Судья Хабарова Т.В. Дело №33-2544/2016
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
16 ноября 2016 года
Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда в составе:
председательствующего Зиновьевой О.Н.,
судей Андреева С.В., Жукова И.П.,
при секретаре Колесниковой И.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Лапиной Т.М. на решение Нерехтского районного суда Костромской области от 07 сентября 2016 года, которым в удовлетворении исковых требований Лапиной Т.М. к администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области о признании незаконным решения администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19, признании права на ежемесячную доплату к пенсии в размере, установленном решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года, из расчета 55 процентов от 0,8 денежного содержания, обязании ответчика осуществлять расчет ежемесячной доплаты к пенсии в размере, установленном решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года, из расчета 55 процентов от 0,8 денежного содержания, с 01 апреля 2016 года отказано.
Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения Лапиной Т.М. и ее представителя Колпазановой Е.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области Батыгиной М.А. и Катенина В.А., судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
Лапина Т.М. обратилась в суд с иском к администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области (уточненным в ходе рассмотрения дела) о признании незаконным решения администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19, признании права на ежемесячную доплату к пенсии в размере, установленном решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года, из расчета 55 процентов от 0,8 денежного содержания, обязании ответчика осуществлять расчет ежемесячной доплаты к пенсии в размере, установленном решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года, из расчета 55 процентов от 0,8 денежного содержания, с 01 апреля 2016 года.
В обоснование иска указала, что в период с 28 октября 2010 года до 15 октября 2015 года замещала выборную муниципальную должность председателя Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области. С ней был заключен трудовой договор №47/10 от 28 октября 2010 года. Распоряжением №124-к от 15 октября 2015 года ее полномочия были прекращены. Решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года ей была назначена ежемесячная доплата к пенсии по старости в размере <данные изъяты> коп., исходя из общей суммы пенсии и доплаты к ней в размере <данные изъяты>., что составляет 55 процентов от 0,8 денежного содержания. Указанное решение принято на основании решения Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 25 февраля 2010 года №593 «Об утверждении Положения о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном районе город Нерехта и Нерехтский район Костромской области». Впоследствии решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 30 марта 2016 года №44 были внесены изменения в названное Положение, в том числе в подпункты «а», «б» и «в» пункта 10 раздела IV, что привело к изменению порядка расчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии. Решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19 ей была назначена к пенсии по старости в размере <данные изъяты> коп. ежемесячная доплата в размере <данные изъяты> руб. в месяц, исходя из общей суммы пенсии и доплаты к ней в размере <данные изъяты> коп., что составляет 55 процентов от 0,35 денежного содержания. Решение администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19 считает незаконным, поскольку решение Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 27 января 2016 года №33 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального район город Нерехта и Нерехтский район Костромской области», которым в ст. 35.1 Устава внесены соответствующие изменения, не содержит положений, определяющих возможность применения к отношениям, возникшим до вступления их в силу. Указанное решение вступает в силу со дня его опубликования. Придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, и тем самым отмена для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством, противоречит требованиям ст. ст. 1, 2, 18, 54, 55, 57 Конституции РФ. Отсутствует правовое основание для распространения действия решения Собрания депутатов от 30 марта 2016 года №44, вступившего в силу 30 марта 2016 года, на отношения, возникшие до указанной даты. Положение о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности муниципальной службы в муниципальном районе город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, утвержденное решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 25 февраля 2010 года №593 (в редакции решения Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский муниципальный район Костромской области от 30 марта 2016 года №44), не содержит порядка ежегодного перерасчета размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии. В соответствии с п. 3 Положения ежемесячная доплата устанавливается к пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсия в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В силу п. 4 Положения права на получение ежемесячной доплаты к пенсии имеют лица, постоянно проживающие на территории муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, замещавшие на постоянное основе не менее одного года выборные муниципальные должности муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области. В соответствии с п. 10 Положения лицам, указанным в п.п. 1 п. 4 настоящего Положения и освобожденным от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) после 01 января 2010 года, ежемесячная доплата к пенсии устанавливается при исполнении полномочий председателя Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район в течение одного срока - 55% от 0,8 ежемесячного денежного содержания (в редакции от 30 марта 2016 года - от 0,35 ежемесячного денежного содержания). Ежемесячная доплата к пенсии устанавливается на основании письменного заявления. Положение содержит исчерпывающий перечень оснований для осуществления перерасчета размера ежемесячной доплаты. Оснований для осуществления перерасчета ежемесячной доплаты к пенсии в связи с изменением порядка ее расчета или внесения изменений в муниципальные правовые акты Положением не предусмотрено. В силу п. 32 Положения к отношениям, связанные с установлением и выплатой ежемесячной доплаты к пенсии, применяются правила, установленные законодательством Российской Федерации для назначения и выплаты пенсий.
