных землепользователей при осуществлении ими кадастрового учета земель не входящих в земли лесного фонда; осуществляет мониторинг и координирует работы по воспроизводству лесов и лесоразведению, согласно лесохозяйственным регламентам лесничеств; осуществляет лесопатологическое обследование лесных участков; осуществляет приемку лесных участков по окончании срока их пользования; осуществляет проверку соблюдения условий государственных контрактов лицами, выполняющими работы по охране, защите и воспроизводству лесов; осуществляет проверку соблюдения лицами, использующими леса, условий договоров купли-продажи лесных насаждений; осуществляет отвод и таксацию лесосек для заготовки древесины; участвует в подготовке первичной документации, необходимой для осуществления полномочий по администрированию закрепленных источников доходов бюджетов бюджетной системы; осуществляет прием граждан и обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок; осуществляет защиту сведений, составляющих государственную тайну.
Порядок проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда Московской области утвержден распоряжениемМособлкомлеса от 17 апреля 2015 года N 26РВ-5.
В силу подпункта 7 пункта 4.1 Порядка в ходе осуществления мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах государственный лесной инспектор Московской области имеет правогосударственных лесных инспекторов Московской областидавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 51 Лесного кодекса РФ леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.
Согласно статье 53 Лесного кодекса РФ правила пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Правила пожарной безопасности в лесахПостановлениемутверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года № 417.
Данные Правила устанавливают единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами (пункт 1 Правил).
Согласно пункту 9 Правил пожарной безопасности в лесах запрещается засорение леса бытовыми, строительными, промышленными и иными отходами и мусором.
В соответствии с пунктом 9 (1) указанных Правил в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером.
Судом установлено и из материалов дела усматривается, что ООО «Продовольственная безопасность» является собственником земельных участковс кадастровым номером <данные изъяты>,площадью <данные изъяты> кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью <данные изъяты> кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства.
20 апреля 2018 года производилось патрулирование территории лесного фонда в рамках федерального государственного лесного надзора (лесная охрана), осмотрены участки в кварталах 73 и 74 Волоколамского участкового лесничества Волоколамского лесничества вблизи д. Шитьково Волоколамского района Московской области.
В тот же день 20 апреля 2018 года по итогам патрулирования участков лесного фонда государственный лесной инспектор Московской области Карпов В.П. составил акт осмотра территории лесного участка при патрулировании территории лесного фонда в рамках федерального государственного лесного надзора (лесная охрана) и федерального государственного пожарного надзора в квартале 74 выделах 13, 15, 16 Волоколамского участкового лесничества Волоколамского лесничества вблизи д. Шитьково Волоколамского района Московской области по маршруту № 6. В акте отражено, что к кварталу 74 выделам 13, 15, 16 Волоколамского участкового лесничества примыкают земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, которые не отделены противопожарной минерализованной полосой не менее 0,5 м или противопожарным барьером от территории лесного фонда, что является нарушением пункта 9 (1) Правил пожарной безопасности в лесах.
В дальнейшем было установлено, что данные участки принадлежат ООО «Продовольственная безопасность».
15 мая 2018 года государственный лесной инспектор Московской области Волоколамского филиала ГКУ МО «Мособллес» Карпов В.П. выдал ООО «Продовольственная безопасность» два предписания об устранении нарушений лесного законодательства- №№ <данные изъяты>). В предписаниях указано на необходимость в срок до 14 июня 2018 года устранить допущенные нарушения, а именно: провести мероприятия на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты>, прилегающим к территории лесного фонда к кварталу <данные изъяты> выделам 10, 13 Волоколамского участкового лесничества Волоколамского лесничества, расположенного вблизи д. Шелудьково сельское поселение Спасское Волоколамского района Московской области, в соответствии с пунктом 9 (1) Правил пожарной безопасности в лесах (утверждены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 417), то есть прилегающую к лесному фонду территорию отделить противопожарной минерализованной полосой не менее 0,5 м или иным противопожарным барьером, аналогичные мероприятия предписано провести в отношении земельного участка в кадастровым номером <данные изъяты>
13 июня 2018 года представитель ООО «Продовольственная безопасность» Моисеев Р.Е. информировал государственного лесного инспектора Карпова В.П., что предписания от 15 мая 2018 года исполнены, проведены мероприятия, указанные в предписаниях.
15 июня 2018 года составлены акты осмотра территорий лесного участка, в которых отмечено, что участки отделены от территории лесного фонда противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, то есть предписания исполнены.
Разрешая требования об оспаривании указанных предписаний и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что основания для принятия предписаний имелись. По данному делу не было выявлено незаконного возложения обязанности по устранению нарушений Правил пожарной безопасности в лесах, а государственный лесной инспектор в зависимости от сложившей ситуации вправе избрать любой способ устранения выявленных нарушений. Судом отмечено, что предписания от <данные изъяты> года административным истцом исполнены, то есть права и законные интересы административного истца не нарушены, в то время как в силу статьи 227 КАС РФ нарушение прав административного истца является одним из обязательных условий для удовлетворения административного иска.
При этом судом были отклонены доводы представителя административного истца о необходимости применения к спорным правоотношениям положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении отдельных видов предпринимательской деятельности». В данном случае проверка не назначалась и фактически не проводилась, проведено маршрутное патрулирование участков лесного фонда на предмет соблюдения требований природоохранного законодательства. Данное мероприятие (маршрутное патрулирование участков лесного фонда) является осуществлением наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на подведомственной службе территории и осуществляется в форме визуального осмотра, который производится без взаимодействия с юридическими лицами, однако при наличии последних на месте осмотра они имеют право принимать участие при проведении обследования и составлении соответствующих документов.Должностные лица службы по контролю производят визуальный осмотр объектов с целью оценки соответствия состояния и содержания объекта требованиям действующих норм и правил. В ходе визуального осмотра фиксируются факты нарушений установленных норм и правил содержания объектов.
Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда и дополнительно отмечает, что в материалы дела представлены доказательства отмеченных должностных лицом в акте, а затем в предписаниях нарушений лесного законодательства.
То обстоятельство, что по результатам выявленных в ходе патрулирования нарушений в отношении Общества было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.32 КоАП РФ, а также Обществу выданы предписания об устранении нарушений лесного законодательства, само по себе не указывает на незаконность предписания.
Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе из содержания оспариваемых предписаний не следует, что они выданы в рамках административного расследования.
Доводы в апелляционной жалобе об отсутствии у лесного инспектора права выдавать предписания по результатам патрулирования опровергаются вышеприведенными положениями подпункта 7 пункта 4.1Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда Московской области.
Каких-либо нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения суда, по данному делу не установлено.
С учетом изложенного судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.
Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Волоколамского городского суда Московской области от 06 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «Продовольственная безопасность» - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
