Судья Малая В.Г. Дело № 2-327/2017
№ 33-332/2017
МАГАДАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Бежевцовой Н.В.,
судей Бельмас И.Ю., Кречетова А.А.,
при секретаре Андреевой В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда гражданское дело по иску Магаданского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к департаменту лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области, Федеральному агентству лесного хозяйства о возложении обязанности по проведению и обеспечению финансирования лесоустройства в виде таксации лесов
по апелляционным жалобам департамента лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области, Правительства Магаданской области на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 15 февраля 2017 года, которым исковые требования удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Бежевцовой Н.В., объяснения представителя департамента лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области Каковкиной М.Ю., представителя Правительства Магаданской области Самаркина К.К., представителя Федерального агентства лесного хозяйства Туровской В.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения относительно апелляционных жалоб помощника Магаданского межрайонного природоохранного прокурора Андрющенко И.И., помощника прокурора Магаданской области Зариповой Е.В., судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
у с т а н о в и л а:
Магаданский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с иском в защиту прав и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к департаменту лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области (далее - департамент лесного хозяйства Магаданской области, департамент) и Федеральному агентству лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) о возложении обязанности по обеспечению проведения лесоустроительных работ на территории лесничеств Магаданской области.
Заявленные требования мотивированы тем, что в ходе проведенной прокуратурой проверки выявлены факты ненадлежащей реализации департаментом лесного хозяйства Магаданской области как органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализующим государственную политику в сфере управления лесами полномочий по проведению лесоустройства на землях лесного фонда Магаданской области.
Так, согласно представленной департаментом информации леса, расположенные в границах всех лесничеств Магаданской области, имеют давность таксации лесов более 10 лет, что противоречит требованиям пункта 150 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года № 516 (далее - Лесоустроительная инструкция, Инструкция).
Отсутствие актуальных таксационных данных, по мнению прокурора, препятствует надлежащему проектированию и реализации мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, в частности, не позволяет объективно определить комплекс мер по противопожарному обустройству лесов, необходимых к осуществлению в каждом лесничестве области.
При этом прокурор указывал на отсутствие у департамента реальной возможности проведения лесоустроительных мероприятий на территориях лесничеств ввиду недостаточного финансирования, полагая, что обязанность по финансовому обеспечению лесоустройства возложена на Рослесхоз, выполняющий функцию главного распорядителя бюджетных средств, выделяемых субъектам на реализацию переданных полномочий в сфере лесных отношений.
Настаивал, что ненадлежащая реализация департаментом полномочий по лесоустройству значительно повышает риски возникновения и дальнейшего распространения лесных пожаров, чем создает реальную угрозу ухудшения состояния окружающей среды и ее природных компонентов, нарушая тем самым как права Российской Федерации, являющейся собственником лесного фонда, так и конституционное право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.
Ссылаясь на приведенные обстоятельства, положения статей 67, 68, 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктов 4,5, 150 Лесоустроительной инструкции, пункты 1.1, 3.10 Положения о департаменте лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Магаданской области от 09 января 2014 года № 7-пп (далее - Положение о департаменте лесного хозяйства), часть 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837 (далее - Правила № 837), с учетом неоднократного изменения исковых требований (т. 1 л.д. 3-8, 106-110, 191-195, 196-198), просил суд:
- обязать департамент лесного хозяйства в течение пяти лет, начиная с 2018 года, провести лесоустройство в виде таксации лесов в Берелёхском, Магаданском, Омсукчанском, Оротуканском, Палаткинском, Сеймчанском, Тенькинском лесничествах Магаданской области, где сроки таксации превысили десять лет с момента проведения лесоустроительных работ;
- обязать Рослесхоз в течение пяти лет, начиная с 2018 года, обеспечить финансирование ежегодных работ по лесоустройству в виде таксации лесов в вышеназванных лесничествах, где сроки таксации составляют более десяти лет с момента проведения лесоустроительных работ, согласно представляемым департаментом расчетным потребностям.
Определением суда от 02 февраля 2017 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчиков привлечены Правительство Магаданской области и Министерство финансов Российской Федерации (т. 1 л.д. 148-156, 157).
Решением Магаданского городского суда Магаданской области от 15 февраля 2017 года (с учетом определения об устранении описки от 26 апреля 2017 года) исковые требования удовлетворены частично.
На департамент лесного хозяйства Магаданской области возложена обязанность в срок до 31 декабря 2022 года провести лесоустройство в виде таксации лесов в Берелёхском, Магаданском, Омсукчанском, Оротуканском, Палаткинском, Сеймчанском, Тенькинском лесничествах Магаданской области, где сроки таксации превысили десять лет с момента проведения лесоустроительных работ.
В удовлетворении исковых требований к Рослесхозу отказано.
Не согласившись с постановленным решением, департамент лесного хозяйства Магаданской области подал апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос об отмене решения суда, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права и нарушение норм процессуального права.
Указывает, что пункт 150 Лесоустроительной инструкции не содержит императивных требований к срокам проведения таксации лесов, а лишь предписывает необходимость проведения таксационных работ давностью более 10 лет при проектировании мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Поскольку после многократного изменения исковых требований прокурор фактически отказался от первоначальных требований о возложении на департамент обязанности по проектированию мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов в лесничествах области, считает, что названный пункт Инструкции не подлежал применению при разрешении настоящего спора.
По мнению департамента, отсутствие в действующем законодательстве требований о сроках проведения и частоте актуализации данных таксации свидетельствует о том, что таксационные материалы всех лесничеств области до настоящего времени являются актуальными и пригодными для использования в работе и, как следствие, об отсутствии у департамента обязанности по осуществлению таксационных работ.
Считает, что судом необоснованно отклонены доводы департамента о невозможности проведения таксации лесов ввиду принятия в состав земель лесного фонда новых лесных участков, в отношении которых не были проведены мероприятия по проектированию и определению целевого назначения лесов.
Ссылаясь на пункты 10, 90, 92, 137, 140, 141 Лесоустроительной инструкции, статью 68.1 Лесного кодекса Российской Федерации, указывает, что таксация лесов может проводиться только по лесным кварталам, а квартальная сеть, в свою очередь, определяется при проектировании лесничеств, в связи с чем настаивает на невозможности проведения таксации до проведения проектирования лесничеств с учетом земель, принятых в состав лесного фонда.
Учитывая, что таксация лесов не может быть произведена до осуществления мероприятий по проектированию, отнесенных в силу положений статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям Рослесхоза, считает решение суда не отвечающим принципу исполнимости, закрепленному в статьях 13, 210 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В обоснование неисполнимости оспариваемого решения ссылается также на недостаточность объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию полномочий в области лесных отношений.
Так, в соответствии с приложенными к жалобе сведениями филиала ФГБУ «Рослесинфорг» «Дальлеспроект» стоимость таксации лесов на территории лесничеств области (в ценах 1-го квартала 2017 года) составляет 911 351 847 рублей, в то время как объем субвенций, согласованных департаменту на 2017 год составил 271 191 300 рублей, на плановый период 2018 и 2019 гг. - 275 100 800 рублей и 280 049 900 рублей соответственно.
При этом действующим законодательством, регулирующим порядок расчета, выделения и использования субвенций на осуществление полномочий субъектов в области лесных отношений, предусмотрено, что объем субвенций, определяемый в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Рослесхозу на соответствующий финансовый год, предоставляется на исполнение всех переданных субъекту полномочий. Возможность предоставления дополнительных субвенций на реализацию конкретных полномочий либо сокращения объема мероприятий по исполнению каких-либо из переданных полномочий законом не предусмотрена.
Изложенное, по мнению ответчика, свидетельствует о невозможности проведения таксации в лесничествах области за счет средств субвенций, согласованных Рослесхозом на период 2017-2019 годов.
