Апелляционное определение Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 25.11.2020 № 66А-2160/20

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

с участием прокурора ФИО6

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» о признании недействующим в части приказа от 30 декабря 2019 года № 236 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций Пензенской области, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года»

по апелляционной жалобе Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 29 июля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А., пояснения представителей административного ответчика Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области ФИО7, ФИО11, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» ФИО8, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица ПАО «МРСК Волги» в лице филиала «Пензаэнерго» ФИО9, просившей удовлетворить апелляционную жалобу, заключение прокурора ФИО6, просившего решение суда первой инстанции оставить без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

приказом Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области от 30 декабря 2019 года № 236 установлены долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций Пензенской области, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций согласно приложению № 1, индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на 2020 год согласно приложению № 2, а также необходимая валовая выручка сетевых организаций на услуги по передаче электрической энергии (мощности) (без учета оплаты потерь) согласно приложению № 3.

Данный приказ вступил в силу с 01 января 2020 года.

Указанным приказом осуществлено тарифное регулирование в отношении Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД», а именно:

- пунктом 3 приложения № 1 «Долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций» установлен базовый уровень подконтрольных расходов на 2020 год в размере 42,98084 млн. руб.;

- приложением № 2 «Индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями Пензенской области с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года» установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов с филиалом ПАО «МРСК Волги» - «Пензаэнерго» с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года;

- пунктом 3 приложения № 3 «НВВ сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь)», установлены размеры необходимой валовой выручки (без учета оплаты потерь) на долгосрочный период регулирования: на 2020 год - 65699,56 тыс. руб., 2021 год – 69057,36 тыс. руб., 2022 год – 70658 тыс. руб., 2023 год – 72306,34 тыс. руб.; 2024 год – 74003,30 тыс. руб.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД») в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» (далее – Куйбышевская дирекция по энергообеспечению, сетевая организация, административный истец) обратилось в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением к Управлению по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, в соответствии с которым просило суд признать вышеприведенные положения приказа от 30 декабря 2019 года № 236 недействующими со дня вступления решения суда в законную силу и обязать административного ответчика принять новый нормативный правовой акт, заменяющий приказ от 30 декабря 2019 года № 236 в оспариваемой части, исходя из увеличения базового уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки сетевой организации с учетом затрат по статьям «расходы на оплату труда» в размере 82451,76 тыс. руб. и «ремонт основных средств» в размере 10063,196 тыс. руб.

В обоснование требований административным истцом указано, что при принятии оспариваемых нормативных положений органом регулирования неправомерно снижены размеры затрат сетевой организации, указанных в тарифном предложении, по статьям «расходы на оплату труда» и «ремонт основных средств», что повлекло уменьшение базового уровня подконтрольных расходов, необходимой валовой выручки организации и установление тарифов на передачу электрической энергии ниже экономически обоснованного размера. По мнению административного истца, оспариваемые нормы приказа от 30 декабря 2019 года № 236 нарушают права сетевой организации на получение финансовых средств, необходимых для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования, не обеспечивают соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии и противоречат статьям 20, 23 Федерального закона от 23 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», пунктам 25, 26 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и пунктам 23, 28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, Методическим указаниям по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года № 98-э.

В судебном заседании представитель административного истца Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – ФИО10 поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области – ФИО7, ФИО11 просили суд отказать в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица – ПАО «МРСК Волги» в лице филиала «Пензаэнерго» в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного разбирательства извещен своевременно и надлежащим образом.

Решением Пензенского областного суда от 29 июля 2019 года административное исковое заявление открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» удовлетворено.

Признан недействующим приказ Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области от 30 декабря 2019 года № 236 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций Пензенской области, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года» со дня вступления его в силу – с 1 января 2020 года, в следующей части:

- пункт 3 приложения № 1 «Долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций» в части установления в отношении Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» базового уровня подконтрольных расходов на 2020 год в размере 42,98084 млн. руб.;

- приложение № 2 «Индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями Пензенской области с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года» в части установления индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между филиалом ПАО «МРСК Волги» - «Пензаэнерго» и Куйбышевской дирекцией по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года;

- пункт 3 приложения № 3 «НВВ сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь)», устанавливающий в отношении Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» размеры необходимой валовой выручки (без учета оплаты потерь) на долгосрочный период регулирования с 2020 года по 2024 год.

На Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими положения приказа от 30 декабря 2019 года № 236.

С Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области в пользу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – структурного подразделения Трансэнерго – филиала ОАО «РЖД» взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

В апелляционной жалобе административный ответчик Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области просит решение Пензенского областного суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.

В обоснование доводов жалобы указано, что судом первой инстанции сделан неверный вывод о том, что расходы на оплату труда определяются не из фактических, а из плановых показателей по данной статье затрат на 2018 год. Расходы на оплату труда на 2020 год определены Управлением в соответствии с положениями п. 26 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 исходя из фактического объема фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования.

При этом фактический объем фонда оплаты труда Куйбышевской дирекции за 2018 год определен Управлением с учетом разъяснений уполномоченного Федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в размере, не превышающем плановую величину соответствующих расходов на 2018 год, поскольку действующим законодательством не предусмотрено для электросетевых организаций возможности безосновательного превышения фактических операционных расходов, в том числе расходов на оплату труда, над величиной операционных расходов, установленной на соответствующий период регулирования.

В ходе рассмотрения предложения Куйбышевской дирекции об установлении тарифов на 2020 год установлено необоснованное увеличение в 2018 году расходов на оплату труда как относительно установленных плановых величин, так и относительно аналогичных расходов в предыдущих расчетных периодах регулирования в рамках долгосрочного периода регулирования.

Считают, что судом первой инстанции неверно истолкованы положения Основ ценообразования и Методических указаний, утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э в части возможности учета превышения фактических расходов организации на оплату труда над плановыми значениями, утвержденными в предыдущем периоде регулирования.

Также полагают необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что представленные Куйбышевской дирекцией документы с учетом полномочий Управления по запросу дополнительных сведений и материалов позволяли Управлению произвести расчет экономически обоснованного размера расходов на оплату труда исходя из фактических показателей.

Указывают, что в нарушение требований пункта 14 Порядка ведения раздельного учета принципы раздельного учета показателей, применяемые субъектом естественных монополий, детализированный порядок раздельного учета, а также состав прямых и косвенных расходов субъекта естественных монополий в учетной политике Куйбышевской дирекции не закреплены.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Пензенской области, административным истцом поданы возражения.

Представитель заинтересованного лица ПАО «МРСК Волги» в лице филиала «Пензаэнерго» предоставил отзыв на апелляционную жалобу, в которой полагал ее подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав пояснения сторон, заключение прокурора ФИО6, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Федеральный закон № 35-ФЗ), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования № 1178), Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования № 1178), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года № 98-э (далее – Методические указания № 98-э), Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года № 20-э/2 (далее - Методические указания № 20-э/2), и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона № 35-ФЗ цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) подлежат государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках.

Согласно подпункту 3 пункта 3 Основ ценообразования № 1178 в систему регулируемых цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) входит, в том числе индивидуальная цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями за оказываемые друг другу услуги по передаче (тариф взаиморасчетов между 2 сетевыми организациями).

В силу пункта 3 статьи 24 Федерального закона № 35-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов наделены полномочиями по установлению цен (тарифов), указанных в статье 23.1 данного Федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Как следует из пунктов 8, 22, 25, 26 Правил регулирования № 1178, установление цен (тарифов) производится регулирующим органом путем рассмотрения соответствующего тарифного дела, проведения экспертизы предложений регулируемой организации (заявления об установлении тарифов и обосновывающих материалов) и принятия решения на заседании правления (коллегиального органа) регулирующего органа, которое считается правомочным, если на нем присутствует более половины его членов.

Согласно Положению об Управлении по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, утвержденному постановлением Правительства Пензенской области от 4 августа 2010 года, Управление является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, уполномоченным осуществлять проведение единой государственной политики в области государственного регулирования цен (тарифов), энергосбережения и контроля в установленных сферах деятельности на территории Пензенской области в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 3.2 Положения к полномочиям Управления отнесено установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по указанным электрическим сетям.

Судом первой инстанции установлено, что Куйбышевская дирекция по энергообеспечению, являющаяся территориальной сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Пензенской области, 22 апреля 2019 года обратилась в Управление с заявлением об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по региональным электрическим сетям для взаиморасчетов между сетевыми организациями на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы.

По результатам оценки указанного предложения органом регулирования составлено экспертное заключение относительно экономической обоснованности тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Куйбышевской дирекции по энергообеспечению на 2020 год долгосрочного периода регулирования 2020 – 2024 годы.

Приказом от 30 декабря 2019 года № 236 установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями.

Оспариваемый приказ в соответствии с пунктами 2, 4 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 года № 1013-пП, опубликован 30 декабря 2019 года на официальном сайте Управления в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет», 04 января 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации (и вступил в силу с 1 января 2020 года (даты, установленной пунктом 5 приказа).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Управления, подписан уполномоченным должностным лицом, принят с соблюдением формы, процедуры принятия, официального опубликования и вступления в силу, и по указанным основаниям не оспаривается административным истцом.

Удовлетворяя заявленные требования административного истца и признавая Приказ от 30 декабря 2019 года № 236 недействующим, суд первой инстанции пришел к выводу, что вопреки положениям пункта 26 Основ ценообразования № 1178 органом регулирования при определении расходов на оплату труда не учтены фактический объем фонда оплаты труда и фактическая численность работников сетевой организации в последнем расчетном периоде регулирования (в 2018 году), необходимый анализ тарифного предложения Куйбышевской дирекции по энергообеспечению и оценка экономической обоснованности заявленных расходов по указанной статье затрат не производились.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом, поскольку он соответствует материалам дела и основан на нормах права, подлежащих применению.

Пунктом 2 статьи 20 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» к основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике отнесено достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

Согласно статье 23 вышеуказанного Федерального закона государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок.

Пункт 2 данной статьи устанавливает, что при государственном регулировании цен (тарифов) должны быть соблюдены основные принципы, в том числе: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов); обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу и сбыт электрической энергии.

При регулировании цен (тарифов) применяются: метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод индексации тарифов, метод сравнения аналогов, метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (пункт 12 Основ ценообразования № 1178).

В соответствии с пунктами 5, 8 Методических указаний № 98-э тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением Методических указаний (далее - долгосрочные тарифы), устанавливаются на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет), отдельно на каждый финансовый год в течение этого периода.

На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

При этом, в соответствии с пунктами 2, 7, 16 Основ ценообразования № 1178 под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.

При установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

Пунктом 38 Основ ценообразования определяется, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования, в том числе базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующими органами.

Базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов. Базовый уровень подконтрольных расходов устанавливается как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. Базовый уровень подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций в случае принятия решения о его установлении (пересмотре) в течение долгосрочного периода регулирования на основании решения Правительства Российской Федерации или в иных случаях, предусмотренных настоящим документом, устанавливается как сумма доли утвержденного базового уровня подконтрольных расходов, скорректированного в соответствии с методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. Указанные в настоящем пункте доли определяются в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.

Согласно пункту 11 Методических указаний № 98-э, уровень подконтрольных расходов на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень подконтрольных расходов) применяется для определения необходимой валовой выручки в части содержания электрических сетей и устанавливается регулирующими органами в соответствии с пунктом 12 Методических указаний методом экономически обоснованных расходов.

При установлении базового уровня подконтрольных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

В силу положений пункта 12 Методических указаний № 98-э, пунктов 17, 18, 25, 26 Основ ценообразования № 1178, в составе базового уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки подлежат учету расходы, связанные с передачей электрической энергии по регулируемому виду деятельности, в том числе расходы на оплату труда и расходы на ремонт основных средств.

Необходимая валовая выручка регулируемой организации при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, с использованием которых услуги по передаче электрической энергии оказываются территориальными сетевыми организациями, определенная в соответствии с методическими указаниями, принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов при определении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, а также индивидуальных тарифов для взаиморасчета между парой регулируемых организаций (пункт 14 Методических указаний № 98-э).

Судом первой инстанции установлено, что при установлении в отношении Куйбышевской дирекции по энергообеспечению оспариваемых тарифов на услуги по передаче электрической энергии Управлением в соответствии с вышеприведенными правовыми нормами применен метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Для указанной сетевой организации период с 2020 года по 2024 год является третьим долгосрочным периодом регулирования, 2020 год - базовым годом долгосрочного периода регулирования.

