судья Белоусов М.Н. дело № 33-3500-2019
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
14 мая 2019 года город Барнаул
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего Вишняковой С.Г.,
судей Сухаревой С.А., Новоселовой Е.Г.,
при секретаре Горской О.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы ответчиков К., администрации <адрес> Алтайского края на решение Завьяловского районного суда Алтайского края от ДД.ММ.ГГ по делу
по иску прокурора <адрес> в интересах муниципального образования «<адрес> Алтайского края» к К., <адрес>ному собранию депутатов, <адрес> о признании незаконными решений <адрес> собрания депутатов, признании сделок недействительными, применении последствий недействительности сделок в виде взыскания незаконно выплаченной денежной компенсации.
Заслушав доклад судьи Новоселовой Е.Г., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА :
решением <адрес> Собрания депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** на должность председателя <адрес> Собрания депутатов 6 созыва утвержден К., избранный по избирательному округу ***.
ДД.ММ.ГГ решениями <адрес> Собрания депутатов №*** и 53 досрочно прекращены полномочия председателя Совета депутатов К., который избран главой <адрес>, который в соответствии со ст.<адрес> осуществляет полномочия на непостоянной основе.
ДД.ММ.ГГ решением <адрес> Собрания депутатов ***К. вновь утвержден на должность председателя <адрес> Собрания депутатов 7 созыва.
К. с ДД.ММ.ГГ является председателем МО ФИО1<адрес> Алтайского края. Ранее, на протяжении более 5 лет К. также являлся председателем МО ФИО1<адрес> Алтайского края.
<адрес> Собрания депутатов от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате главе <адрес>» и от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате председателю районного Собрания депутатов муниципального образования <адрес> Алтайского края» К., осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, установлена ежемесячная компенсационная выплата, связанная с организацией деятельности <адрес> Собрания депутатов в размере денежного содержания начальника отдела администрации <адрес>.
ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ), ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ), ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ), ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ), ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ и до окончания срока полномочий районного Собрания депутатов 6 созыва включительно) и ДД.ММ.ГГ (на срок с ДД.ММ.ГГ и до окончания срока полномочий районного Собрания депутатов 7 созыва) между администрацией <адрес> Алтайского края и К. заключены договоры гражданско-правового характера по оказанию услуг в виде организации деятельности <адрес> Собрания депутатов и исполнение обязанностей председателя <адрес> Собрания депутатов на непостоянной основе с оплатой за фактически отработанное время из расчета 26 908 рублей (по договорам от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ и от ДД.ММ.ГГ) и 31 500 рублей (по договору от ДД.ММ.ГГ) в месяц.
За период с января 2014 года по октябрь 2018 года К. из бюджета муниципального образования «<адрес> Алтайского края» на основании судебный приказов выплачено 1 426 314,42 рублей.
<адрес> Алтайского края, ссылаясь на данные обстоятельства и незаконность принятых органами местного самоуправления решений, в том числе путем заключения договоров, в связи с выплатой фактически К., осуществляющему на непостоянной основе депутатские полномочия, ежемесячного денежного вознаграждения, что противоречит действующему законодательству, просил:
- признать незаконными: решения <адрес> Собрания депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате главе <адрес>», от ДД.ММ.ГГ*** «Об утверждении решения *** от ДД.ММ.ГГ «О компенсационной выплате главе <адрес>», от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате председателю районного Собрания депутатов муниципального образования <адрес> Алтайского края»;
признать недействительными договоры от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ, заключенные между администрацией <адрес> Алтайского края и К. об оказании администрации <адрес> услуг по организации деятельности <адрес> Собрания депутатов и исполнении обязанностей председателя <адрес> Собрания депутатов: применить последствия недействительности сделок и взыскать с К. в пользу бюджета муниципального образования <адрес> Алтайского края денежную компенсацию, выплаченную К. в период с января 2014 года по октябрь 2018 года в сумме 1 426 314,42 рублей.
Решением Завьяловского районного суда Алтайского края от ДД.ММ.ГГ исковые требования прокурора удовлетворены частично и постановлено:
Признать незаконным решение <адрес> Собрания депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате главе <адрес>».
Признать незаконным решение <адрес> Собрания депутатов от ДД.ММ.ГГ*** «Об утверждении решения <адрес> Собрания депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате главе <адрес>».
Признать незаконным решение <адрес> Собрания депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ*** «О компенсационной выплате председателю районного Собрания депутатов муниципального образования <адрес> Алтайского края».
