Судья Новикова М.Г. Дело №33-3089/13
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
14 августа 2013 года г.Барнаул
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего Кулеш О.А.,
судей Ковалюк Л.Ю. и Мокрушиной В.П.,
при секретаре Добротворской В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя заинтересованного лица администрации города Барнаула на решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 05 февраля 2013 года по делу по заявлению исполняющего обязанности прокурора г.Барнаула об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающего права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заслушав доклад судьи Мокрушиной В.П., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Администрацией города Барнаула принято постановление от 10.02.2010 № 500 «Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка».
Постановление опубликовано в газете «***» от 16.02.2010 №23, а также размещено на официальном сайте администрации города Барнаула в сети Интернет.
В данное постановление вносились изменения постановлениями администрации города Барнаула от 21.12.2010 №4159 (опубликовано в газете «*** от 28.12.2010 №196). В настоящее время Регламент действует в редакции постановления администрации города Барнаула от 01.08.2011 №2287 (опубликовано в газете «***» от 06.08.2011 №117)
Прокурор г. Барнаула обратился в суд в защиту государственных и общественных интересов, неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующим Постановления администрации г. Барнаула об утверждении Регламента (в редакции от 01.08.2011 №2287).
Заявленные требования обоснованы тем, что Регламент не соответствует положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ), поскольку Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ в данный Закон внесены изменения; пункт 4 статьи 2 изложен в новой редакции, согласно которой муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Ни одним федеральным законом органы местного самоуправления не наделяются полномочиями по осуществлению муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка.
Также абзац 7 пункта 2 раздела 4 Регламента противоречит п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона №294-ФЗ, поскольку устанавливает обязанность выдать предписание об устранении нарушений порядка ценообразования, в то время как федеральный закон обязывает в предписании указывать при наличии оснований также о проведении ряда мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Решением Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 05 февраля 2013 года заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе администрация города Барнаула просит решение отменить и принять новое об отказе в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на то, что судом неправильно применены нормы материального права. Так, по смыслу п.4 ст.2 Федерального закона отнесение видов контроля к вопросам местного значения необходимо только в том случае, если такой контроль предполагает проведение проверок соблюдения требований, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом закон не требует отнесение к вопросам местного значения проведения проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленными муниципальными правовыми актами. По смыслу Федерального закона, отнесение того или иного полномочия к вопросам местного значения следует рассматривать как наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению контроля в соответствующей сфере, а сам Федеральный закон №131-ФЗ как закон, предусматривающий возможность осуществления контроля по соответствующим направлениям деятельности органов местного самоуправления за соблюдением требований муниципальных актов. Такое понимание соответствует системному толкованию положений Федерального закона от 18.07.2011 №242-ФЗ. Не приняты во внимание положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 1Х конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 году, устанавливающие общие подходы международного сообщества к пониманию содержания категории «контроль». Контроль является частью механизма регулирования общественных отношений и управления обществом, без которого не возможно обеспечить решение вопросов местного значения, выполнение требований муниципальных актов. В силу ФЗ №131-ФЗ создание условий в соответствующих сферах деятельности, организация предоставления гражданам определенных видов услуг отнесено к вопросам местного значения, что предполагает осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах, следовательно, в силу ст. 1 Федерального закона №294 - ФЗ к действиям органов местного самоуправления подлежат применению положения данного Федерального закона. Такая позиция соответствует правоприменительной практике.
Кроме того, органами прокуратуры согласован план проведения проверок органами местного самоуправления на 2012 год, утвержден Генеральной прокуратурой РФ в количестве 241 проверки. Отрицая право органов местного самоуправления на осуществление контроля за соблюдением требований нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам местного значения, суд лишает их механизма выявления случаев несоблюдения требований данных правовых актов юридическим лицами и индивидуальными предприятиями, в том числе подведомственными муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом обязанность контролировать соблюдение требований муниципальных правовых актов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями ни на органы субъекта РФ, ни на федеральные органы не возложена.
В возражении на апелляционную жалобу прокурор города Барнаула просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, выслушав прокурора Текутьеву Я.В. о законности решения суда, судебная коллегия находит решение подлежащим изменению по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что постановление администрации г. Барнаула от 10.02.2010 № 500, которым утвержден Регламент, противоречит федеральному законодательству, а потому его следует признать недействующим.
Между тем, судебная коллегия не может согласиться с данным выводом в полном объеме.
Статьёй 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131-ФЗ), введенной Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ, предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами (ч.1); к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч.2).
В силу пункта 4 статьи 2 ФЗ №294-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ) муниципальным контролем является деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что полномочие органов местного самоуправления на осуществление муниципального контроля за соблюдением требований правовых актов должно быть закреплено федеральным законом, является правильным, а доводы заинтересованного лица о неверном толковании судом норм материального права, в частности п.4 ст.2 Федерального закона №294-ФЗ, подлежат отклонению как ошибочные.
Оспариваемый прокурором Регламент определяет сроки и последовательность совершения действий при осуществлении муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка.
В силу п.2 Регламента данный контроль осуществляется на основании Федерального закона №294-ФЗ; постановления главы города от 16.04.2007 №1033 «Об утверждении Положения об определении статуса социального предприятия бытового обслуживания», постановления администрации города от 25.03.2009 №1440 «Об утверждении Положения об определении статуса социального непродовольственного предприятия розничной торговли», постановления администрации города от 25.05.2009 №2792 «Об утверждении Положения об определении статуса социального предприятия розничной торговли».
Как следует из Положения об определении статуса социального непродовольственного предприятия розничной торговли и Положения об определении статуса социального предприятия розничной торговли, утвержденных вышеуказанными постановлениями, предметом деятельности данных предприятий является розничная торговля.
Постановлением администрации города Барнаула от 22 апреля 2013 №1458 «Об утверждении Положения об определении статуса социальных предприятий потребительского рынка» (действует в ред. постановления администрации города Барнаула от 26.06.2013 №2192) утверждено Положение об определении статуса социального предприятия потребительского рынка и признаны утратившими силу постановления от 16.04.2007 №1033 «Об утверждении Положения об определении статуса социального предприятия бытового обслуживания», от 25.03. 2009 №1440 «Об утверждении Положения об определении статуса социального непродовольственного предприятия розничной торговли», от 25.05.2009 №2792«Об утверждении Положения об определении статуса социального предприятия розничной торговли».
Указанным Положением об определении статуса социальных предприятий потребительского рынка предусмотрено, что социальные предприятия потребительского рынка осуществляют розничную торговую деятельность на потребительском рынке города и реализуют товары согласно рекомендуемому ассортиментному перечню или оказывают социально значимые виды бытовых услуг согласно перечню для реализации льготным категориям граждан по ценам ниже среднерозничных, сложившихся на потребительском рынке города (п.1.3).
Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28.12.2009 №381-ФЗ (далее – Федеральный закон о торговой деятельности), который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности (часть 1 и 3 статьи 1).
Названным Федеральным законом предусмотрено, что государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области (ч.1 п.4 ст.4); органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (ч.2 ст.6); муниципальный контроль в области торговой деятельности проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч.1 ст.16).
Согласно пунктам 1 и 2 части 2 статьи 6 Федерального закона №294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
Анализ положений приведенных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности.
Поскольку предметом деятельности социальных предприятий потребительского рынка является, в том числе, торговая деятельность, следовательно, то в части осуществления этой деятельности может проводиться муниципальный контроль, соответственно органы местного самоуправления вправе разработать административный регламент проведения проверок при осуществлении такого контроля.
В то же время предметом деятельности социальных предприятий потребительского рынка, исходя из Положений, на основании которых они действовали на момент принятия решения судом, а также на основании Положения об определении статуса социальных предприятий потребительского рынка, утвержденного постановлением администрации горда Барнаула от 22.04.2013 №1458 (в ред. Постановления администрации города Барнаула от26.06.2013 №2192), является также и оказание социально значимых видов бытовых услуг согласно рекомендуемому перечню.
Федерального закона, предусматривающего осуществление муниципального контроля в сфере оказания бытовых услуг, не принято.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.1997 №1025 утверждены Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, которые регулируют отношения между потребителями и исполнителями в сфере бытового обслуживания (п.1). Контроль за соблюдением настоящих Правил осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п.29)(в ред. от 04.10.2012 №1007).
Утвердив Административный регламент проведения проверок при осуществлении муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка, администрация города Барнаула наделила комитет по развитию предпринимательства, потребительскому рынку и вопросам труда полномочиями по осуществлению муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка в сфере оказания бытовых услуг, то есть по вопросу, который не предусмотрен федеральным законом.
Поскольку органы местного самоуправления не вправе самостоятельно определять вопросы, по которым может осуществляться муниципальный контроль, то Регламент в части, предусматривающей осуществление муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка по оказанию услуг в сфере бытового обслуживания, противоречит ст.17.1 Федерального закона №131-ФЗ, п.4 ст.2 Федерального закона №294-ФЗ.
В связи с этим оспариваемый прокурором Административный регламент подлежал признанию недействующим как противоречащий федеральному законодательству только в части, предусматривающей осуществление муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка по оказанию услуг в сфере бытового обслуживания.
В остальной части требования прокурора не подлежали удовлетворению, в том числе и в части абзаца 7 пункта 2 раздела 4 Регламента, согласно которому проверяющие обязаны выдавать предписания Предприятию об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Ссылка прокурора на противоречие указанной нормы пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона №294-ФЗ ввиду отсутствия в ней указания на обязанность должностных лиц, проводивших проверку, указать в предписании на проведение мероприятий, предусмотренных федеральными законами, подлежит отклонению, поскольку Регламент предусматривает осуществление муниципального контроля на основании Федерального закона №294-ФЗ при соблюдении проверяющими лицами законодательства Российской Федерации (п.2 раздела 1 и абзац 2 п.2 раздела 4 Регламента).
При разрешении требований прокурора суд первой инстанции исходил из того, что не имеется федерального закона, предусматривающего возможность осуществление муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка, в то время как федеральным законодательством определяются вопросы (виды деятельности), по которым возможен такой контроль; не принял во внимание то обстоятельство, что социальные предприятия потребительского рынка осуществляют торговую деятельность, в сфере которой федеральным законом предусмотрен муниципальный контроль. В связи с этим суд пришел к ошибочному выводу о неправомерности осуществления муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка в части осуществляемой ими торговой деятельности.
На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит изменению путем признания оспариваемого акта недействующим в части, предусматривающей возможность осуществления муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка по оказанию социально значимых видов бытовых услуг.
Доводы заинтересованного лица о том, что по смыслу Федерального закона №131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления на создание условий в соответствующих сферах деятельности предполагают осуществление муниципального контроля, а потому он может иметь место в отсутствие федерального закона, предусматривающего такой вид муниципального контроля, основаны на неправильном толковании положений действующего законодательства.
Положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, приведенные в жалобе, не свидетельствуют о незаконности судебного акта.
Ссылка в жалобе в обоснование изложенной в ней правовой позиции на судебные акты по конкретным делам не имеет правового значения для правильного разрешения настоящего дела.
Наличие плана проведения проверок органами местного самоуправления на 2012 год, утвержденного Генеральной прокуратурой, не опровергает выводы о незаконности в вышеуказанной части оспариваемого нормативного правового акта.
На основании изложенного, руководствуясь ст.328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 05 февраля 2013 года изменить, изложив резолютивную часть решения в новой редакции:
Заявление прокурора г. Барнаула Алтайского края удовлетворить частично.
Признать Постановление администрации г. Барнаула Алтайского края от 10 февраля 2010 года № 500 «Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка» (в редакции от 01 августа 2011 года № 2287) недействующим в части, предусматривающей осуществление муниципального контроля за деятельностью социальных предприятий потребительского рынка по оказанию социально значимых видов бытовых услуг, с момента вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о решении опубликовать в газете «***».
Председательствующий
Судьи