Согласно предложению об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год Куйбышевской дирекцией по энергообеспечению заявлены подконтрольные расходы в размере 103085,92 тыс. руб., из них по статьям затрат: «расходы на оплату труда» - 82451,76 тыс. руб., «ремонт основных средств» - 10063,20 тыс. руб.

Базовый уровень подконтрольных расходов административного истца на 2020 год определен Управлением с применением метода экономической обоснованности расходов в размере 43013,53 тыс. руб., при этом органом регулирования уменьшены заявленные сетевой организацией расходы по статьям затрат «расходы оплату труда» до 32028,62 тыс. руб., «ремонт основных средств» до 1187,40 тыс. руб.

Согласно экспертного заключения заявленный Куйбышевской дирекцией по энергообеспечению размер расходов на оплату труда - 82451,76 тыс. руб. признан экономически необоснованным и определен Управлением в размере 32028,62 тыс. руб. с учетом анализа фактических расходов предприятия по данной статье затрат за предыдущий период регулирования, а также динамики количества активов.

Исходя из позиции представителей административного ответчика, изложенной в суде первой и апелляционной инстанции принятый для установления тарифов размер расходов на оплату труда – 32028,62 тыс. руб. определен Управлением исходя не из фактических, а из плановых показателей по данной статье затрат – 30233,087 тыс. руб., утвержденных с применением метода долгосрочной индексации в предыдущем долгосрочном периоде регулирования на 2018 год, величина которых с учетом изменения планируемых параметров расчета тарифов и корректировки на фактический индекс потребительских цен в 2018 году (102,9 процентов) составляет 29999,85 тыс. руб., с последующим умножением данного значения на коэффициент изменения операционных расходов на 2019 год – 1,03653 и индекс потребительских цен на 2020 год – 1,03 (из расчета: 29999,85 тыс. руб. х 1,03653 х 1,03 = 32028,62 тыс. руб.).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что определение затрат на оплату труда исходя из плановых расходов, утвержденных на предыдущий период регулирования, с учетом их индексации (без расчета их экономически обоснованного размера с учетом анализа и проверки фактических показателей работы предприятия), по сути, свидетельствует о применении органом регулирования метода индексации, а не метода экономически обоснованных расходов при определении уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки на первый (базовый) год нового долгосрочного периода регулирования, что не согласуется с положениями пункта 26 Основ ценообразования № 1178 и пунктов 11, 12 Методических указаний № 98-э.

Так, в соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования № 1178 при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В силу подпункта 2 пункта 12 Методических указаний № 98-э данный пункт Основ ценообразования применяется при расчете базового уровня подконтрольных расходов по статье затрат «расходы на оплату труда» на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования.

Судом первой инстанции установлено, что из содержания тарифного предложения административного истца, в частности, расчета расходов на оплату труда (в границах Пензенской области) в форме таблицы П1.16 Методических указаний № 20-э/2, пояснительной записки по затратам, возникшим в 2018 году по виду деятельности «услуги по передаче электрической энергии» в границах Пензенской области, а также письменных дополнений к административному исковому заявлению, следует, что расходы на оплату труда в размере <данные изъяты> тыс. руб., заявленные для включения в базовый уровень подконтрольных расходов и необходимую валовую выручку на 2020 год, определены Куйбышевской дирекцией по энергообеспечению, исходя из общей численности работников – <данные изъяты> человек, действующей тарифной ставки рабочего первого разряда – <данные изъяты> руб., с учетом выплат, предусмотренных Положениями о премировании работников органа управления и структурных подразделений за основные результаты производственно-хозяйственной деятельности, Коллективным договором ОАО «РЖД» на 2017-2019 годы, с применением индекса потребительских цен - 1,037 процентов.

