АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край
http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г.Чита Дело А78-10155/2020
22 января 2021 года
Арбитражный суд Забайкальского края
в составе судьи Ячменёва Г.Г.,
рассмотрев в порядке упрощенного производства дело по заявлению прокурора Улётовского района Забайкальского края к арбитражному управляющему ФИО1 (ИНН <***>) о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
без вызова сторон,
установил:
Прокурор Улётовского района Забайкальского края (далее также - прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к арбитражному управляющему ФИО1 (далее – ФИО1, конкурсный управляющий, арбитражный управляющий) о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации).
В обоснование заявления прокурор указывает, что ФИО1 не исполнены обязанности, возложенные на него законодательством о банкротстве, а именно на сайте ЕФРСБ не размещены сведения о проведении повторных собраний кредиторов и сведения о результатах проведения повторных торгов.
Определением суда от 18 ноября 2020 года заявление прокурора Улётовского района принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства.
10 декабря 2020 года (вх. № 77433) прокурор представил в суд письменные пояснения от 9 декабря 2020 года № 07-23а-2020, в которых уточнил, что сведения о неопубликовании результатов проведения торгов посредством публичного предложения и внесении в инвентаризационную опись недостоверных сведений в заявлении о привлечении к административной ответственности указаны ошибочно.
12 января 2021 года (вх. № А78-Д-4/3838) прокурор во исполнение определения суда от 18 ноября 2020 года представил материалы административного дела: задание прокуратуры Забайкальского края от 25 августа 2020 года № 07-01-26-2020/7615, решение о проведении проверки от 16 сентября 2020 года, требование о выделении специалиста для проведения проверки от 11 сентября 2020 года № 7-1-26-2020, вызов к прокурору от 30 сентября 2020 года № 07-24в-2020, представление об устранении нарушений законодательства о банкротстве.
28 декабря 2020 года (вх. № А78-Д-4/78977) ФИО1 представил в суд отзыв на заявление, в котором указал, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 2 октября 2020 года вынесено с нарушением требований части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации, поскольку полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, совершенных арбитражными управляющими, обладают должностные лица Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, при этом информация о поводах проведения проверки деятельности арбитражного управляющего (информация, заявление или жалоба) в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указаны. Кроме того, ФИО1 указал, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении от 2 октября 2020 года направлено в суд 13 ноября 2020 года, то есть с нарушением установленных законом сроков. По существу вменяемого правонарушения ФИО1 пояснил, что правонарушение совершено по неосторожности, каких-либо негативных последствий для государства и третьих лиц оно не повлекло, ввиду чего конкурсный управляющий просит суд назначить наказание в виде предупреждения.
В установленный пунктом 4 определения от 18 ноября 2020 года срок (до 30 декабря 2020 года) иных документов сторонами не представлено.
Заявление и иные документы размещены на информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru) в сети Интернет в режиме ограниченного доступа.
Лица, участвующие в деле, в соответствии с главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации), надлежащим образом извещены о рассмотрении заявления в порядке упрощенного производства, что подтверждается почтовыми уведомлениями № 67200251269743, почтовым конвертом № 67200251269750, возвращенным с отметкой «истек срок хранения», возражений относительно рассмотрения дела в упрощенном производстве не представили.
Дело рассмотрено по правилам главы 29 АПК Российской Федерации без вызова сторон.
Суд, изучив материалы дела, установил следующие фактические обстоятельства.
ФИО1 является членом Ассоциации «Межрегиональная Северо-Кавказская Саморегулируемая организация Профессиональных арбитражных управляющих «Содружество».
26 августа 2020 года в прокуратуру Улётовского района из прокуратуры Забайкальского края поступило задание от 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615, в котором указано, что в связи с поручением заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Демешина Д.В. прокуратурой края анализируется состояние законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства. В этой связи в срок до 15 сентября 2020 года необходимо представить сведения о предприятиях, находящихся в процедуре банкротства, с описанием проводимых по ним надзорных мероприятий и их результатов.