Считает, что финансовое обеспечение выполнения мероприятий по лесоустройству необходимо осуществлять за счет средств, выделяемых на развитие государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2004 года № 318 (далее - Госпрограмма), одним из ответственных исполнителей которой является Рослесхоз.
Полагает ошибочным вывод суда о наличии у департамента возможности получения дополнительного финансового обеспечения из состава средств нераспределенного резерва субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов для осуществления полномочий в области лесных отношений. Утверждает, что данный вывод противоречит пунктам 7.3, 7.4 Правил № 837, в соответствии с которыми выделение средств нераспределенного резерва субвенций на финансирование мероприятий по таксации лесов не предусмотрено.
Считает, что прокурор не представил доказательств нарушения департаментом прав и законных интересов неопределенного круга лиц, не указал, в чем заключаются эти нарушения, не привел правового обоснования соответствия предмета иска и избранного способа защиты нарушенных прав.
Правительство Магаданской области также не согласилось с принятым по делу решением и подало апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос об отмене судебного акта, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела и неправильное применение норм материального права.
В обоснование жалобы приводит доводы, аналогичные доводам жалобы департамента.
Ссылается на отсутствие в действующем законодательстве установленных сроков проведения лесоустройства, в том числе таксации лесов и проектирования мероприятий по их охране, воспроизводству и защите.
Указывает на включение в состав лесного фонда области лесных участков, материалы лесоустройства на которые устарели либо отсутствуют, и возникшую в связи с этим необходимость осуществления мероприятий по проектированию лесничеств, закреплению на местности местоположения их границ и других работ. Считает, что проведение таксации без предварительного проведения названных лесоустроительных мероприятий по проектированию не представляется возможным.
Полагает, что недостаточность объемов финансирования в виде субвенций из федерального бюджета (статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации) и невыполнение мероприятий, предшествующих таксации лесов, осуществление которых относится к компетенции Рослесхоза, являются обстоятельствами, исключающими возможность исполнения решения суда.
В письменном отзыве на апелляционные жалобы департамента лесного хозяйства и Правительства Магаданской области Федеральное агентство водных ресурсов не высказало своей позиции относительно обоснованности доводов жалоб.
И.о. Магаданского межрайонного природоохранного прокурора в возражениях относительно апелляционной жалобы департамента лесного хозяйства Магаданской области полагает решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене по доводам жалобы. Письменных возражений на апелляционную жалобу Правительства Магаданской области прокурором не подано.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители департамента лесного хозяйства Магаданской области и Правительства Магаданской области, поддержав доводы апелляционных жалоб, просили отменить решение суда в части удовлетворения исковых требований, предъявленных к департаменту лесного хозяйства Магаданской области.
Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство финансов Российской Федерации, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечило, о причинах неявки представителя суду не сообщило, об отложении слушания дела или рассмотрении дела в отсутствие не просило. На основании положений части 1 статьи 327, части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие представителя третьего лица.
В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. В случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части (часть 2 указанной статьи).
Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционных жалоб и возражений, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и возражениях, исследовав дополнительные доказательства, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда находит решение суда подлежащим отмене в обжалуемой части по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесничества, наряду с лесопарками, являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.
Из части 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков (часть 2 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации).
В статье 67 Лесного кодекса Российской Федерации закреплено, что на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 статьи 23 данного Кодекса, проводится лесоустройство, которое в соответствии с частью 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации включает в себя:
1) проектирование лесничеств и лесопарков;
2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;
3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков;
4) таксацию лесов;
5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Под таксацией лесов, в силу статьи 69.1 Лесного кодекса Российской Федерации, понимаются работы по выявлению, учету и оценке количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. При таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объема древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов.
Правила проведения лесоустройства установлены Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года № 516.
Согласно пунктам 58, 150 Лесоустроительной инструкции таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов.
Проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов, как правило, одновременно с таксацией лесов или по результатам таксации лесов со сроком ее давности не более 10 лет на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. При сроках давности таксации лесов более 10 лет проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется только одновременно с проведением повторной таксации лесов.
Часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации определяет, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерацией по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 данного Кодекса, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства Магаданской области от 09 января 2014 года № 7-пп таким органом в Магаданской области является Департамент лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области (т. 1 л.д. 39-45).
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на территории Магаданской области имеется 7 лесничеств. Лесоустроительные работы по проведению таксации лесов на землях лесного фонда Магаданской области проводились:
в Берелехском лесничестве в 1985 году (все участковые лесничества);
в Магаданском лесничестве в 1995 году (участковые лесничества Арманское, Тауйское, Талонское), в 1996 году (участковые лесничества Магаданское, Сокольское, Снежнодолинское) и в 2003 году (участковые лесничества Ольское, Ямское),
в Омсукчанском лесничестве в 1999 году (участковое лесничество Северо-Эвенское) и в 2001 году (участковые лесничества Омсукчанское, Вилигинское, Верхне-Балыгычанское );
в Оротуканском лесничестве в 2003 году (все участковые лесничества);
в Палаткинском лесничестве в 2005 году (все участковые лесничества);
в Сеймчанском лесничестве в 1999 году (все участковые лесничества);
в Тенькинском лесничестве в 2004 году (все участковые лесничества).
То есть во всех лесничествах области работы по проведению таксации лесов проводились до передачи Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий.
В соответствии со статьями 3, 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе в порядке, установленном законодательством, обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе путем присуждения к исполнению обязанности в натуре.
При этом из положений статей 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что право выбора конкретного способа защиты принадлежит применительно к данному делу прокурору, однако он должен доказать что права или интересы лиц, в интересах которых он обращается в суд, действительно нарушены противоправным поведением (действиями или бездействием) ответчика, а также, что выбранный способ защиты нарушенного права приведет к его реальному восстановлению.
Магаданский природоохранный прокурор обратился в суд с иском в защиту прав и охраняемых законом интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, просил суд обязать департамент лесного хозяйства Магаданской области в течение пяти лет, начиная с 2018 года, провести лесоустройство в виде таксации лесов в лесничествах Магаданской области, где сроки таксации превысили десять лет с момента проведения лесоустроительных работ.
Департамент, не оспаривая необходимость осуществления лесоустройства в виде таксации лесов на территории семи лесничеств Магаданской области, полагало иск прокурора необоснованным.
Со ссылкой на статью 83 Лесного кодекса Российской Федерации указывало, что размер субвенции из федерального бюджета, предоставляемой Магаданской области на реализацию переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений, составляет на 2017 год - 271 191 300 рублей, на 2018 год - 275 100 800 рублей, на 2019 год - 280 049 900 рублей. Финансирование проведения мероприятий лесоустройства на землях лесного фонда Магаданской области субвенциями на указанные периоды не предусмотрено.
Пояснял, что по заданию Рослесхоза в 2015 году департаментом лесного хозяйства Магаданской области был подготовлен проект плана лесоустроительных работ на 2016-2020 годы, согласованный с филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» «Дальлеспроект» на проведение лесоустройства в Магаданском, Палаткинском и Тенькинском лесничествах на площади 14 553 228 га на сумму 549 942 967 рублей, однако данные лесничества в план включены не были.
Приведенные доводы ответчика заслуживали внимания, однако необоснованно, по мнению судебной коллегии, отклонены судом при разрешении спора.
Согласно положениям частей 3 - 6 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации.
Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.
Средства на их осуществление переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий не могут быть использованы на другие цели.
В соответствии с частью 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837, Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 838.
Согласно пункту 2 Правил № 837 субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе на проведение на землях лесного фонда лесоустройства (абзац седьмой пункта 2 Правил).
В соответствии с пунктом 3 Правил № 837 органы государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Из содержания приведенных положений следует, что они закрепляют механизм реализации субъектами Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, определяют источник и объемы предоставления бюджету субъекта Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление этих полномочий, а также порядок распределения и расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций.