В качестве исходных данных для указанной численности работников приняты сведения статистической отчетности за 2018 год (последний расчетный период регулирования) по форме № П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников», утвержденной приказом Росстата от 6 августа 2018 года № 485, согласно которым численность работников сетевой организации по виду экономической деятельности «передача электрической энергии» (код по ОКВЭД 35.12.1) на территории Пензенской области составляет <данные изъяты> человек, в том числе в Куйбышевской дирекции по энергообеспечению – <данные изъяты> в Пензенской дистанции электроснабжения – <данные изъяты> (при общей численности – <данные изъяты> человек, из них – <данные изъяты> по виду экономической деятельности «деятельность железнодорожной инфраструктуры – перевозки» (код по ОКВЭД 52.21.13)), в Инзенской дистанции электроснабжения – <данные изъяты> (при общей численности – <данные изъяты> человек, из них – <данные изъяты> по виду экономической деятельности «деятельность железнодорожной инфраструктуры – перевозки» (код по ОКВЭД 52.21.13)).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что в нарушение требований пунктов 23, 28 Правил регулирования № 1178 в экспертном заключении и протоколе заседания правления Управления не приведены конкретные результаты проверки экономической обоснованности затрат по статье «расходы на оплату труда», в том числе актуальные параметры фонда оплаты труда (размеры тарифной ставки, заработной платы на 1 работника, выплат стимулирующего характера и др.) и численности работников предприятия в последнем расчетном периоде регулирования, принятые для расчета тарифов, а также не указаны конкретные основания, по которым органом регулирования признаны необоснованными и отклонены заявленные административным истцом расходы на оплату труда и численность работников.

Отраслевое соглашение по организациям железнодорожного транспорта на 2017–2019 годы (утверждено Российским профсоюзом железнодорожников и транспортных строителей, Советом Общероссийского отраслевого объединения работодателей железнодорожного транспорта 20 июля 2016 года), на основании которого разработан Коллективный договор ОАО «РЖД» на 2017-2019 годы, использованный при формировании тарифной заявки Куйбышевской дирекции по энергообеспечению, либо Отраслевое тарифное соглашение в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 годы (утверждено Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики «Энергетическая работодательская ассоциация России», Общественной организацией «Всероссийский Электропрофсоюз» 21 декабря 2018 года), которое устанавливает относимый для данной отрасли тарифного регулирования уровень оплаты труда и социальных гарантий работников, административным ответчиком не анализировались и не применялись.

Определение затрат на оплату труда исходя из плановых расходов, утвержденных на предыдущий период регулирования, с учетом их индексации (без расчета их экономически обоснованного размера с учетом анализа и проверки фактических показателей работы предприятия), по сути, свидетельствует о применении органом регулирования метода индексации, а не метода экономически обоснованных расходов при определении уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки на первый (базовый) год нового долгосрочного периода регулирования, что не согласуется с положениями пункта 26 Основ ценообразования № 1178 и пунктов 11, 12 Методических указаний № 98-э.

Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции, что данный подход не может быть признан верным, противоречит принципу экономической обоснованности, поскольку не учитывает существующей численности работников, сложившейся системы и размера оплаты труда, уровня социальных гарантий работников, принимаемых для расчета расходов на оплату труда на первый (базовый) год нового долгосрочного периода, от актуальности которых в последующем зависит величина данных расходов в течение всего долгосрочного периода, так как эти затраты являются операционными, не пересчитываются, а только ежегодно индексируются.

Доводы представителей Управления о недопустимости превышения фактических расходов организации на оплату труда над плановыми значениями, утвержденными в предыдущем расчетном периоде регулирования, со ссылкой на правовую позицию, изложенную в письме ФАС России от 19 июня 2017 года № ИА/41019/17 «О формировании расходов на второй и последующий долгосрочные периоды регулирования» были предметом исследования в суде первой инстанции и обоснованно отклонены им, поскольку указанные обстоятельства сами по себе не могут служить формальным мотивом для уменьшения расходов, указанных в тарифной заявке, ввиду того, что действующим законодательством, в частности, положениями абзаца 10 пункта 7, абзаца 20 пункта 38 Основ ценообразования № 1178, пункта 9 Методических указаний № 98-э предусмотрена возможность учета органом регулирования отклонений фактических расходов сетевой организации от ранее запланированных при расчете тарифов на следующие периоды регулирования по результатам проверки их экономической обоснованности.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении принципов раздельного учета показателей, применяемых субъектом естественных монополий, а также о необоснованном увеличении фактической численности работников сетевой организации, участвующих в передаче электрической энергии до <данные изъяты> человек также были подробно рассмотрены судом первой инстанции.