На основании названного задания прокуратуры Забайкальского края прокурором Улётовского района принято решение от 16 сентября 2020 года о проведении в период с 16 сентября по 2 октября 2020 года проверки ООО «Забайкалагро» с привлечением специалистов Управления Росреестра по Забайкальском краю.
В ходе проверки прокуратурой установлено, что определением Арбитражного суда Забайкальского края от 29 апреля 2019 года по делу № А78-15927/2017 ФИО1 утвержден конкурсным управляющим ООО «Забайкалагро» (ОГРН <***>, ИНН <***>).
Письмом Управления Росреестра по Забайкальскому краю от 22 сентября 2020 года № 01-45/0189/2020 прокурору представлена информация о том, что ФИО1 на интернет-сайте Единый федеральный реестр сведений о банкротстве (далее – ЕФРСБ) 27 августа 2019 года опубликовано сообщение № 4105181 о проведении 10 сентября 2019 года собрания кредиторов. Между тем сообщение о решениях, принятых собранием кредиторов, назначенным на 10 сентября 2019 года, или сведения о признании указанного собрания кредиторов несостоявшимся, на сайте ЕФРСБ не размещены.
Кроме того, 17 мая 2020 года на сайте ЕФРСБ опубликовано сообщение № 4993179 о проведении 23 июня 2019 года повторных торгов в форме открытого аукциона по продаже имущества: лот № 1 - завод по производству масломолочной продукции и линия по производству воды, начальная цена - 32 644 489,50 руб.; лот № 2 - право аренды земельных участков, для сельскохозяйственного использования, начальная цена - 1 195 110,00 руб. Однако информация о результатах повторных торгов, назначенных на 23 июня 2020 года, на сайте ЕФРСБ не размещена.
11 июля 2020 года в газете «Коммерсантъ» и 12 июля 2020 года на сайте ЕФРСБ (сообщение № 5203367) опубликована информация о проведении торгов путем публичного предложения, дата и время начала подачи заявок – 13 июля 2020 гола 11:00, дата и время окончания подачи заявок - 11 августа 2020 года 11:00. Однако информация о результатах торгов путем публичного предложения на сайте ЕФРСБ и в газете «Коммерсантъ» не размещена.
1 сентября 2020 года на сайте ЕФРСБ опубликовано сообщение № 5412455 о проведении 16 сентября 2020 года повторного собрания кредиторов, однако сообщение о решениях, принятых собранием кредиторов, назначенным на 16 сентября 2020 года, или сведения о признании указанного собрания кредиторов несостоявшимся, на сайте ЕФРСБ не размещены.
В связи с выявленными обстоятельствами постановлением прокурора от 2 октября 2020 года в отношении ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации (л.д. 9-14).
На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП Российской Федерации, статьи 202 АПК Российской Федерации прокурор Улётовского района обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении ФИО1 к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации.
Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов.
Арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую названным Федеральным законом профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой (пункт 1 статьи 20 Закона о банкротстве).
Права и обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве определены в статье 20.3Закона о банкротстве.
Пунктом 1 статьи 28 Закона о банкротстве установлено, что сведения, подлежащие опубликованию в соответствии с настоящим Федеральным законом, при условии их предварительной оплаты включаются в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве и опубликовываются в официальном издании, определенном Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом.
Единый федеральный реестр сведений о банкротстве представляет собой федеральный информационный ресурс и формируется посредством включения в него сведений, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Единый федеральный реестр сведений о банкротстве является неотъемлемой частью Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц. Сведения, содержащиеся в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве, являются открытыми и общедоступными. Сведения, содержащиеся в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве, подлежат размещению в сети «Интернет» и могут использоваться без ограничений, в том числе путем дальнейшей их передачи и (или) распространения (пункт 2 статьи 28 Закона о банкротстве).
Согласно пункту 6 статьи 28 Закона о банкротстве при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве, обязательному опубликованию подлежат сведения:
о введении наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления, о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства;
о прекращении производства по делу о банкротстве;
об утверждении, отстранении или освобождении арбитражного управляющего;
об удовлетворении заявлений третьих лиц о намерении погасить обязательства должника;
о проведении торгов по продаже имущества должника и о результатах проведения торгов;
об отмене или изменении предусмотренных абзацами вторым - шестым настоящего пункта сведений и (или) содержащих указанные сведения судебных актов;
иные предусмотренные настоящим Федеральным законом сведения.
На арбитражного управляющего возложена обязанность по включению сообщения, содержащего сведения о решениях, принятых собранием кредиторов, или сведения о признании собрания кредиторов несостоявшимся в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве в течение пяти рабочих дней с даты его проведения, а в случае проведения собрания кредиторов иными лицами - в течение трех рабочих дней с даты получения арбитражным управляющим протокола собрания кредиторов (абзац 10 пункта 7 статьи 12 Закона о банкротстве).
В соответствии с абзацем одиннадцатым пункта 15 статьи 110 Закона о банкротстве в течение пятнадцати рабочих дней со дня подписания протокола о результатах проведения торгов или принятия решения о признании торгов несостоявшимися организатор торгов обязан опубликовать сообщение о результатах проведения торгов в официальном издании в порядке, установленном статьей 28 настоящего Федерального закона, и разместить на сайте этого официального издания в сети «Интернет», в средстве массовой информации по месту нахождения должника, в иных средствах массовой информации, в которых было опубликовано сообщение о проведении торгов. В случае, если торги признаны состоявшимися, в этом информационном сообщении должны быть указаны сведения о победителе торгов, в том числе сведения о наличии или об отсутствии заинтересованности победителя торгов по отношению к должнику, кредиторам, внешнему управляющему и о характере этой заинтересованности, сведения об участии в капитале победителя торгов внешнего управляющего, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, членом или руководителем которой является внешний управляющий, а также сведения о предложенной победителем цене предприятия.
Административная ответственность за неправомерные действия при банкротстве предусмотрена статьей 14.13 КоАП Российской Федерации.
Частью 3 названной статьи установлена ответственность за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 122-О указано, что положения части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, предусматривающие ответственность за правонарушения в области предпринимательской деятельности, направлены на обеспечение установленного порядка осуществления банкротства, являющегося необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников организаций, должников и кредиторов.
Как отмечалось ранее, прокурор Улётовского района обратился с заявлением о привлечении ФИО1 к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, указав в заявлении и постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, что конкурсным управляющим не исполнены обязанности, возложенные на него Законом о банкротстве, а именно на сайте ЕФРСБ не размещены сведения о проведении повторных собраний кредиторов и сведения о результатах проведения повторных торгов.
Суд не находит правовых оснований для удовлетворения заявленного прокурором требования ввиду следующего.
В силу части 6 статьи 205 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
Таким образом, применительно к рассматриваемому делу, суд, среди прочих обстоятельств, обязан установить, имелись ли основания для вынесения постановления от 2 октября 2020 года о возбуждении дела об административном правонарушении и полномочия прокурора, вынесшего данное постановление.
В пункте 15постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» даны разъяснения, согласно которым при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.
В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям статьи 204 АПК Российской Федерации. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с частью 2 статьи 28.4 Кодекса, а также иные документы, предусмотренные частью 2 статьи 204 АПК Российской Федерации.
При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК Российской Федерации.
То есть Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации обращает внимание судов на необходимость исследования вопросов, связанных с полномочиями прокурора на возбуждение конкретного (рассматриваемого судом) дела об административном правонарушении (такие полномочия определены статьей 28.4 КоАП Российской Федерации).
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определены в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре).
Статьей 1 названного Закона предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
В соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1).
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2).
Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия (пункт 3).
На основании статьи 26 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2 - 15 статьи 21 настоящего Федерального закона.
Из анализа приведенных положений Закона о прокуратуре следует, что проверка исполнения законов проводится при наличии определенных основания, предмета и цели, обозначенных в решении о проведении проверки. При этом проверка проводится исключительно в рамках обозначенного предмета. В случае же необходимости расширения предмета проверки (в частности, при получении сведений, указывающих на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки) принимается мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки.
Как следует из материалов настоящего дела, 26 августа 2020 года в прокуратуру Улётовского района из прокуратуры Забайкальского края поступило задание от 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615, в котором указано, что в связи с поручением заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Демешина Д.В. прокуратурой края анализируется состояние законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства. В этой связи в срок до 15 сентября 2020 года необходимо представить сведения о предприятиях, находящихся в процедуре банкротства, с описанием проводимых по ним надзорных мероприятий и их результатов.
Таким образом, в задании прокуратуры Забайкальского края определено конкретное направление проверки – анализ состояния законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства.
Следовательно, прокуратуре Улётовского района надлежало провести проверку ООО «Забайкалагро», в отношении которого введено конкурсное производство, именно с целью установления законности в сфере оплаты труда работников.
На основании прокуратуры Забайкальского края от 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615 прокурором Улётовского района принято решение от 16 сентября 2020 года о проведении в период с 16 сентября по 2 октября 2020 года проверки ООО «Забайкалагро». При этом целью проведения проверки названа проверка соблюдения требований законодательства о банкротстве, предмет проверки – соблюдение требований законодательства о банкротстве. Проведение проверки назначено с привлечением специалиста Управления Росреестра по Забайкальскому краю.
То есть прокуратура Улётовского района значительно расширила предмет проверки по сравнению с предметом, обозначенным в задании прокуратуры Забайкальского края от 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615, которое явилось основанием для проведения проверки (на что прямо указано в решении от 16 сентября 2020 года).
В соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 5.2. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года № 2-П, по смыслу пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в любых открытых источниках.
С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.
Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.
Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.
Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц некоммерческой организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что некоммерческая организация отступила в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности некоммерческой организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.
Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.
При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).
Таким образом, из приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что основания прокурорской проверки определяют соответственно предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация полномочий прокурора вне оснований конкретной проверки исполнения законов организациями (должностными лицами), недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора, то есть именно таких нарушений, оценка которых должна производиться именно прокурором в рамках мероприятий надзора.
Как указывалось выше, в задании прокуратуры Забайкальского края от 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615 недвусмысленно определено конкретное направление проверки - анализ состояния законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства. В задании также указано на необходимость определения, устанавливался ли приоритет по выплате текущего долга по заработной плате перед иными платежами второй очереди, проведена ли оценка имущества организации, имеется ли дебиторская задолженность и причины низкой эффективности ее взыскания.
Иными словами, именно состояние законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства, то есть соблюдение трудовых и иных прав являлось предметом надзора, что полностью соответствует положениям статьи 26 Закона о прокуратуре.
Таким образом, прокурору Улетовского района надлежало провести проверку ООО «Забайкалагро» именно с целью установления законности в сфере оплаты труда, включая обозначенные в задании краевой прокуратуры вопросы (устанавливался ли приоритет по выплате текущего долга по заработной плате перед иными платежами второй очереди, проведена ли оценка имущества организации, имеется ли дебиторская задолженность и причины низкой эффективности ее взыскания), а не в целом проверку деятельности конкурсного управляющего ФИО1 по делу о банкротстве ООО «Забайкалагро».
Однако по результатам проведенной проверки прокуратура на основании справки, предоставленной Управлением Росреестра по Забайкальском краю от 22 сентября 2020 года № 01-45/0189/2020 о неопубликовании ФИО1 на интернет-сайте ЕФРСБ необходимых сведений по делу о банкротстве, постановлением от 2 октября 2020 года возбудила в отношении ФИО1 дело об административном правонарушении по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, вменив ему нарушения требований пункта 7 статьи 12, пунктов 1 и 6 статьи 28, пункта 15 статьи 110 Закона о банкротстве.
Вместе с тем возможное нарушение конкурсным управляющим приведенных норм Закона о банкротстве (о порядке опубликования сведений в ЕФРСБ) не связано как-либо с вопросами оплаты труда (включая приоритет выплаты текущего долга по заработной плате перед иными платежами). При этом ни в заявлении о привлечении к ответственности, ни в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не приведено правового обоснования тому, каким образом неразмещение на сайте ЕФРСБ сведений о проведении повторных собраний кредиторов и сведений о результатах проведения повторных торгов повлияло на права работников ООО «Забайкалагро» на получение заработной платы.
Нарушений в сфере правил оценки имущества должника, равно как и неправомерного бездействия арбитражного управляющего по взысканию дебиторской задолженности, в ходе проверки также не установлено.
Ни в постановлении от 2 октября 2020 года о возбуждении дела об административном правонарушении, ни в заявлении о привлечении к административной ответственности прокурором не указывается на несоблюдение ФИО1 требований Закона о банкротстве, имеющих отношение к предмету проверки, обозначенному в задании прокуратуры Забайкальского края (анализ состояния законности в сфере оплаты труда на предприятиях, находящихся в той или иной стадии банкротства). В частности, конкурсному управляющему не вменяется нарушение статьи 5, пункта 6 статьи 16, пункта 6.5 статьи 28, пунктов 2 и 5 статьи 95, пунктов 2, 4 и 5 статьи 134, статьи 136 Закона о банкротстве, из чего можно сделать вывод, что подобных нарушений в ходе проверки не установлено.
Учитывая вышеприведенные нормы статьи 21 Закона о прокуратуре и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что предмет и пределы прокурорской проверки обусловлены ее основаниями, суд полагает, что в настоящем случае прокурор Улётовского района вышел за пределы предмета и цели проверки, обусловленные ее основанием - заданием прокуратуры Забайкальского края 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615.
Более того, в такой ситуации нарушается принцип, установленный пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, в силу которого при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Как указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2017 года № 303-АД17-3050, исходя из положений статьи 21 Закона о прокуратуре, усмотрение органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законов ограничено, что необходимо как в целях предупреждения избыточного вмешательства в деятельность граждан и организаций, так и в целях недопущения препятствий в деятельности иных органов государственной власти и реализации возложенных на них функций.
Предусмотренное пунктом 3 статьи 21 Закона о прокуратуре мотивированное решение о расширении предмета проверки, ограниченного заданием прокуратуры Забайкальского края 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615, или решение о проведении новой проверки прокурором не принималось.
Более того, по мнению суда, в принятии такого решения не было необходимости, поскольку в рассматриваемом случае, как следует из решения о проведении проверки от 16 сентября 2020 года, проведение проверки было назначено с привлечением специалиста Управления Росреестра по Забайкальскому краю.
В соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 3 статьи 14.13 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
На основании пункта 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Таким образом, именно должностные лица Управления Росреестра имеют полномочия на составление протоколов об административных правонарушениях по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, совершенных арбитражными управляющими (в части нарушений, выявление которых не является предметом прокурорского надзора).
Применительно к настоящему конкретному случаю это означает, что при выявлении в деятельности конкурсного управляющего нарушений требований пункта 7 статьи 12, пунктов 1 и 6 статьи 28, пункта 15 статьи 110 Закона о банкротстве, то есть нарушений, не связанных с оплатой труда работников ООО «Забайкалагро», участвовавшее в проведении проверки должностное лицо Управления Росреестра было вправе (при наличии у него соответствующих полномочий) самостоятельно возбудить в отношении ФИО1 дело об административном правонарушении.
Возбудив дело об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего ФИО1, вменив последнему нарушения Закона о банкротстве, не связанные с оплатой труда работников ООО «Забайкалагро», прокурор фактически подменил Управление Росреестра, что не может быть признано допустимым.
Относительно содержащейся в постановлении от 2 октября 2020 года ссылки прокурора на положения статьи 22 Закона о прокуратуре и статьи 28.4 КоАП Российской Федерации о его полномочиях по возбуждению дел об административных правонарушениях суд считает необходимым отметить следующее.
Согласно пункту 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2019 года № 1502-О и в пункте 15постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», названная норма подлежит применению с учетом положений статьи 28.4 КоАП Российской Федерации, определяющей полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях.
На основании части 1 данной статьи дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 - 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 8.32.2, частью 2 статьи 8.49, статьями 12.35, 13.14, 13.19.1, статьей 13.19.3 (за исключением административных правонарушений, совершенных застройщиком, должностными лицами застройщика), статьями 13.27, 13.28, частями 1 - 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, частью 6 статьи 14.28, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьей 19.6.1, статьей 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов), статьями 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.3.1, 20.3.2, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП Российской Федерации возбуждаются прокурором.
Таким образом, по общему правилу, прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, в случае, если такое правонарушение совершено не арбитражным управляющим, а иными субъектами – реестродержателем, организатором торгов, оператором электронной площадки либо руководителем временной администрации кредитной или иной финансовой организации.
Частью 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации также предусмотрено, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Следовательно, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов (в том числе и Закона о банкротстве) прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, в том числе и об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации, совершенном арбитражным управляющим.
Однако в этом случае определяющее значение имеет именно предмет надзора и проводимой в порядке статьи 21 Закона о прокуратуре проверки.
На ограничение юрисдикционных полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях его компетенцией, определенной соответствующими нормами Закона о прокуратуре, обращено внимание, например, в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2020 года № 7-КА19-4.
Как уже отмечалось выше, в рассматриваемом случае прокурор Улётовского района вышел за пределы предмета и цели проверки, обусловленные ее основанием - заданием прокуратуры Забайкальского края 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615
В этой связи, по мнению суда, положения второго предложения части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации не могут быть применены к рассматриваемой ситуации, что свидетельствует о том, что прокурором при возбуждении в отношении конкурсного управляющего дела об административном правонарушении за нарушение последним требований пункта 7 статьи 12, пунктов 1 и 6 статьи 28, пункта 15 статьи 110 Закона о банкротстве превышены полномочия, поскольку такие нарушения не были связаны с оплатой труда работников ООО «Забайкалагро».
Изложенное соответствует правовым подходам, выраженным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2017 года № 303-АД17-3050 по делу № А04-7240/2016 и постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 10 марта 2017 года по делу № А83-4253/2016, в рамках которых рассматривались ситуации со схожими фактическими обстоятельствами и поднимаемыми правовыми вопросами.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что у прокуратуры Улётовского района отсутствовали законные основания для проведения проверочных мероприятий в отношении ФИО1 по направлениям, не обозначенным в задании прокуратуры Забайкальского края 25 августа 2020 года № 07-1-26-2020/7615, и, соответственно, для возбуждения в отношении конкурсного управляющего дела об административном правонарушении в связи с выявленными нарушениями, не затрагивающими вопросы оплаты труда работников ООО «Забайкалагро».
Следовательно, постановление от 2 октября 2020 года о возбуждении дела об административном правонарушении не может быть признано допустимым доказательством.
В силу части 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
На необходимость неукоснительного соблюдения приведенного конституционного требования указано в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».
При этом разъяснено, что доказательства должны признаваться полученными с нарушением закона, если при их собирании и закреплении были нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права человека и гражданина или установленный законодательством порядок их собирания и закрепления, а также если собирание и закрепление доказательств осуществлено ненадлежащим лицом или органом, либо в результате действий, не предусмотренных процессуальными нормами.
Согласно части 3 статьи 64 АПК Российской Федерации не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
Частью 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации также установлено, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.
Как указано в пункте 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 826-О, законодательство об административных правонарушениях запрещает использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, что, соответственно, предполагает необходимость оценки судьей, членами коллегиального органа, должностным лицом, рассматривающими дело об административном правонарушении, представленных доказательств по критерию допустимости.
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2018 года № 597-О, судья осуществляет правосудие по делам об административных правонарушениях с учетом необходимости решения всех стоящих перед производством по данным делам задач, что само по себе предполагает возможность принятия им необходимых и достаточных мер, обеспечивающих достоверность исследуемых доказательств.
Во всяком случае судья, рассматривающий (пересматривающий) дело об административном правонарушении, оценивает представленные доказательства по делу об административном правонарушении по правилам, предусмотренным статьей 26.11 КоАП Российской Федерации, проверяя их не только по критериям относимости и допустимости, но и по критерию достоверности (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 года № 1086-О-О, от 29 мая 2012 года № 884-О, от 18 сентября 2014 года № 1817-О, от 19 июля 2016 года № 1731-О, от 19 декабря 2019 года № 3541-О и др.). При этом КоАП Российской Федерации устанавливает прямой запрет на использование доказательств по делу об административном правонарушении, если такие доказательства получены с нарушением закона (часть 3 статьи 26.2). Такое регулирование, направленное на обеспечение правильного разрешения дела об административном правонарушении, не предполагает произвольного применения.
В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» также указано, что при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП Российской Федерации, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации).
Аналогичное указание содержится и в пункте 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В рассматриваемом случае допущенные прокурором нарушения при сборе доказательств (к каковым относится и постановление от 2 октября 2020 года о возбуждении дела об административном правонарушении) являются неустранимыми и носят существенный характер, так как не позволяют на основании допустимых доказательств достоверно установить событие административного правонарушения, всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
По мнению суда, в подобных ситуациях указание суда на наличие или отсутствие в действиях лица (конкурсного управляющего ФИО1) события или состава административного правонарушения (особенно с учетом того обстоятельства, что на момент принятия настоящего решения не истек срок давности привлечения к административной ответственности), по сути, приводило бы к игнорированию допущенных административным органом (прокурором) нарушений.
Арбитражный суд, осуществляющий сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, фактически исправлял бы упущения и ошибки (нарушения) административного органа (прокурора), совершенные в рамках контрольных мероприятий и административного преследования. Иными словами, суд восполнял бы (дополнял) или дублировал фактическую сторону дела, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил, тем самым, суд принимал бы непосредственно на себя функции административного органа.
Делая соответствующие выводы относительно наличия в действиях лица события или состава административного правонарушения, в том числе субъективной и объективной его стороны, арбитражный суд, по сути, совершал бы подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений, расширяя и продлевая рамки административного преследования, утверждая то, для чего у него нет соответствующих процессуальных оснований.
На недопустимость выполнения судами функции обвинения по делам об административных правонарушениях обращено внимание в постановлении Европейского Суда по правам человека от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08).
В противном случае ценности правовой определенности и предсказуемости, характерные для принципа законности, а значит, и сам этот принцип, окажутся принесены в жертву эффективности судебной системы (Постановление Европейского Суда по правам человека от 28 июня 2018 года по делу «КомпаниzG.I.E.MS.R.L. и другие против Италии»).
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2019 года № 575-О, неотвратимость ответственности за нарушение закона является prima facie одним из важнейших средств, обеспечивающих поддержание и охрану правопорядка. И компетентные субъекты должны делать все от них зависящее для того, чтобы никакое правонарушение не осталось без адекватной редакции с их стороны. Но это вовсе не дает оснований полагать, что в интересах достижения указанной цели приемлемы любые средства. Не стоит забывать, что в правовом государстве юридическая ответственность ограничена рамками закона, а потому ее неотвратимость не может, какими бы аргументами она ни подкреплялась, служить оправданием для отступления от принципа законности. Рассуждать по-другому - значит попросту закрывать глаза как на статью 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, обязывающую всех без исключения (в первую очередь, носителей публичной власти) к безусловному соблюдению законов, так и на часть 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации, запрещающую привлечение кого-либо к административной ответственности иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
С учетом изложенного суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора о привлечении арбитражного управляющего ФИО1 к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 КоАП Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 206 и 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении заявления прокурора Улётовского района Забайкальского края о привлечении арбитражного управляющего ФИО1 (ИНН <***>) к административной ответственности по части 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый арбитражный апелляционный суд в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня принятия решения в полном объеме.
Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.
Судья Г.Г. Ячменёв