В силу данных положений субъект Российской Федерации вправе участвовать в формировании перечня мероприятий по осуществлению полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, однако их окончательное определение путем согласования отнесено к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства.
Как следует из материалов дела, департамент лесного хозяйства Магаданской области ежегодно, в установленные сроки представляет в Федеральное агентство лесного хозяйства для согласования объемных и финансовых показателей на реализацию полномочий в области лесных отношений сведения о давности проведения лесоустройства в лесничествах Магаданской области (т. 1 л.д. 83-85, 59-60).
Дополнительно в 2016 году департамент лесного хозяйства Магаданской области, учитывая давность проведения лесоустроительных работ в лесничествах Магаданской области более 10 лет, в связи со значительными изменениями, происходящими в лесном фонде (качественные и количественные) в результате хозяйственной деятельности за периоды с предыдущих лесоустройств, 21 апреля, 11 мая, 14 июля, 05 сентября, 22 декабря 2016 года направлял в Федеральное агентство лесного хозяйства информацию о необходимости проведения лесоустроительных работ, предложения о включении в проект плана лесоустроительных работ на 2017-2020 годы всех 7-ми лесничеств области (т. 1 л.д. 64-71, 74-76).
Однако согласно результатам согласования бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций департаменту лесного хозяйства Магаданской области на реализацию таких полномочий, расходы на проведение лесоустройства в них не предусмотрены.
Так, в соответствии с протоколом заседания комиссии Рослесхоза по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета от 23 ноября 2016 года № ВШ-13-816-пр департаменту лесного хозяйства Магаданской области на 2017 год согласован объем субвенций на реализацию полномочий в области лесных отношений в сумме 271 191 300 рублей, на плановый период 2018 и 2019 годов - 275 100 800 рублей и 280 049 900 рублей соответственно (т. 1 л.д. 50-58).
Данный размер субвенций полностью соответствует размерам субвенцией на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, распределенных бюджету Магаданской области Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов».
Согласно приложению к указанному выше протоколу средства субвенции подлежат расходованию на повышение эффективности предупреждения возникновения и распространения лесных пожаров, а также их тушение; организацию интенсивного использования лесов с учетом сохранения их экологического потенциала, лесное планирование; осуществление федерального государственного лесного надзора; осуществление интенсивного лесовосстановления и лесоразведения, обеспечивающих сохранение экологического потенциала лесов, а также проведение ухода за лесами, повышение продуктивности и улучшения породного состава лесов; обеспечение исполнения переданных полномочий субъектами РФ; подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров лесного хозяйства, направленные на повышение кадрового потенциала лесного сектора экономики.
В строке, предусматривающей расходы средств субвенций на проведение лесоустройства (код строки 1115), какие-либо показатели на 2017, 2018 и 2019 годы отсутствуют (т. 1 л.д. 57). Таким образом, Российской Федерацией на период 2017-2019 годов не предусмотрено финансирование полномочий, переданных Магаданской области по осуществлению лесоустройства, в том числе таксации лесов. Доказательств обратного прокурором не представлено.
При таком положении судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что департаментом лесного хозяйства Магаданской области не приняты все возможные меры, направленные на исполнение переданных полномочий по проведению лесоустройства в виде таксации лесов, а также обязанности департамента провести соответствующие мероприятия лесоустройства в определенный период и наличии финансовой возможности для обеспечения их проведения.
Как следует из исследованных судом апелляционной инстанции документов, представленных ответчиком и полученных им в филиале ФГБУ «Рослесинфорг» «Дальлеспроект», стоимость выполнения лесоустроительных работ на территории семи лесничеств Магаданской области в ценах первого квартала 2017 года составляет 911 351 847 рублей (т. 2 л.д. 5-7).
Из пояснений представителя ответчика следует, что Федеральное агентство лесного хозяйства исходя из низкой интенсивности использования лесов не посчитало возможным включить в государственную программу проведение лесоустроительных работ в Магаданской области в необходимых объемах.