Признать недействительным в силу его ничтожности договор гражданско-правового характера от ДД.ММ.ГГ***, заключенный между <адрес> и К. на оказание услуг по исполнению обязанностей главы <адрес>.
Признать недействительным в силу его ничтожности договор гражданско-правового характера от ДД.ММ.ГГ***, заключенный между <адрес> и К. на оказание услуг по исполнению обязанностей главы <адрес>.
Признать недействительным в силу его ничтожности договор гражданско-правового характера от ДД.ММ.ГГ***, заключенный между <адрес> и К. на оказание услуг по исполнению обязанностей председателя <адрес> собрания депутатов.
Применить последствия недействительности ничтожных сделок, взыскать с К. в пользу бюджета муниципального образования «<адрес> Алтайского края» денежные средства в сумме 864 474 рубля 42 копейки.
Взыскать с К. в доход бюджета <адрес> государственную пошлину в сумме 11 844 рубля 74 копейки.
В апелляционной жалобе ответчик К. просил решение суда отменить и отказать прокурору в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на то, что судом при разрешении спора не учтено, что компенсационные выплаты осуществлялись ему на основании принятых депутатами решений, которые в свою очередь принимались на основании писем <адрес>вого Законодательного Собрания, о чем имеются копии писем. Ежегодно проект районного бюджета предоставлялся на правовую экспертизу в прокуратуру <адрес>, каких-либо замечаний в части незаконности статьи расходов «компенсационные выплаты» председателю районного собрания депутатов от прокуратуры района не поступало. Полагает, что судом при рассмотрении иска не установлено каких-либо нарушений законодательства о местном самоуправлении, а также бюджетного законодательства.
В апелляционной жалобе ответчик администрация <адрес> Алтайского края просил решение суда первой инстанции отменить.
В обоснование доводов несогласия с решением суда автор жалобы, приведя правовое регулирование спорных правоотношений, указал на то, что оспариваемые решения были приняты в пределах предоставленных районному Собранию депутатов полномочий, с учетом рекомендаций <адрес>вого Законодательного Собрания.
Суд не принял во внимание, что ежегодно статья расходов на компенсационные выплаты в бюджете района утверждалась районным Собранием депутатов, при этом проект бюджета представлялся прокурору, от которого замечаний не поступало.
Полагает, что поскольку выборное лицо местного самоуправления, осуществляющее полномочия на непостоянной основе вправе претендовать на возмещение расходов, связанных с осуществлением его полномочий, при этом в законе не закреплены пределы компенсационных выплат, периодичность их предоставления, обязательность документального подтверждения таких расходов, то нарушения в действиях ответчиков отсутствуют. Оспариваемые решения представительным органом местного самоуправления приняты в пределах предоставленных полномочий.
Не согласился ответчик с выводом суда о применении к гражданско-правовым договорам, заключенным с К. положений п.2 ст.168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), поскольку из заявления прокурора не следует, какие именно публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц были затронуты оспариваемыми решениями и договорами. Наличие нарушений публичных интересов не может быть установлено произвольно, без установления фактов причинения ущерба бюджету, превышения установленных для муниципального образования нормативов формирования расходов на оплату труда выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянное основе.
Полагает, что само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушению ею прав публично-правового образования не свидетельствует о нарушении публичных интересов. Поскольку гражданское законодательство находится в исключительном ведении федерального законодателя, то несоответствие оспариваемых договоров требованиям закона Алтайского края не может повлечь их недействительность на основании п.2 ст.168 ГК РФ.
В письменных возражениях прокурор просил решение суда оставить без изменения.
В суде апелляционной инстанции ответчик К., его представитель Е. поддержали доводы жалобы, прокурор просил решение суда оставить без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения гражданского дела извещены надлежаще, об уважительности причин неявки судебную коллегию не уведомили, что в силу ч.3 ст.167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) является основанием рассмотрения гражданского дела в отсутствии этих лиц.
Проверив законность и обоснованность судебного акта в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части применения последствий недействительности ничтожных сделок и взыскания с К. 864 474,42 рублей, судебных расходов в связи с неправильным применением норм процессуального законодательства (п.4 ч.1 ст.330 ГПК РФ).
Разрешая исковые требования прокурора, суд первой инстанции с учетом системного толкования положений ст.40 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон №131-ФЗ), Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ***-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае» (далее Закон Алтайского края ***-ЗС) пришел к выводу о незаконности издания <адрес> Советом депутатов решений о компенсационных выплатах председателю Собрания депутатов <адрес>, осуществляющему полномочия на непостоянной основе ежемесячной компенсационной выплаты в размере денежного содержания начальника отдела <адрес>, в связи с тем, что право на ежемесячную оплату труда осуществляется только депутатам, осуществляющим полномочия на постоянной основе.
Признавая недействительными договоры об оказании председателем районного Совета депутатов К.<адрес> в лице Главы Администрации услуг, связанных с организацией деятельности <адрес> Собрания депутатов, которыми предусмотрены ежемесячная оплата в размере 26 908 рублей с ДД.ММ.ГГ и 31 500 рублей – с ДД.ММ.ГГ, суд с учетом положений вышеуказанного законодательства, а также п.2 ст.168 ГК РФ пришел к выводу о том, что данные сделки ничтожны в силу нарушения требований закона или иного правового акта и при этом посягающие на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц.
С данными выводами суда первой инстанции, которые в решении мотивированы, судебная коллегия соглашается.
Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Закон №131-ФЗ.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.1, 4 ст.7 Закона №131-ФЗ).
В систему муниципальных правовых актов в силу положений ст.43 Закона №131-ФЗ, в том числе входят устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения в том числе по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции.(ч.3 ст.43 Закона №131-ФЗ).
Уставами Муниципального образования <адрес> Алтайского края (далее Устав, Уставы), принятыми решениями <адрес> Собрания депутатов Алтайского края ДД.ММ.ГГ,ДД.ММ.ГГ и ДД.ММ.ГГ, к компетенции районного Совета депутатов относится введение компенсационных выплат депутатам для возмещения расходов, связанных с депутатской деятельностью установление их размера и периодичности выплат (ст.25 Устава).
Как установлено судом первой инстанции, К. в спорный период времени исполнял обязанности председателя Совета депутатов <адрес>, а также главы района, который в соответствии со ст.35 Устава от ДД.ММ.ГГ осуществлял свои полномочия на непостоянной основе.
Решением Совета депутатов района от ДД.ММ.ГГ*** с 01.13.2013 главе <адрес>, осуществляющему полномочия на непостоянной основе, установлена ежемесячная компенсационная выплата, связанная с организацией деятельности <адрес> Собрания депутатов.
ДД.ММ.ГГ решением Собрания депутатов района *** установлена ежемесячная компенсационная выплата, связанная с организацией деятельности <адрес> Собрания депутатов, председателю районного Собрания депутатов, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, в размере денежного содержания начальника отдела <адрес> с момента вступления в должность председателя районного Собрания депутатов и до окончания срока полномочий района Собрания депутатов 7 созыва.
Поскольку в силу системного толкования положений ст.86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч.5 ст.40 Закона №131-ФЗ, ст.7 Закона Алтайского края ***-ЗС ежемесячная оплата труда осуществляется только депутатам, осуществляющим деятельность на постоянной основе, а выборное лицо местного самоуправления, осуществляющее свои полномочия на непостоянной основе, временно освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту работы на период осуществления его полномочий для участия в заседаниях (иных мероприятиях) выборного органа местного самоуправления, то он вправе претендовать на возмещение расходов, связанных с осуществлением его полномочий, которые не могут носить ежемесячный характер, в размере определенном в соотношении от содержания муниципального служащего.
В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о незаконности решений представительного органа власти <адрес>, которыми К. назначены ежемесячные компенсационные выплаты, вне зависимости от несения таких расходов.
Не может судебная коллегия согласиться с доводами жалобы администрации <адрес> в части правомерности установления оплаты за осуществление депутатом полномочий со ссылкой на Европейскую хартию местного самоуправления, поскольку в силу ст.7 данного международного акта статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов, связанных с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждение за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение. Законодательство Российской Федерации, наряду с законодательством Алтайского края предусматривает такую компенсацию, но при определенных условиях, что не противоречит нормам международного права.
Не может повлиять на законность решения суда в этой части ссылка ответчиков на разрешительные письма <адрес>вого Законодательного Собрания, поскольку письмом председателя <адрес>вого Законодательного Собрания от ДД.ММ.ГГ было рекомендовано руководителям представительных органов городских округов и муниципальных районов, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, осуществлять доплату в размере до 0,3 денежного содержания, установленного для глав администраций соответствующих муниципальных образований.
Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что К., добровольно избираясь как депутатом Совета депутатов, так и <адрес>, председателем Совета депутатов, должен был знать положения федеральных, краевых и муниципальных правовых актов в отношении статуса депутата, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, и имея иное постоянное место работы, что в соответствии со ст.6 Закона Алтайского края ***-ЗС прямо запрещено, не вправе получать ежемесячное вознаграждение, которое он расценил в суде апелляционной инстанции как получение заработной платы за совместительство.
Во исполнение вышеуказанных распоряжений ежегодно между ответчиком К., представляющим законодательную ветвь власти, с главой <адрес> (исполнительная власть) заключались договоры гражданско-правого характера, по условиям которых ответчик оказывал администрации района услуги по организации деятельности Совета депутатов и на основании ежемесячно составленных актов приемки выполненных работ получал оплату в размере 26 908 рублей в месяц, с ДД.ММ.ГГ – в размере 31 500 рублей.
Разрешая исковые требования прокурора в части оспаривания данных договоров, суд пришел к выводу о ничтожности данных сделок, в связи с чем применил трехгодичный срок исковой давности, взыскав в качестве применения реституции полученные К. денежные средства за трехлетний период в доход местного бюджета.
Вывод суда в части ничтожности данных договоров основан на нормах действующего законодательства.
Так, в силу положений п.2 ст.168 ГК РФ ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Как следует из разъяснений, содержащихся в п.75 постановления Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ*** «О применении судами некоторых положений раздела первого части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (пункт 1 статьи 336, статья 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (статья 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.
Конституцией Российской Федерации закреплен принцип разделения в Российской Федерации законодательной, исполнительной и судебной властей и их самостоятельности (ст.10 Конституции Российской Федерации).
Данный принцип по своей природе направлен на исключение сосредоточения власти в одних руках и обеспечивает нормальное функционирование органов государства.
Заключая договоры о выполнении по заданию <адрес> председателем Совета депутатов функций по осуществлению руководства представительным органом власти, который по отношению к исполнительной власти занимает верховое положение, за вознаграждение от исполнительного органа власти нарушались установленные Конституцией Российской Федерации принципы демократического государства, что является посягательством на публичный интерес.
В соответствии со ст.34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономии) и (или) достижения наилучшего результата с использованием бюджетом объема средств (результативности).
Поскольку в нарушение действующего законодательства из бюджета муниципального образования района были израсходованы средства на оплату К. расходов, не подлежащих оплате, то судебная коллегия соглашается с выводом суда о нарушении в связи с данным обстоятельством публичных интересов граждан и юридических лиц муниципального образования и ничтожности данных договоров.
В соответствии со ст.1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица, обязано возвратить последнему неосновательное обогащение.
Вместе с тем, как следует из материалов гражданского дела, К. денежные средства из бюджета выплачены на основании судебных приказов, в которых назначение сумм указано «невыплаченная заработная плата», в делах имеются справки администрации района, подтверждающие наличие задолженности перед К. именно по заработной плате. В соответствии со ст.ст.13,209 ГПК РФ судебный приказ имеет обязательную силу.
Поскольку в материалах гражданского дела отсутствуют доказательства того, что во исполнение договоров об оказании услуг, связанных с организацией деятельности <адрес> Собрания депутатов, К. из бюджета получены денежные средства не на основании судебных постановлений, то у суда первой инстанции отсутствовали основания для взыскания денежных средств в порядке применения последствий недействительности ничтожной сделки в размере 864 474,42 рублей, в связи с чем в этой части решение суда подлежит отмене с принятием нового об отказе в иске в этой части.
Вместе с тем, в соответствии главой 42 ГПК РФ признание недействительными гражданско-правовых договоров, заключенных между <адрес> Алтайского края и К., является основанием для пересмотра судебных приказов по новым обстоятельствам.
В соответствии со ст.98 ГПК РФ подлежит отмене решение суда в части взыскания с К. государственной пошлины исходя из размера взысканных сумм.
Руководствуясь ст.ст.328 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Завьяловского районного суда Алтайского края от ДД.ММ.ГГ отменить в части применения последствий недействительности ничтожных сделок и взыскания с К. в пользу бюджета муниципального образования «<адрес> Алтайского края» денежных средств в сумме 864 474 рубля 42 коп., государственной пошлины в сумме 11 844 рубля 74 коп. и принять в этой части новое решение об отказе в иске прокурору <адрес> Алтайского края.
Председательствующий:
Судьи:
