РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Дело № 33а-2994
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:
Председательствующего Е.П. Иском
судей О.В. Герасимовой, О.Ю.Поздняковой
при секретаре А.С. Солоха.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 20 апреля 2016 года административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник «Комсомольский» к И.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора Александровой Е. В., Прокуратуре Хабаровского края о признании представления № от 01 декабря 2015 г. незаконным, взыскании государственной пошлины, по апелляционной жалобе Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник «Комсомольский» на решение Центрального районного суда г.Комсомольска-на-Амуре от 29 января 2016 года.
Заслушав доклад судьи Иском Е.П., пояснения представителя ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский», прокурора Лазаревой Н.А., судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский» обратилось в суд с административным иском к И.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора Александровой Е.В., Прокуратуре Хабаровского края о признании представления № от 01 декабря 2015г. незаконным, взыскании судебных расходов. В обоснование заявленных требований указало, что 01.12.2015 г. в ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский» поступило представление об устранении законодательства об особо охраняемых природных территориях, согласно которому в нарушение положений о режиме охраны заповедника директором ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский» не организована работа по надлежащему отбору внештатных инспекторов, а также допущены нарушения Положения об организации деятельности общественных инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий, находящихся под охраной ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский». Полагает данное представление является незаконным, поскольку вынесено с нарушением ст.ст. 21, 22, 24 Закона «О прокуратуре». Также в представлении указано на нарушение локального акта организации, а не закона. Указывает, что обжалуемое представление было рассмотрено в установленный срок. Представление рассматривалось единоличным органом, поэтому основания, предусмотренные ч.3 ст.7, ч.2 ст. 24 Закона «О прокуратуре», для уведомления прокурора о дате и времени рассмотрения не имелось. В обоснование требований прокурор руководствуется не Уставом организации, а Положением о ФГК «Государственный природный заповедник «Комсомольский». Получив ответ о результатах рассмотрения представления и об отказе в удовлетворении требований прокурор привлек Заповедник к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ. Просил суд признать представление И.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора Александровой Е.В. № от 01.12.2015 г. незаконным.
Определением Центрального районного суда г.Комсомольска-на-Амуре к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечена Комсомольская-на-Амуре межрайонная природоохранная прокуратура.
Решением Центрального районного суда г.Комсомольска-на-Амуре от 29 января 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе представитель ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский» - О.М. Головешко с вынесенным решением не согласен, считает его незаконным и необоснованным. Указывает, что суд не принял во внимание то обстоятельство, что решение об изменении типа учреждения с ФГУ на ФГБУ и утверждение устава ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский» принято учредителем – Минприроды России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 г. № 539 в связи с изменениями внесенными в ФЗ «О некоммерческих организациях», регулирующих порядок создания, управления, реорганизации и ликвидации бюджетных учреждений. Кроме того, п. 7 Положения о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Комсомольский», утвержденного приказом МПР РФ от 29.04.2003 г. № 368 не регламентирует порядок привлечения общественных (внештатных) инспекторов, а только предусматривает возможность привлечения к охране заповедной территории общественных инспекций, сформированных органами Минприроды России и общественными природоохранными организациями. Каких-либо федеральных законов, непосредственно регламентирующих порядок привлечения граждан в качестве общественных (внештатных) инспекторов в области охраны особо охраняемых природных территорий или устанавливающих уполномоченные органы и сроки на разработку такого порядка, в настоящее время не имеется. Обязанность учреждения соблюдать свои локальные нормативно-правовые акты, не означает, что прокурор имеет право вносить акты прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений данных локальных актов. Суд не установил, какое именно нарушение закона допущено учреждением. В нарушение требований ч.2 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор требует сообщить ему о дате и времени рассмотрения представления, зная о том, что вносит данное представление не в коллегиальный орган, а должностному лицу – директору ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский». Также в нарушение требований ст. 192 ТК РФ прокурор в представлении требует решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц учреждения и направить ему копии приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности, что является прямым вмешательством прокурора в вопросы, решение которых отнесены ТК РФ к компетенции работодателя. Судом нарушены требования процессуального права, поскольку документов о наличии у представителей административных ответчиков высшего образования, Александрова Е.В. и Веселов Е.В. суду не предоставили, а суд данное обстоятельство в нарушение ст. 55, 58, 146 КАС РФ не проверил. Кроме того, фактически Александрова Е.В. предъявила суду недействительное служебное удостоверение, не соответствующее требования ст.41.1 ФЗ «О прокуратуре РФ». Просит решение суда первой инстанции отменить, по делу принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.
В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Комсомольской-на-Амуре межрайонной природоохранной прокуратуры – Р.В. Стеблянских с вынесенным решением согласен, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Согласно ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав участников процесса, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Комсомольской-на-Амуре межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе рассмотрения обращения Голостенова О.П. проведена проверка по исполнению требований природоохранного законодательства. В ходе проверки было установлено, что во исполнение положений ст.5 ФЗ от 14.03.1995г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п.7.4 Положения о ФБГУ «ГПЗ «Комсомольский», утвержденного приказом МПР РФ от 29.04.2003 г. № 368, приказом директора ФБГУ «ГПЗ «Комсомольский» от 16.04.2013 г. № утверждено положение об организации деятельности общественных (внештатных) инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий, находящихся под охраной ФГБУ «ГПЗ «Комсомольский». В нарушение п.п.4.5, 4.6, 4.7 названного Положения в учреждении отсутствуют как личные заявления граждан на зачисление в общественные (внештатные) инспекторы, так и их личные дела, работа по ведению журнала выдачи удостоверений в учреждении не организована, информация о продлении действия выданных удостоверений отсутствует; установить общее количество общественных (внештатных) инспекторов и их принадлежность к каким-либо общественным природоохранным организациям и инспекциям, сформированным территориальными органами Минприроды, не представляется возможным. Охрана природных комплексов и объектов на территории заповедников, находящихся в ведении учреждения, осуществляется лицами (общественными (внештатными) инспекторами) не имеющими подтвержденного статуса членов природоохранных организаций. Таким образом, в нарушение положений о режиме охраны заповедника директором учреждения не организована работа по надлежащему отбору внештатных инспекторов.
В ходе проверки установлен факт изъятия у общественного (внештатного) инспектора удостоверения от 19.03.2014 г. № с нарушением установленного порядка.
По результатам проверки в адрес Учреждения направлено представление № от 01.12.2015 г., в котором указано на принятие незамедлительных мер по устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобного впредь. Также прокурор требует решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности и уведомить Комсомольского-на-Амуре природоохранного прокурора о времени и месте рассмотрения данного представления, о результатах рассмотрения представления, принятых мерах к устранению выявленных нарушений федерального законодательства письменно информировать в установленный месячный срок с приложением копии приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.
Ответом ФГБУ «ГПЗ «Комсомольский» № от 11 января 2016 г. в удовлетворении представления было отказано.
Данные обстоятельства, в том числе нахождение на территории заповедника лица с удостоверением, срок действия которого истек, сторонами не оспаривались и подтверждаются материалами дела: материалом прокурорской проверки, представлением об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях от 01.12.2015 г. №, письмом о результатах рассмотрения представления от 11.01.2016 г. №.
Судом первой инстанции установлено, что Федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный природный заповедник «Комсомольский» действует на основании Устава ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ № от 24 мая 2011 г., и Положения о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Комсомольский», утвержденного приказом МПР от 29.04.2003 №.
В силу п. 21 Устава ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский» в соответствии с целями, для достижения которых создано Учреждение, последнее осуществляет выполнение мероприятий по сохранению в естественном состоянии, природных комплексов (противопожарные и биотехнические мероприятия, мероприятия по охране и защите лесов); выявление и пресечение нарушений установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территории заповедника и его охранной зоны, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности (включая мероприятии, связанные с обеспечением и ведением производства по делам об административных правонарушениях); выполнение научно-исследовательских работ, направленных на разработку и внедрение научных методов сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии природных комплексов и объектов, а также на оценку и прогноз экологической обстановки в регионе; выполнение эколого-просветительской работы; выполнение работ в области экологического мониторинга.
В соответствии со ст. 6 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При осуществлении этих мероприятий органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.
В п. 7.4. Положения, утвержденного приказом МПР РФ от 29 апреля 2003 г. № 368 установлено, что к охране заповедной территории могут привлекаться работники правоохранительных органов, сотрудники специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, а также общественные инспекции, сформированные территориальным органами Минприроды России и общественными природоохранными организациями.
В соответствии с ч.10 п.34 Устава ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский» директор учреждения издает приказы, распоряжения и дает указания, распоряжения и дает указания обязательные для выполнения всеми работниками.
В целях оказания содействия в охране особо охраняемых природных территорий должностным лицам учреждения, приказом директора от 16.04.2013 г. №, утверждено Положение об организации деятельности общественных (внештатных) инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий, находящихся под охраной ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский».
В соответствии с п.п.4.5.-4.8 названного Положения об организации деятельности общественных (внештатных) инспекторов зачисление гражданина в общественные (внештатные) инспекторы осуществляется руководителем заповедника на основании личного заявления гражданина, не имеющего в течение двух последних лет нарушений природоохранного законодательства, при наличии рекомендаций с места его работы, обществ охотников и рыболовств или обществ охраны природы; ведение и хранение личного дела общественного инспектора, листа учета результатов его работы, а также иных материалов, характеризующих его деятельность, обеспечиваются заповедником. Общественному (внештатному) сотруднику выдаются удостоверение, срок действия которого продлевается каждый год; выдаваемые общественным (внештатным) инспекторам удостоверения являются документами строгой отчетности и подлежат обязательной регистрации в специальном журнале.
Положение об организации деятельности общественных (внештатных) инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий, находящихся под охраной ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский», утвержденное приказом директора, является подзаконным правовым актом, содержащим общеобязательные правила поведения для отдельных категорий лиц, рассчитанным на неоднократное применение. Функции данного Положения – детализация, конкретизация, дополнение и восполнение общей законодательно закрепленной правой нормы о возможности привлечения общественных (внештатных) сотрудников применительно к условиям данного учреждения. Положение разработано в соответствии с положениями природоохранного законодательства и принято в пределах полномочий компетентным органом Учреждения.
Разрешая заявленные требования, с учетом действующего законодательства, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что Учреждение обязано соблюдать положения природоохранного законодательства и подзаконных актов, а именно соблюдать порядок привлечения общественных (внештатных) инспекторов, закрепленный Положением, утвержденным приказом МПР РФ от 29 апреля 2003 г. №, и положением, утвержденным приказом директора учреждения от 16.04.2013 № с целью соблюдения установленного природоохранным законодательством, режима охраны особо охраняемых территорий.
Факт нарушения положений режима охраны заповедника директором ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский», положений об организации деятельности общественных инспекторов по охране особо охраняемых природных территорий, находящихся под охраной ФГБУ «Государственный заповедник «Комсомольский», в том числе нахождение на территории заповедника лица с удостоверением, срок действия которого истек, подтверждается материалами дела и административным истцом не оспаривается.
При таких обстоятельствах, с учетом того, что факт нарушения режима охраны заповедника нашел свое подтверждение, суд обосновано пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемого представления незаконным.
Судебная коллегия соглашается с данным выводом, поскольку оспариваемое представление основано на нарушениях требования закона со стороны ФГБУ «Государственный природный заповедник «Комсомольский», внесено прокурором в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями закона.
Ссылка в апелляционной жалобе на нарушение судом требований процессуального права – не истребование у представителей административного ответчика Александровой Е.В. и Веселова Е.В. документов о наличии у них высшего юридического образования является несостоятельной.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 КАС РФ представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.
По смыслу ч. 2 ст. 55 КАС РФ не исключается участие прокурора в административном деле в качестве представителя органа прокуратуры.
В силу п. 1 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе.
Таким образом, по смыслу изложенной правовой нормы и ч. 2 ст. 55 КАС РФ в их системном толковании, прокуроры, участвующие в административном деле в качестве представителей органов прокуратуры не должны представлять суду документы о своем образовании, поскольку в силу закона обязаны иметь высшее юридическое образование.
Довод о том, что прокурор Александрова Е.В. предъявила суду недействительное служебное удостоверение, судебной коллегией не принимается, поскольку не подтверждается материалами дела. Судом первой инстанции надлежащим образом установлена личность прокурора.
Судебная коллегия полагает, что при разрешении спора, судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению. При этом выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и исследованным доказательствами, которым суд дал надлежащую оценку в соответствии с требованиями процессуальных норм.
Оснований, предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда не имеется.
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Центрального районного суда г.Комсомольска-на-Амуре от 29 января 2016 года по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник «Комсомольский» к и.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора Александровой Е. В., Прокуратуре Хабаровского края о признании представления № от 01 декабря 2015 г. незаконным, взыскании государственной пошлины – оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник» «Комсомольский» - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано в президиум Хабаровского краевого суда в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.
Председательствующий Е.П. Иском
Судьи О.Ю. Позднякова
О.В.Герасимова