Ссылаясь на ст. 27 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», положения Федерального закона «О страховых пенсиях», Закона Костромской области от 21 октября 2010 года №666-4-ЗКО «О государственном пенсионном обеспечении государственных служащих Костромской области» истица указала на общий принцип сохранения за гражданином ранее установленного размера пенсии. С апреля 2016 года она получает ежемесячную доплату в размере <данные изъяты> руб. в месяц. Размер недоначисленной ежемесячной доплаты за апрель, май, июнь 2016 года составил <данные изъяты> коп.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
В апелляционной жалобе Лапина Т.М. просила решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении ее исковых требований.
В обоснование указывала, что судом нарушены требования ст. 12 ГПК РФ, поскольку в решении суда воспроизведена позиция ответчика, изложенная в отзыве на иск.
Судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значения для дела. Предметом исковых требований являются не полномочия органов местного самоуправления на принятие нормативных актов в сфере регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих и лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а конкретный правоприменительный акт индивидуального характера - решение администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19, при принятии которого были нарушены нормы действующего законодательства.
Выводы суда о наличии права у органов местного самоуправления самостоятельно принимать нормативные акты, регулирующие (в том числе изменяющие и отменяющие) виды дополнительного социального обеспечения за счет средств местного бюджета, не имеют отношения к заявленным исковым требованиям.
При этом судом не оценено противоречие оспариваемого решения нормам действующего законодательства. Решение ответчика от 04 апреля 2016 года №19 является незаконным в силу его несоответствия Положению о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном районе город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, утвержденному решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 25 февраля 2010 года №593, ст. ст. 1, 2, 18, ч. 1 ст. 54, ст. ст. 55, 57 Конституции РФ, п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, общему принципу сохранения за гражданином ранее установленного размера пенсии.
Полагала, что судом сделаны противоречивые выводы. С одной стороны суд указывает на дополнительный характер ежемесячной доплаты к государственной пенсии, а с другой стороны делает вывод о том, что общие принципы пенсионного обеспечения фактически не применяются к данным отношениям и не нарушают право на пенсионное обеспечение.
Вывод суда о возможности органов местного самоуправления произвольно вводить и изменять порядок и условия выплаты такой доплаты к пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий, противоречит действующего законодательству. Правоотношение по обеспечению истицы ежемесячной доплатой возникло в октябре 2015 года. Своим решением суд констатировал отмену возникшего у истицы права, что не согласуется с общими конституционными принципами. Ссылаясь на Конституцию РФ, Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2002 г. №320-О, постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 г. №9-П, указала, что придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, не допустимо. Судом не дана оценка нарушению оспариваемым ненормативным актом норм Положения о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности муниципальной службы в муниципальном районе город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, утвержденного решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 25 февраля 2010 года №593 (в редакции от 30 марта 2016 года), а именно пунктам 4, 10, 18.
При вынесении решения судом нарушены требования ст. 195 ГПК РФ.
В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район по доверенности Батыгина М.А., считая решение суда законным и обоснованным, просила оставить его без изменения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно неё, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Как видно из материалов дела, Лапина Т.М. как лицо, ранее замещавшее выборную муниципальную должность председателя Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области в период с 28 октября 2010 года по 15 октября 2015 года, является получателем пенсии по старости, а также ежемесячной доплаты к государственной пенсии.
На момент назначения Лапиной Т.М., как лицу, замещавшему выборную муниципальную должность, ежемесячной доплаты к государственной пенсии действовало Положение о ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы в муниципальном районе город Нерехта и Нерехтский район Костромской области (далее - Положение о ежемесячной доплате), утвержденное решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 25 февраля 2010 года №593.
Пунктом 2 указанного Положения определено, что доплата к государственной пенсии производится из бюджета муниципального района город Нерехта и Нерехтский район.
Подпунктом «а» пункта 10 раздела IV «Определение размера ежемесячной доплаты к пенсии» Положения о ежемесячной доплате установлено, что ежемесячная доплата к пенсии устанавливается при исполнении полномочий главы муниципального района город Нерехта и Нерехтский район, председателя Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район в течение одного срока - 55 процентов от 0,8 ежемесячного денежного содержания.
Распоряжением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 19 октября 2015 года №22 Лапиной Т.М. установлена с 16 октября 2015 года ежемесячная доплата к государственной пенсии в соответствии с Положением о ежемесячной доплате.
Решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 26 октября 2015 года №16 Лапиной Т.М. определена ежемесячная доплата к пенсии по старости (в размере <данные изъяты> коп.) в размере <данные изъяты> коп. в месяц, исходя из общей суммы пенсии и доплаты к ней в размере <данные изъяты> руб. 96 коп., что составляет 55 процентов от 0,8 денежного содержания.
Решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 30 марта 2016 года №44 внесены изменения в решение Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район от 25 февраля 2010 года №593, в частности:
в подпунктах «а», «б», «в» пункта 10 раздела IV Положения о ежемесячной доплате слова «от 0,8 ежемесячного денежного содержания» заменены словами «от 0,35 ежемесячного денежного содержания»; пункт 10 раздела IV дополнен абзацем следующего содержания: «Установить минимальный размер доплаты к пенсии в размере 1 000 руб.».
Пунктом 2 названного решения установлено, что оно вступает в силу со дня опубликования.
Решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19 Лапиной Т.М. на основании решения Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 30 марта 2016 года №44 определена ежемесячная доплата к пенсии по старости (в размере <данные изъяты> коп.) в размере <данные изъяты> руб. в месяц, исходя из общей суммы пенсии и доплаты к ней в размере <данные изъяты> коп., что составляет 55 процентов от 0,35 денежного содержания.
Решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 27 января 2016 года №33 внесены изменения в Устав муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, в том числе в статью 35.1, а именно пункт 3.2 части 3 изложен в следующей редакции: «Ежемесячная доплата, устанавливаемая к пенсии по старости (инвалидности). Размеры и порядок предоставления ежемесячной доплаты устанавливаемой к пенсии по старости (инвалидности), при исполнении полномочий главы муниципального района г. Нерехта и Нерехтский район, председателя Собрания депутатов муниципального района г. Нерехта и Нерехтский район устанавливаются муниципальным нормативным правовым актом, принимаемым Собранием депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район.».
Соглашаясь с выводами суда об отказе в удовлетворении исковых требований Лапиной Т.М., судебная коллегия находит, что они соответствуют требованиям действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Согласно положениям Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются соответственно законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).
Особенности организации муниципальной службы в Костромской области и правовое положение муниципальных служащих Костромской области урегулированы Законом Костромской области от 09 ноября 2007 года №210-4-ЗКО «О муниципальной службе в Костромской области».
Данным законом установлено, что финансовое обеспечение дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, осуществляется за счет соответствующего местного бюджета (часть 2 статьи 10). Муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет в соответствии с федеральными законами, законами Костромской области и муниципальными правовыми актами (часть 1 статьи 12).
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Принимая во внимание приведённые нормативные положения, судебная коллегия считает правильным вывод суда о том, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих (пенсия за выслугу лет, ежемесячная доплата к государственной пенсии), осуществляемого за счет средств соответствующего бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.
Поскольку в рассматриваемом случае финансирование ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующего муниципального образования, то оно с учетом бюджетных возможностей вправе вводить порядок и условия выплаты такой доплаты муниципальным служащим. Определение конкретного размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципального служащего в силу действующего правового регулирования пенсионного обеспечения муниципальных служащих осуществляется именно органами местного самоуправления.
При установленных по делу обстоятельствах, учитывая, что ежемесячная доплата выплачивается Лапиной Т.М. дополнительно к установленной в рамках системы обязательного пенсионного страхования пенсии, не имеется правовых оснований не согласиться с выводом суда о том, что то само по себе изменение органами местного самоуправления с учетом бюджетных возможностей соответствующих муниципальных образований правил исчисления таких выплат и их размера не может рассматриваться как ухудшающее положение муниципальных служащих и нарушающее их право на пенсионное обеспечение.
Следовательно довод жалобы о недопустимости перерасчета в сторону уменьшения размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии в связи с изменением правового регулирования условий пенсионного обеспечения муниципальных служащих муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области, произведенного решением администрации муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 04 апреля 2016 года №19, нельзя признать состоятельным.
Ссылки на то, что внесенные решением Собрания депутатов муниципального района город Нерехта и Нерехтский район Костромской области от 30 марта 2016 года №44 изменения в Положение о ежемесячной доплате не распространяются на правоотношения, возникшие между сторонами до введения в действие названных изменений, не основаны на законе.
Отношения сторон по настоящему делу, связанные с правовым положением муниципальных служащих, исходя из положений статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, не регулируются гражданским законодательством. Более того, правоотношения по выплате ежемесячной доплаты муниципальному служащему носят длящийся характер, порядок расчета получаемой истицей доплаты изменен на будущее время после издания органом местного самоуправления правового акта, направленного на обеспечение равенства муниципальных служащих данного муниципального образования независимо от момента назначения им указанной выплаты.
В остальном доводы апелляционной жалобы основаны на отличном от суда толковании норм действующего законодательства и правоприменительной практики и придании иного правового смысла материальному закону, регулирующему спорные правоотношения, в связи с чем не могут являться основанием для отмены судебного решения, постановленного при правильном применении норм материального права.
Поскольку доводы апелляционной жалобы не опровергают содержащиеся в решении выводы, нормы материального права судом применены верно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к вынесению незаконного решения не допущено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а:
Решение Нерехтского районного суда Костромской области от 07 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лапиной Т.М. - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