Данные обстоятельства подтверждаются сведениями, отраженными в государственной программе Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы (приложение № 10 «Сведения о ресурсном обеспечении за счет средств федерального бюджета государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы на Дальнем Востоке»), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 318 с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 399.
Согласно государственной программе на проведение основных мероприятий 1.4 «обеспечение исполнения переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» Магаданской области на 2017 год запланировано обеспечение в сумме 271191,3 тыс. рублей, на 2018 год - 275100,8 тыс. руб., на 2019 год - 280049,9 тыс. руб., что полностью соответствует размерам субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, распределенных Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов». На 2020 год государственной программой для Магаданской области запланировано обеспечение в сумме 352520,62 тыс. руб. При этом, в разделе 2 Паспорта подпрограммы «Стратегическое управление лесным хозяйством» также указано, что координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации указанной государственной программы осуществляет Федеральное агентство лесного хозяйства посредством ежегодного рассмотрения и утверждения бюджетных проектировок субъектов Российской Федерации, проведения выездных и селекторных совещаний, текущего контроля и координации деятельности субъектов Российской Федерации департаментами лесного хозяйства - территориальными органами Федерального агентства лесного хозяйства
Из исследованных судом апелляционной инстанции дополнительных доказательств следует, что для выполнения лесоустроительных работ на территории семи лесничеств Магаданской области требуется 911 351 847 рублей.
В ходе рассмотрения дела прокурор не оспаривал, что мероприятия по проведению лесоустроительных работ в виде таксации лесов в семи лесничествах Магаданской области не могут быть выполнены без соответствующего финансирования в виде субвенций и полагал достаточным установление департаменту лесного хозяйства Магаданской области 5-летнего срока для выполнения указанных мероприятий, начиная с 2018 года, дополнительно ссылался на возможность получения финансирования указанных работ за счет нераспределенного резерва (утвержденной в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции).
Однако по делу установлено, что в порядке, установленном пунктом 3 Правил № 837, орган государственной власти субъекта Российской Федерации не согласовал с Федеральным агентством лесного хозяйства проведение данных мероприятий на 2017-2019 годы.
Доказательств, что проведение таких мероприятий будет согласовано Федеральным агентством лесного хозяйства на 2020-2022 годы с финансовым обеспечением расходов, связанных с проведением данных мероприятий в требуемых объемах, прокурором не представлено, судом не добыто.
Кроме того судебная коллегия отмечает, что сумма, требуемая для проведения лесоустроительных работ в семи лесничествах области, соотносима с общей суммой субвенций из федерального бюджета, предоставляемых Магаданской области на 2017-2019 годы (271191,3 + 275100,8 + 280049,9 = 826 342 тыс. руб.) для обеспечения исполнения переданных субъекту Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений. Указанное финансирование предусматривает расходы на выполнение областью всего объема переданных Российской Федерацией полномочий, включая повышение эффективности предупреждения возникновения и распространения лесных пожаров, а также их тушения, невыполнение которых в случае направления денежных средств субвенций на выполнение других мероприятий (в данном случае - лесоустройства) может повлечь негативные последствия.
При этом, отказывая в удовлетворении исковых требований о возложении на Федеральное агентство лесного хозяйства обязанности обеспечить финансированием ежегодные работы по лесоустройству в виде таксации лесов в семи лесничествах Магаданской области согласно представляемым департаментом лесного хозяйства Магаданской области расчетным потребностям, суд первой инстанции со ссылкой на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации обоснованно указал на то, что субвенции являются частью федерального бюджета, утверждение которого не входит в полномочия Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации, в связи с чем дополнительное финансирование полномочий в области лесных отношений за счет средств федерального бюджета при отсутствии в нем запланированных средств на субвенции исключается. Поскольку решение суда в данной части сторонами не обжалуется, его законность и обоснованность в силу положений части 2 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не является предметом проверки суда апелляционной инстанции.