Судебная коллегия соглашается с тем, что представленные административным истцом документы с учетом имеющихся у органа регулирования полномочий по запросу дополнительных сведений и материалов, корректировке необходимой валовой выручки и использованию в расчетах экспертных оценок отчетных данных организации позволяли Управлению уточнить тарифное предложение Куйбышевской дирекции по энергообеспечению и по результатам его анализа произвести расчет экономически обоснованного размера расходов на оплату труда с учетом фактических (а не плановых) показателей, перечисленных в пункте 26 Основ ценообразования № 1178.

Суд обоснованно указал, что доводы представителей административного ответчика об отсутствии документов, подтверждающих правильность ведения административным истцом раздельного учета расходов на оплату труда по регулируемому виду деятельности и обоснованность увеличения фактической численности работников сетевой организации, участвующих в передаче электрической энергии, в 2018 году до 185 человек, а также о необходимости исключения из данной статьи затрат расходов на оплату труда электромонтеров контактной сети, не свидетельствуют об обратном и не могут быть приняты, поскольку указанные обстоятельства в ходе производства по тарифному делу должным образом не проверялись и не выяснялись.

Судом первой инстанции верно установлено, что доводы органа регулирования о недопустимости включения в спорную статью затрат расходов на оплату труда электромонтеров контактной сети не основаны на результатах анализа функциональных обязанностей данных работников, в содержание которых, согласно объяснениям представителя административного истца, входит выполнение работ по техническому обслуживанию (ремонту) объектов, эксплуатируемых для передачи электроэнергии, как собственным, так и сторонним потребителям, в частности, опор линий продольного электроснабжения. Должностные инструкции и иные документы, подтверждающие объем и характер работы, выполняемой электромонтерами контактной сети, в рамках тарифного дела Управлением не запрашивались и не исследовались.

В части доводов апелляционной жалобы о том, что регулируемой организацией на момент принятия решения не были представлены все необходимые документы, на регулирующем органе не лежит обязанность запроса дополнительных материалов судебная коллегия полагает необходимым указать следующее.

По общему правилу регулируемая организация, являясь коммерческой организацией и профессиональным участником рынка, должна быть заинтересована в проявлении собственной инициативы по представлению обосновывающих материалов для установления на очередной год уровня тарифа, выгодного для осуществления своей деятельности. В этой связи законодательством на нее возложена обязанность предоставления соответствующего комплекта документов, содержащего необходимые и достаточные сведения для установления нужного тарифа. Неисполнение данной обязанности имеет своим последствием неблагоприятные последствия в виде риска принятия регулирующим органом решения без учета всех, возможно и объективно существующих, обстоятельств.

В связи с этим на органе регулирования не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы.

Вместе с тем, в контексте конкретных обстоятельств каждого дела, в случае недостаточности тех или иных обосновывающих документов не исключается не только право, но и обязанность органа регулирования предложить регулируемой организации представить дополнительные материалы, что исходя из принципов достижения и соблюдения баланса экономических интересов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов, обеспечения стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения (статья 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ), а также практики оценки обосновывающих материалов, являлось бы предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа.

Такая обязанность региональной службой в данном случае в полном объеме исполнена не была, вышеназванные документы, которые при надлежащем подходе регулирующего органа могли быть запрошены и в случае их представления – проанализированы, у административного истца не запрашивались, что не исключает возможности совершения этих действий в рамках принятия заменяющего нормативного правового акта.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что принятая органом регулирования для определения базового уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки сетевой организации величина затрат по статье «расходы на оплату труда» в размере 32028,62 тыс. руб. не может быть признана экономически обоснованной, не обеспечивает баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, а также справедливость утвержденных тарифов, и подлежит пересмотру.

По аналогичным основаниям подлежит пересмотру и величина расходов по статье «отчисления на социальные нужды», которая является производной от вышеуказанной статьи затрат.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в абзаце 2 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

С учетом того, что оспариваемые нормативные положения имеют ограниченный срок действия и признание их недействующими с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ, суд первой инстанции верно признал оспариваемый приказ недействующим с момента принятия.

Исходя из части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении.

Таким образом, доводы апелляционных жалоб выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Иные доводы апелляционных жалоб также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал представленные по делу доказательства в их совокупности, представленным доказательствам дал надлежащую правовую оценку, нормы действующего законодательства применил верно.

При проверенных судом апелляционной инстанции обстоятельствах, решение суда является законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права и без нарушения норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пензенского областного суда от 29 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пензенский областной суд течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи: