Судья Тимофеева Т.А. Дело № 33а-1118/2016
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
26 апреля 2016 года город Иваново
Судебная коллегия по административным делам Ивановского областного суда в составе председательствующего судьи Холчевой О.П., судей ЩегловойЕ.С., Запятовой Н.А.
при секретаре судебного заседания Жаворонковой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи ЩегловойЕ.С.
дело по апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью «Электротехника» на решение Ленинского районного суда города Иваново от 8 февраля 2016 года по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Электротехника» к Государственной инспекции труда в Ивановской области, государственному инспектору труда Березиной Л.Ю. о признании незаконными действий по запросу копий документов при проведении плановой выездной проверки юридического лица,
УСТАНОВИЛА:
28 сентября 2015 г. Общество с ограниченной ответственностью «Электротехника» (далее – ООО «Электротехника», Общество) обратилось в суд с указанным административным иском, мотивированным тем, что сводным планом проверок субъектов предпринимательства на 2015 год была назначена плановая выездная проверка Общества Государственной инспекцией труда в Ивановской области (далее – ГИТ в Ивановской области, Инспекция). При проведении указанной проверки государственный инспектор труда Березина Л.Ю. направила в ООО«Электротехника» письменный запрос от 18 сентября 2015г. о предоставлении документов, необходимых для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства работодателем.
В иске указано, что действия государственного инспектора труда по направлению запроса не были вызваны объективной необходимостью, поскольку ему были созданы условия, необходимые для проведения проверки с возможностью получения подлинников и копий всех документов по месту нахождения юридического лица. По мнению административного истца, этими действиями фактически был изменен порядок проведения плановой проверки с выездной на документарную, что противоречит требованиям статьи12Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В этой связи, полагая, что и незаконные действия государственного инспектора труда привели к необоснованным трудовым и материальным затратам ООО «Электротехника», связанным с изготовлением значительного числа копий документов, административный истец просил суд признать незаконными действия государственного инспектора труда Березиной Л.Ю. по запросу копий документов при проведении плановой выездной проверки соблюдения трудового законодательства ООО «Электротехника».
Решением Ленинского районного суда города Иваново от 8 февраля 2016года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе ООО «Электротехника» содержится требование об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении иска.
В заседании судебной коллегии представители административного истца Мартынова А.А. и Цветкова И.Б. поддержали апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям, административный ответчик Березина Л.Ю. и представитель административного ответчика Государственной инспекции труда в Ивановской области Пряничников С.А. возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили решение суда оставить без изменения.
Заслушав объяснения сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив, исследовав и оценив имеющиеся в деле и дополнительно представленные доказательства в их совокупности, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда.
Из материалов дела следует, что распоряжением (приказом) руководителя государственной Инспекции от 4 сентября 2015 г. № 8-ПП/2015-1/229/186/14/1 (л.д.10-14), поступившим административному истцу 7 сентября 2015 г., были определены сроки проведения плановой выездной проверки ООО«Электротехника» с 11 сентября по 8октября 2015 г., место ее проведения – по месту нахождения юридического лица по адресу: г. Иваново, м. Минеево, Кранэкс, уполномоченное лицо – государственный инспектор труда Березина Л.Ю. и цель проверки – осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства работодателем.
В пункте 11 указанного распоряжения приведен перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проверки, включающий 38 позиций. При этом, указано, что в ходе проверки могут быть затребованы и иные документы, необходимые для выполнения поставленных задач.
Сторонами по делу не оспаривалось, что при проведении указанной проверки государственный инспектор труда Березина Л.Ю. 17 сентября 2015 г. осуществила первый выход по месту нахождения ООО «Электротехника», где ей был предоставлен отдельный кабинет, оборудованный мебелью и персональным компьютером. Принтер и копировальный аппарат предоставлены не были.
Судом бесспорно установлено, что 17 сентября 2015 г. инспектору труда был обеспечен доступ на рабочие места ООО «Электротехника», были предоставлены подлинники отдельных документов, связанных с осуществлением трудовой деятельности работниками Общества, а также сканированные копии таких документов, размещенные на жестком диске персонального компьютера в помещении предприятия по адресу: г. Иваново, м. Минеево, Кранэкс.
Из дела видно, что 17 сентября 2015 г. государственный инспектор труда покинула территорию ООО «Электротехника», не получив заверенных надлежащим образом копий документов Общества. 18 сентября 2015г. она направила в ООО «Электротехника» письменный запрос о предоставлении заверенных Обществом копий документов, необходимых для осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства работодателем. В запросе был приведен перечень документов из 38 позиций, полностью совпадающий с перечнем, содержащимся в пункте 11 Распоряжения руководителя Инспекции от 4 сентября 2015 г.
21 сентября 2015 г. ООО «Электротехника» обратилось к руководителю ГИТ в Ивановской области с жалобой на неправомерные действия государственного инспектора труда Березиной Л.Ю., а 28 сентября 2015 г. – в суд с настоящим административным иском.
Вместе с тем, во исполнение указанного запроса государственного инспектора труда от 18 сентября 2015 г. ООО «Электротехника» 2 октября 2015г. направило в Инспекцию заверенные копии истребованных документов, общий объем которых составил 220 листов. В тот же день инспектор Березина Л.Ю. повторно посетила помещения Общества в рамках плановой выездной проверки.
Судом апелляционной инстанции установлено, что по результатам проверки соблюдения трудового законодательства государственным инспектором труда ГИТ в Ивановской области Березиной Л.Ю. было вынесено предписание от 8 октября 2015 г. № 8-ПП/2015-1/229-186/14/3, обязывающее ООО «Электротехника» устранить нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по 10 приведенным в предписании позициям в сроки до 23 октября, 30 октября и 13 ноября 2015 г. соответственно. Вустановленном законом порядке это предписание Обществом оспорено не было.
Отказывая в удовлетворении настоящего административного иска, суд исходил из того, что законодательство Российской Федерации не устанавливает запрета на истребование государственным инспектором труда у юридического лица – работодателя при проведении плановой выездной проверки подлинников и надлежащим образом заверенных копий документов, необходимых для выполнения надзорных и контрольных функций.
В этой связи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые административным истцом действия государственного инспектора труда Березиной Л.Ю. были совершены должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленного законом порядка и не повлекли нарушений прав, свобод и охраняемых законом интересов юридического лица, в отношении которого проведена плановая выездная проверка соблюдения трудового законодательства.
В апелляционной жалобе оспариваются эти выводы суда как несоответствующие обстоятельствам дела, основанные на неверном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанности установленных судом обстоятельств дела и неверном применении норм материального права. Административный истец, настаивает на доводах своего иска о том, что государственный инспектор труда при проведении плановой выездной проверки должен был работать с документами работодателя исключительно по месту нахождения юридического лица и не обладал правом запрашивать у проверяемого юридического лица весь объем документов, указанных в распоряжении о проведении проверки, без конкретизации документов, непосредственно необходимых для выявления нарушений трудового законодательства.
Эти доводы, основанные на неверном субъективном толковании норм законодательства Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не содержат правовых оснований к отмене решения суда.
Согласно статье 356 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) в соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда, в числе прочего, осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; запрашивает у работодателей и безвозмездно получает от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на нее задач.
Федеральная служба по труду и занятости осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подпункт 5.1.1. Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 324).
В соответствии со статьей 360 ТК РФ государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Предметом проверки является соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан.
Статьей 358 ТК РФ на государственных инспекторов труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возложена обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей - физических лиц и работодателей - юридических лиц (организаций).
В силу подпунктов «а», «б» пункта 13 Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. №875, при осуществлении федерального государственного надзора в сфере труда государственные инспекторы труда имеют право: беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать работодателей в целях проведения их проверки; запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций и безвозмездно получать от них документы, объяснения и информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.
Согласно пункту 7 Административного регламента исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденного приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. № 354н, (далее – Административный регламент) уполномоченные должностные лица Роструда и его территориальных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации при исполнении государственной функции имеют право в установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке в связи с исполнением служебных обязанностей беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца проводить проверки соблюдения обязательных требований юридическими лицами всех организационно-правовых форм и форм собственности и работодателями - физическими лицами; запрашивать у работодателей и их полномочных представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для исполнения государственной функции.
Пунктом 48 Административного регламента предусмотрено, что плановые проверки могут проводиться в форме документарных либо выездных проверок. Плановая выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Предметом плановой выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности (часть 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ).
Частью 4 статьи 12 Закона № 294-ФЗ установлено, что выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.
В соответствии с частью 5 статьи 12 Закона № 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
Судебная коллегия полагает, что системное толкование приведенных норм указывает на наличие у государственного инспектора труда права запрашивать у работодателя и его представителей и безвозмездно получать от него документы, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций как при проведении плановой документарной проверки соблюдения работодателем трудового законодательства, так и проведении плановой выездной проверки по месту нахождения юридического лица.
Установленные законодательством требования к порядку проведения плановой выездной проверки работодателя по месту нахождения юридического лица и (или) по месту фактического осуществления его деятельности обусловлены, прежде всего, тем, что предметом выездной проверки в отличие от документарной является не только соблюдение норм трудового законодательства при составлении работодателем документов, но и соответствие самих работников, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных используемых работодателем объектов сведениям, содержащимся в представленных им документах.
При этом, право государственного инспектора труда на истребование документов в рамках плановой выездной проверки не ограничено его обязанностью знакомиться с копиями документов, полученных по его запросу от работодателя, исключительно по месту нахождения проверяемого юридического лица.
Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что при истребовании государственным инспектором труда у работодателя копий документов при проведении плановой выездной проверки должны соблюдаться ограничения, установленные частями 7, 11 статьи 11 Закона № 294-ФЗ и пунктом 51 Административного регламента, согласно которым не допускается требовать у проверяемого лица сведения и документы, не относящиеся к предмету проверки, и нотариального удостоверения копий документов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Анализ содержания распоряжения (приказа) руководителя государственной Инспекции от 4 сентября 2015 г. № 8-ПП/2015-1/229/186/14/1 и запроса государственного инспектора труда от 18 сентября 2015 г. № 10-1882-15-ИСХ позволяет сделать вывод, что все документы, перечисленные в запросе, относились к предмету документарной проверки, и не содержали сведений, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Судебная коллегия полностью разделяет правовую позицию суда первой инстанции о том, что продолжительность своего пребывания по месту нахождения проверяемого лица, порядок, последовательность предоставления и объем истребуемых документов, материалов и сведений, необходимых для проведения плановой выездной проверки, государственный инспектор труда определяет самостоятельно с учетом ограничений, установленных законом и распоряжением о проведении проверки.
В этой связи, не имеют правового значения для правильного рассмотрения и разрешения настоящего административного дела доводы апелляционной жалобы о причинах, побудивших государственного инспектора труда Березину Л.Ю. направить в адрес ООО «Электротехника» письменный запрос от 18 сентября 2015г. о предоставлении документов, поскольку этот запрос был направлен уполномоченным лицом в пределах сроков проведения плановой выездной проверки, установленных распоряжением руководителя ГИТ в Ивановской области, и не содержал требований о предоставлении документов, не относящихся к ее предмету.
Вместе с тем, судебная коллегия, рассматривая административное дело в пределах, установленных частью 1 статьи 308 КАС РФ, т.е. в полном объеме, принимая во внимание доводы апелляционной жалобы ответчика, считает неотносимыми к предмету административного спора и подлежащими исключению из мотивировочной части обжалуемого судебного решения выводы суда о том, что должностными лицами ООО«Электротехника» намеренно была создана ситуация для воспрепятствования проведению проверки государственным инспектором труда и установлению имеющихся в деятельности организации нарушений трудового законодательства и законодательства об охране труда.
Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), государственный финансовый контроль, муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, а также воспрепятствование законной деятельности такого должностного лица по проведению проверок или уклонение от таких проверок, образуют состав административных правонарушений, предусмотренных соответственно частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ и части 1 статьи 19.4.1 КоАП РФ.
Из объяснений сторон и их представителей в суде апелляционной инстанции следует, что по результатам проверки, проведенной в период с 11 сентября по 8октября 2015 г., в отношении должностных лиц ООО«Электротехника» не выносились постановления о привлечении к административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.
При таких обстоятельствах, при рассмотрении настоящего административного спора, предметом которого являлась законность действий государственного инспектора труда по направлению письменного запроса работодателю, у суда отсутствовали основания для оценки действий должностных лиц проверяемого Общества на предмет неповиновения законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) и воспрепятствования его законной деятельности, поскольку вопросы привлечения к административной ответственности разрешаются в ином порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.
Согласно части 5 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
Исключение из мотивировочной части судебного решения этих выводов не является основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления, так как не влияет на правильность решения по существу о том, правомерными действиями государственного инспектора труда Березиной Л.Ю. по направлению письменного запроса от 18сентября 2015 г. ненарушены права, свободы и охраняемые законом интересы ООО «Электротехника».
Иные доводы жалобы, в том числе о наличии в мотивировочной части решения ссылок суда на нормы материального права, не подлежащие применению к спорным правоотношениям, не влекут необходимости отмены судебного акта, в котором наряду с этими ссылками правильно приведены нормы, регулирующие порядок осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства в Российской Федерации.
Судебной коллегией в настоящем деле не выявлено перечисленных в части 1 статьи310КАС РФ нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного решения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Ленинского районного суда города Иваново от 8 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Электротехника» – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