Таким образом, судом установлено, что расходование средств субвенций из федерального бюджета, распределенных Магаданской области на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов на реализацию полномочий в области лесных отношений, предусмотрено на осуществление определенных мероприятий, согласованных Федеральным агентством лесного хозяйства. Проведение мероприятий лесоустройства в список этих мероприятий не вошло (т. 1 л.д. 53, 57). Следовательно, в 2017-2019 годах на финансирование проведения департаментом лесного хозяйства Магаданской области лесоустроительных работ на землях лесного фонда Российской Федерации денежные средства из федерального бюджета не поступят.
Данные обстоятельства позволяют суду сделать вывод, что на момент обращения прокурора с иском и на момент рассмотрения дела судом первой инстанции отсутствовали правовые основания для возложения на департамент лесного хозяйства Магаданской области обязанности выполнения провести лесоустройство в виде таксации лесов по Берелехскому, Магаданскому, Омсукчанскому, Оротуканскому, Сеймчанскому, Тенькинскому и Палаткинскому лесничествам Магаданской области, где сроки таксации превысили десять лет с момента проведения лесоустроительных работ.
Не установлено таких оснований и на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.
Вопреки доводам прокурора и выводу суда первой инстанции возможность получения департаментом лесного хозяйства Магаданской области средств нераспределенного резерва на проведение мероприятий лесоустройства действующим законодательством не предусмотрена, ссылка в решении суда в подтверждение данного вывода на пункты 7.3 и 7.4 Правил № 837 несостоятельна.
Пункт 7.4 Правил № 837 устанавливает право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае недостаточности субвенций не позднее 15 ноября текущего финансового года обратиться в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва.
В силу пункта 7.3 Правил № 837 нераспределенным резервом признается утвержденная в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не распределенная между субъектами Российской Федерации субвенция (далее - нераспределенный резерв).
Указанные средства направляются бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительно на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением мероприятий по осуществлению переданных полномочий по охране, защите и воспроизводству лесов. В приоритетном порядке осуществляется выделение средств нераспределенного резерва на финансовое обеспечение расходов, связанных с обеспечением мер пожарной безопасности и воспроизводством лесов, расположенных на землях лесного фонда, пострадавших в результате стихийных бедствий.
То есть данными нормами установлена возможность получения дополнительного финансирования на реализацию полномочий, поименованных в пункте 5 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации. Возможность направления средств нераспределенного резерва на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением мероприятий по проведению лесоустроительных работ (пункт 4 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации) данной нормой не предусмотрена.
При таком положении доводы прокурора нельзя признать состоятельными, достаточными для удовлетворения заявленного им иска о понуждении к исполнению в натуре обязанности, которая, как указано выше, у департамента лесного хозяйства Магаданской области не возникла до согласования Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, установленном пунктом 3 Правил № 837, целевых прогнозных показателей на определенный период и соответствующих мероприятий, направленных на их достижение.
С учетом изложенного решение Магаданского городского суда от 15 февраля 2017 года в части возложения на департамент лесного хозяйства Магаданской области обязанности совершить определенные действия нельзя признать законным и обоснованным, в данной части оно подлежит отмене по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований Магаданского природоохранного прокурора.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьями 329-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда
о п р е д е л и л а :
решение Магаданского городского суда Магаданской области от 15 февраля 2017 года в части возложения на департамент лесного хозяйства, контроля и надзора за состоянием лесов Магаданской области обязанности в срок до 31 декабря 2022 года провести лесоустройство в виде таксации лесов в Берелёхском, Магаданском, Омсукчанском, Оротуканском, Палаткинском, Сеймчанском, Тенькинском лесничествах Магаданской области, где сроки таксации превысили десять лет с момента проведения лесоустроительных работ, отменить, приняв в этой части новое решение об отказе в удовлетворении требований.
В остальной части решение Магаданского городского суда Магаданской области от 15 февраля 2017 года оставить без изменения.
Председательствующий Н.В. Бежевцова
Судьи И.Ю. Бельмас
А.А. Кречетов
