АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край
http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г.Чита Дело № А78-3194/2020
25 июня 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 июня 2021 года
Решение в полном объеме изготовлено 25 июня 2021 года
Арбитражный суд Забайкальского края в составе судьи Е. А. Бронниковой,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи О. В. Гальченко, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Комитета образования и молодёжной политики администрации муниципального района "Борзинский район" (ОГРН <***>, ИНН <***>)
к Контрольно-счетной палате муниципального района "Борзинский район" (ОГРН <***>, ИНН <***>)
о признании недействительными пунктов 3,4,5,7,11,12 представления № 10 от 31.12.2019 года в редакции распоряжения Председателя контрольно-счетной палаты муниципального района «Борзинский район» № 17 от 14.10.2020 года, об обязании заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,
при участии в судебном заседании:
от заявителя - ФИО1, представителя по доверенности от 28.10.2018 ( в режиме онлайн),
от заинтересованного лица - ФИО2, председателя КСП МР «Борзинский район»,
установил, что Комитет образования и молодёжной политики администрации муниципального района "Борзинский район» обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) к Контрольно-счетной палате муниципального района "Борзинский район" о признании недействительными пунктов 3,4,5,7,11,12 представления № 10 от 31.12.2019 года в редакции распоряжения Председателя контрольно-счетной палаты муниципального района «Борзинский район» № 17 от 14.10.2020 года, об обязании заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Уточненные требования приняты судом к рассмотрению протокольным определением от 03.03.2021.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме с учетом их уточнения.
Представитель заинтересованного лица заявленные требования не признал, по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление и дополнению к нему.
Рассмотрев материалы дела и дополнительно представленные документы, заслушав лиц, участвующих в деле, суд установил следующие обстоятельства по данному спору.
На основании плана работы Контрольно-счетной палаты муниципального района «Борзинский район» на 2019 год палатой проведено контрольное мероприятие - ревизия финансово-хозяйственной деятельности законности, эффективности целевого расходования бюджетных средств отдельных разделов при исполнении бюджета за 10 месяцев 2019 года в Комитете образования и молодежной политики МР «Борзинский район».
Проверка проведена с уведомлением председателя Комитета образования и молодежной политики Администрации муниципального района «Борзинский район» ФИО3, а также в присутствии главного бухгалтера Комитета образования ФИО4
По результатам проведенной плановой проверкой Контрольно-счетной палатой муниципального района "Борзинский район" составлен акт по результатам контрольного мероприятия от 31.12.2019 № 10 и вынесено представление № 10 от 31.12.2019.
Данное представление направлено в адрес заявителя 10.01.2020, что подтверждается сопроводительным письмом (исх. № 2 от 10.01.2020), а также сведениями из журнала исходящей корреспонденции (т. 4 л.д. 100-101).
Учитывая, что оспариваемое представление датировано 31.12.2019, а в суд заявитель обратился 20.04.2020, в целях избежание споров по сроку обращения, заявителем представлено ходатайство о восстановлении срока на обращение в суд, которое удовлетворено судом протокольным определением от 04.06.2021.
Оспариваемым представлением комитету предложено:
- должностные обязанности главного бухгалтера и всех штатных сотрудников ЦБ привести в соответствии с конкретным исполнением должностных обязанностей с определенным перечнем нагрузки и срокам исполнения для определения объема выполняемой нагрузки на конкретного сотрудника для достижения положительного результата от смены структуры и более конкретной и слаженной работы сотрудников ЦБ (п. 3),
- сократить лимиты бюджетных обязательств по фонду оплаты труда неправомерно расходованных на доплаты за выполнение работ входящих в круг их обязанностей при составлении годовой бюджетной отчетности в двойном размере по ЦБ в сумме 84,6 т.р. (п. 4), изменен распоряжением № 17 от 14.10.2020,
- председателю комитета образования принять срочные меры по укомплектованию 8 вакантных должностей, в противном случае данные должности будут сокращены на основании Распоряжения Министерства финансов ЗК от 29.05.2019 № 4 «О реализации мероприятий по повышению эффективности сети государственных учреждений ЗК и муниципальных учреждений», на основании протокола по результатам рассмотрения паспортов муниципальных учреждений МР БР от 03.06.2019 № 3, где четко установлено, что МУ МР БР установлено превышением расчетного норматива штатной численности по административно управленческому и вспомогательному персоналу в к-ве 439 ед., что подтверждено анализом показателей отраслевых «Дорожных карт» в части оптимизации бюджетной сети «Борзинского района конкретно по образованию (п. 5), изменен распоряжением № 17 от 14.10.2020,
- провести полностью анализ выполненных работ за 2019 год чисто работниками РЭТС, который по сравнению с прошлым 2018 года резко сократились объемы, подтвердить подписями директоров школ (работы данной службы выполнены на сумму 1573,2 т.р, а получено з/платы и выплачено налогов за 10 месяцев 2019 года в сумме 4784,4 т.р.) (п. 7),
- не правомерные расходы в соответствии договора подряда п.4.2 в сумме 88,8 т.р. восстановить, оставшуюся сумму 42,1 т.р. документально подтвердить актами вскрытых работ с комиссионным актом приемки (первоначальный акт представлен без подписей, т.е. работы не принимались комиссионно), данная оплата частично произведена за счет целевых средств краевого бюджета в сумме 342,4 т.р., что стоят на особом контроле и средств местного бюджета в сумме 19,0 т.р. (п. 11),
- закончить установку видеонаблюдения гаража с достижением конечного результата, на которую затрачено в сумме 52,2 т.р. впустую на протяжении более полугодия, что привело к неэффективному расходованию бюджетных средств (п. 12).
В ходе судебного разбирательства КСП принято распоряжение № 17 от 14.10.2020 о внесении изменений в представление № 10 от 31.12.2019 (т. 3 л.д. 125), изложив пункты 4, 5, 6 представления в следующей редакции:
- п. 4 представления читать в следующей редакции: «Руководителю объекта контроля при кассовом исполнении бюджета осуществлять строгий контроль за доплатами по расходованию фонда оплаты труда штатным сотрудникам за выполнением работ входящих в круг их должностных полномочий»,
- п. 5 представления читать в следующей редакции: «Председателю комитета образования принять срочные меры по укомплектованию 8 вакантных должностей».
- п. 6 представления читать следующей редакции: Председателю комитета образования принять срочные меры по контролю за учетом рабочего времени начальника РЭТС в связи с использованием его должностных обязанностей, пересекающихся с его коммерческой деятельность являясь руководителем ИП ФИО6 и выполняя при этом подрядные работы которые входят в круг его непосредственно должностных обязанностей связанным с разными видами ремонтов учреждения образования, при этом полностью исключить конфликт интересов» (данный пункт заявителем не обжалуется согласно уточненным требованиям).
Представление № 10 от 31.12.2019 с учетом внесенных изменений по распоряжению № 17 от 14.10.2020 (т. 3 л.д. 125-13) обжалуется заявителем с учетом уточнений (т. 4 л.д. 39) в части пунктов 3, 4, 5, 7, 11,12.
Не согласившись с вынесенным представлением (с учетом внесенных изменений в него), комитет обратился в арбитражный суд с уточненным заявлением.
Оценив установленные обстоятельства и доводы сторон, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).
Деятельность контрольно-счетной палаты как органа власти регулируется нормами Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"(в ред. от 27.12.2018).
Согласно части 2 статьи 9 данного закона, контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:
- контроль за исполнением местного бюджета;
- экспертиза проектов местного бюджета;
- внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
- анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
- подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
- иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Статьей 9 указанного закона также предусмотрено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении, в том числе, унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
С учетом изложенных норм, проведение проверки, порядок оформления ее результатов и форма реагирования на нарушения, которые были использованы Контрольно-счетной палатой МР «Борзинский район», соответствуют закону.
По результатам проверки вынесено представление, которое в части оспаривается в настоящем деле.
Под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы конкретного лица.
Согласно ранее указанной части 1 статьи 16 вышеназванного Федерального закона представления вносятся контрольно-счетными органами для их рассмотрения и принятия мер.
Исходя из анализа положений части 1 статьи 198 АПК РФ, под ненормативным правовым актом законодателем понимается документ осуществляющего публичные полномочия органа, который адресован определенному лицу или группе лиц, содержащий властно-обязывающие предписания, распоряжения, требования и направленный на установление, изменение или прекращение правовых отношений.
Названное определение характеризует представление как акт, содержащий властное предписание, то есть создающий, порождающий и изменяющий правоотношения, кроме того, поскольку он характеризуется принудительным воздействием на действие проверяемого лица, то данный акт содержит меры государственного принуждения.
В связи с чем, довод контрольно-счетной палаты о том, что в резолютивной части представления имеется указание на предложение заявителю выполнить какие-либо действия палата, а не на обязанность, судом рассмотрены, вместе с тем, суд считает, что с учетом вышеуказанных норм представление является актом ненормативного характера вне зависимости формулировки в части необходимости его выполнения (предложить или обязать).
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: 1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.
Согласно статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.
Пунктом № 3 оспариваемого представления КСП МР «Борзинский район» предложено заявителю привести в соответствии должностные обязанности главного бухгалтера и сотрудников централизованной бухгалтерии с конкретным исполнением должностных обязанностей с определенным перечнем нагрузки и срокам исполнения для определения объема выполняемой нагрузки на конкретного сотрудника.
Факт наличия должностных обязанностей у заявителя подтверждается, вместе с тем, КСП МР «Борзинский район» поясняет, что из представленных в ходе проверки должностных обязанностей невозможно было установить распределение и полномочия работников централизованной бухгалтерии, должностные обязанности не конкретизированы. При этом, обращает внимание, что данный пункт принят Комитетом к сведению. Наличие должностных инструкций оговорены в трудовых договорах работников централизованной бухгалтерии. Установление должностных обязанностей относиться к числу локальных актов учреждения. В соответствии с Приказом «Об учетной политике» от 03.04.2017 № 44&6 (т. 2 л.д. 1-16) деятельность бухгалтерии регламентируется должностными инструкциями работников бухгалтерии (п. 1.4, 1.7). Так, Комитетом и ФИО4 заключен трудовой договор № 17 от 03.04.2017 (т. 2 л.д. 17-21), в котором (п. 10) указаны права и обязанности работника, а также имеется ссылка на то, что данный работник исполняет свои обязанности в соответствии с трудовым договором и должностной инструкцией.
По данному эпизоду суд приходит к следующему выводу.
Статьей 5 Трудового кодекса РФ установлено, что трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Согласно статье 8 Трудового кодекса РФ работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников.
При утверждении локальных нормативных актов рекомендуется руководствоваться положениями ГОСТ Р 7.0.97-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов" (утв. Приказом Росстандарта от 08.12.2016 N 2004-ст).
Согласно ст. 56 ТК РФ трудовой договор - соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию в интересах, под управлением и контролем работодателя, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. Сторонами трудового договора являются работодатель и работник.
Статьей 57 ТК РФ предусмотрено содержание трудового договора.
Обязательными для включения в трудовой договор являются следующие условия:
- место работы, а в случае, когда работник принимается для работы в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, расположенном в другой местности, - место работы с указанием обособленного структурного подразделения и его местонахождения;
- трудовая функция (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы),
- дата начала работы, а в случае, когда заключается срочный трудовой договор, - также срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с настоящим Кодексом или иным федеральным законом;
- условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты);
- режим рабочего времени и времени отдыха (если для данного работника он отличается от общих правил, действующих у данного работодателя);
- гарантии и компенсации за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, если работник принимается на работу в соответствующих условиях, с указанием характеристик условий труда на рабочем месте;
- условия, определяющие в необходимых случаях характер работы (подвижной, разъездной, в пути, другой характер работы);
- условия труда на рабочем месте;
- условие об обязательном социальном страховании работника в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами;
- другие условия в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Если при заключении трудового договора в него не были включены какие-либо сведения и (или) условия из числа предусмотренных частями первой и второй настоящей статьи, то это не является основанием для признания трудового договора незаключенным или его расторжения. Трудовой договор должен быть дополнен недостающими сведениями и (или) условиями. При этом недостающие сведения вносятся непосредственно в текст трудового договора, а недостающие условия определяются приложением к трудовому договору либо отдельным соглашением сторон, заключаемым в письменной форме, которые являются неотъемлемой частью трудового договора.
По соглашению сторон в трудовой договор могут также включаться права и обязанности работника и работодателя, установленные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, а также права и обязанности работника и работодателя, вытекающие из условий коллективного договора, соглашений. Невключение в трудовой договор каких-либо из указанных прав и (или) обязанностей работника и работодателя не может рассматриваться как отказ от реализации этих прав или исполнения этих обязанностей.
В связи с изложенным, суд считает, что императивного требования к наличию должностных инструкций трудовое законодательство не содержит, организация вправе самостоятельно выбирать порядок оформления должностной инструкции. Кроме того, проверка проводилась на предмет финансово-хозяйственной деятельности в разрезе бюджетного законодательства, тогда как составление должностных инструкций относится к трудовому законодательству, а не бюджетному.
При этом, суд обращает внимание, что в ходе проверки в оспариваемом представлении не имеется указания на то, что какие-либо документы комитетом не были представлены контрольно-счетной палате. В связи с чем, суд считает, что в данной части требование заявителя подлежит удовлетворению.
Пунктом 4 представления в редакции распоряжения № 17 от 14.10.2020 установлено, что руководителю объекта контроля при кассовом исполнении бюджета необходимо осуществлять строгий контроль за доплатами по расходованию фонда оплаты труда штатным сотрудникам за выполнением работ входящих в круг их должностных полномочий.
По данному пункту КСП указывает, что должностные лица (бухгалтер и сотрудники централизованной бухгалтерии) привлекались к работе в выходные и праздничные дни, в связи с чем, им производилась оплата в двойном размере, однако, доплату они получали за выполнение своих должностных обязанностей по сдаче отчетности.
По данному эпизоду суд приходит к следующим выводам.
Согласно статье 129 Трудового кодекса заработная плата (оплата труда работника) представляет собой вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).
Из содержания статьи 129 Трудового кодекса следует, что заработная плата работников состоит из двух основных частей: непосредственно вознаграждения за труд и выплат компенсационного и стимулирующего характера.
К мерам стимулирующего характера статья 191 Трудового кодекса относит предусмотренные в данной статье меры поощрения работодателем работников за добросовестное исполнение ими трудовых обязанностей: объявление благодарности, выдача премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой, представление к званию лучшего по профессии).
Из статьи 132 Трудового кодекса следует, что заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается.
Статьей 145 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что условия оплаты труда руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных или муниципальных учреждений, государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров и заключающих трудовой договор членов коллегиальных исполнительных органов государственных корпораций, государственных компаний и хозяйственных обществ, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности, определяются трудовыми договорами в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации).
Как следует из материалов дела, Постановлением Администрации Муниципального района «Борзинский район» № 948 от 26.06.2014 утверждено Положение об оплате труда работников централизованной бухгалтерии комитета образования и молодежной политики муниципального района «Борзинский район» с изменениями (т. 2 л.д. 22-31).
Постановлением № 227 от 18.05.2017 утверждено Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений муниципального района «Борзинский район» с указанием размеров базовых окладов по профессионально-квалификационным группам работников (т. 2 л.д. 32-52).
Постановлением № 440 от 02.09.2019 утверждено Положение об оплате труда работников централизованной бухгалтерии комитета образования и молодежной политики администрации муниципального района «Борзинский район»(т. 2 л.д. 53-63).
Из существа указанных положений следует, что работа в выходные и праздничные дни действительно производится в размере двойной части должностного оклада, что следует из п. 2.3 Положения об оплате труда, утв. Постановлением Администрации Муниципального района «Борзинский район» № 948 от 26.06.2014, из п. 11.4 Положение об оплате труда, утв. Постановлением № 440 от 02.09.2019 (т. 2 л.д. 25, 62). Данные Положения об оплате взаимосвязаны, так например, в Положении об оплате, утв. Постановлением № 440 от 02.09.2019 в разделе «Размеры базовых окладов по профессионально-квалифицированным группам…» имеется указание на профессии, отнесенные к профессиональным квалификационным уровням, в том числе: бухгалтер, специалисты в комитетах, экономист по бухучету, бухгалтер-ревизор и др.
Вместе с тем, такая оплата возможна в случае, если работа производилась сверх месячной нормы рабочего времени, при этом, доплата должна производиться за работу, не входящую в круг должностных обязанностей, что следует из п. 2.3 Положения, утв. Постановлением Администрации Муниципального района «Борзинский район» № 948 от 26.06.2014, п. 2.2.5.4 Положения, утв. Постановлением № 440 от 02.09.2019 (т. 2 л.д. 43, 25).
Положением о централизованной бухгалтерии Комитета образования (т. 2 л.д. 78-86), утв. Приказом от 03.04.2017 № 44&7 одной из основных задач централизованной бухгалтерии является составление и представление в установленный срок бухгалтерской отчетности. При этом, на бухгалтерию возлагаются функции, одна из которых составление и представление сводной месячной, квартальной и годовой бухгалтерской отчетности (п. 2.5., п.3.9). Кроме того, к функциональным обязанностям централизованной бухгалтерии относится составление и представление в установленные сроки и в установленном порядке бухгалтерскую, статистическую, налоговую, публично финансовую и иную отчетность (п. 5.4). К функциональным обязанностям главного бухгалтера и его заместителей относится составление достоверной отчетности и представление ее в установленные сроки. К функциональным обязанностям начальника планово-экономического отдела относится составление сводного месячного отчета, квартального и годовых отчетов.
Из материалов дела следует, что доплата произведена за составление годовой отчетности, что следует из приказов от 25.01.2019, от 28.01.2019, от 18.01.2019, от 21.01.2019, от 29.12.2018, от 09.01.2019 (т. 2 л.д. 87-94).
С учетом изложенного, суд соглашается с выводами КСП МР «Борзинский район» о том, что доплата в двойном размере сотрудникам фактически произведена за исполнение своих прямых обязанностей по сдаче отчетности.
При этом, суд обращает внимание, что с учетом внесенных изменений в спорный пункт представления по распоряжению № 17 от 14.10.2020 КСП не требует удержания излишне произведенных доплат, а указывает на необходимость руководителю осуществления контроля за доплатами по расходованию фонда оплаты штатными сотрудниками за выполнение своих непосредственных должностных обязанностей.
В связи с чем, суд считает, что выявив факт нарушения бюджетного законодательства, КСП указала на необходимость руководителю заявителя осуществлять контроль за доплатами, что, по мнению суда, не нарушает прав и интересов заявителя, поскольку самого удержания в бюджет излишне выплаченных доплат не производится.
В связи с чем, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя в данной части.
Пунктом 5 оспариваемого представления в редакции распоряжения № 17 от 14.10.2020 установлено, что председателю комитета необходимо принять срочные меры по укомплектованию 8 вакантных должностей.
КСП указывает, что основанием для принятия мер по укомплектованию является наличие протокола № 3 от 03.06.2019 Межведомственной комиссии по реализации мероприятий повышения эффективности сети муниципальных учреждений (т. 2 л.д. 98-100), которым установлено превышение расчетного норматива штатной численности. Путем укомплектования вакантных должностей будет проведена оптимизация занятых должностей.
Суд в данной части приходит к следующим выводам.
Протоколом № 3 от 03.06.2019 Межведомственной комиссии по реализации мероприятий повышения эффективности сети муниципальных учреждений действительно установлено превышение расчетного норматива штатной численности.
Вместе с тем, такое превышение установлено:
- по учреждениям дошкольного образования, в том числе: административно-управленческого и вспомогательного персонала 248 единиц с бюджетным эффектом 74311 тыс. руб.,
- по учреждениям общего образования, в том числе: педагогических работников 3 единицы с бюджетным эффектом 1386 тыс. руб.; административно-управленческого и вспомогательного персонала – 191 единица с бюджетным эффектом 57240 тыс. руб.
Таким образом, данным протоколом превышение расчетного норматива штатной численности непосредственно в Комитете образования и молодежной политики администрации муниципального района «Борзинский район» не установлено.
При этом, анализ показателей отраслевых «дорожных карт» в части оптимизации бюджетной сети Борзинский район (т. 2 л.д. 103-102) содержит показатели по дошкольному образованию и общему образованию, однако, показателей относительно самого Комитета образования и молодежной политики «Борзинскитй район» также не содержит.
Кроме того, КСП не представлены доказательства о том, что на имеющиеся вакантные должности из Центра занятости населения направились соискатели, соответствующие профессионально-квалификационным требованиям Комитета.
В связи с чем, в данной части требование заявителярасчетного норматива штатной численности подлежит удовлетворению.
Пунктом 7 представления заявителю предложено провести полностью анализ выполненных работ за 2019 год только работниками РЭТС, который по сравнению с прошлым 2018 годом резко сократились объемы. Объемы работ необходимо подтвердить подписями директоров школ (работы данной службы выполнены на сумму 1573,2 тыс.руб., а получено з/платы и выплачено налогов за 10 месяцев 2019 года в сумме 4784,4 тыс.руб.).
Заявитель считает, расчет, произведенный контрольно-счетной палатой некорректен, поскольку в него не включена работа инженерного состава (начальник РЭТС, инженер энергетик, инженер по эксплуатации приборов учета, инженер по расчетам, инженер по снабжению), входящего в состав РЭТС, тогда как при анализе эффективности фонд оплаты труда взят по всем должностям, а объем выполненных работ рассчитан исходя из работ, выполненных рабочими должностями. Кроме того, расчет КСП произведен на основании штатного расписания, в котором указана плановая заработная плата, а не фактически начисленная (т. 4 л.д. 68-71).
Оценив доводы сторон по данному эпизоду, суд приходит к следующему выводу.
Статьей 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В ходе судебного разбирательства КСП произведен дополнительный расчет анализа заработной платы работников РЭТС за 10 месяцев 2019 года (т. 2 л.д. 103). Из данного расчета следует, что денежное содержание на работников РЭТС, в том числе по рабочим должностям и по инженерному составу в общем объёме составляет 5064,8 тыс.руб., тогда как подтвержденные объемы выполненных работ составили 1793,7 тыс.руб., при этом убыток составил 3271,1 тыс. руб.
В своем расчете заявитель (т. 4 л.д. 68) указывает соотношение выполненных работ к затратам на выплату заработной платы как фактически начисленную сумму 1875225,55 руб., а объем работ 1793700 руб., что также имеется убыток на 81 525,55 руб.
В связи с чем, суд считает, что при анализе с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств КСП обоснованно указала на необходимость проведения анализа выполненных работ. Кроме того, суд считает отметить, что руководителем Комитета данный пункт представления принят к исполнению в соответствии с Приказом от 13.02.2020 № 18&6 «Об осуществлении контроля за объемом ремонтных работ, выполняемых работниками РЭТС».
Суд считает, что выявив факт отсутствия анализа выполненных работ в разрезе анализа заработной платы, КСП указала на необходимость руководителю заявителя осуществить такой анализ в рамках разумного расходования бюджетных средств, при этом каких – либо иных санкционных условий в виде удержания в бюджет не установлено, в связи с чем, права и интересы заявителя не нарушены.
С учетом изложенного, в удовлетворении требований по данному эпизоду следует отказать.
Пунктом 11 представления установлено, что не правомерные расходы в соответствии с п. 4.2 договора подряда в сумме 88,8 тыс.руб. восстановить оставшуюся сумму 42,1 тыс.руб. документально подтвердить актами вскрытых работ с комиссионным актом приемки (первоначальный акт представлен без подписи, т.е. работы не принимались комиссионно), данная оплата частично произведена за счет целевых средств краевого бюджета в сумме 342,4 тыс.руб., что стоят на особом контроле, а также средств местного бюджета в сумме 19 тыс.руб.
По данному эпизоду заявитель указывает, что в пункте 4.2. договора подряда от 01.10.2019 (т. 2 л.д. 109-112) при его оформлении допущена опечатка, вместо заказчика, все материалы и оборудование должен был предоставить подрядчик - ИП ФИО5 С. Ф. Опечатку обнаружили только в период проверки, в связи с чем, изменения в договор не вносились. За допущенную опечатку юристу Комитета ФИО1 было объявлено замечание, что подтверждается Приказом от 06.02.2020 (т. 4 л.д. 110). Акт выполненных работ подписан 16.10.2019. Заказчиком материалы для ремонта теплотрассы не приобретались, в связи с чем, отсутствуют документы по приобретению материалов. Фактически ремонт осуществлен за счет материалов подрядчика. Факт выполнения работ из материалов подрядчика подтверждается актом о приемке выполненных работ КС-2.
По данному эпизоду суд приходит к следующему выводу.
Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров для государственных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).
Согласно пункту 8 статьи 3 Закона о контрактной системе государственный контракт – это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Как следует из материалов дела, в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ между Комитетом образования и молодежной политики администрации муниципального района «Борзинский район» (Заказчик) и ИП ФИО5 (Подрядчик) заключен договор подряда от 01.10.2019 (т. 2 л.д. 109-112).
По условиям данного договора подрядчик обязуется по заданию заказчика произвести ремонт теплотрассы от ТК-7.8-17 до ввода в здание согласно сметной документации, а заказчик обязуется принять и оплатить результат работы и оплатить его.
Пунктом 3.1. договора установлено, что цена работы составляет 361 457 руб.
Пунктом 4.2 договора предусмотрено, что заказчик обязуется предоставить все материалы и оборудование, необходимые для выполнения работ.
В соответствии с п. 4.5 договора подрядчик обязан выполнять все предусмотренные договором работы лично и не вправе привлекать для их исполнения третьих лиц.
В ходе судебного разбирательства представитель контрольно-счетной палаты пояснил, что фактически работы ИП ФИО5 не выполнялись, им только подписывались документы (договор, акт от 16.10.2019, акт о приемке выполненных работ по форме КС-2 от 07.10.2019, справка о стоимости выполненных работ от 07.10.2019 по форме КС-3 счет от 07.10.2019, акт № 1 от 07.10.2019 - т. 1 л.д. 63, т. 2 л.д. 109-112, 134,135, 136).
Из объяснительной ФИО5 от 16.06.2021 (т. 4) следует, что работы по договору подряда им не производились, в связи с тем, что между ним и ИП ФИО6 был заключен договор субпордяда. Документы находятся в рамках уголовного дела по ФИО6
При этом, в ходе проверки КСП установлено, что ФИО6, являясь руководителем РЭТС в Комитете образования, совмещал свои должностные полномочия с предпринимательской деятельностью по проведению работ в рамках договора подряда.
В ходе проверки также КСП установлены несоответствия по оформлению документов. Так, акт о приемке выполненных работ по форме КС-2 и справка о стоимости выполненных работ от 07.10.2019 по форме КС-3 датированы 07.10.2019, однако подписанный в установленном порядке акт выполненных работ датирован позднее – 16.10.2019. При этом, первоначальный акт от 07.10.2019 вообще ни кем не подписывался.
С учетом изложенного, принимая во внимание несоответствия по датам оформления документов, выполнение работ по договору подряда с привлечением третьих лиц в нарушение п. 4.5. договора, отказ самого ИП ФИО5 от выполнения фактических работ по выполнению договора подряда, совмещение исполнителя по договору подряда (ИП ФИО6) с должностью руководителя РЭТС в Комитета образования, наличие указания в тексте договора на приобретение материалов из средств заказчика, суд соглашается с выводами КСП по данному пункту, поскольку не представляется возможным с точностью установить, что объем работ по договору подряда выполнял именно подрядчик (ИП ФИО5). В связи с чем, в данной части требований следует отказать.
Пунктом 12 представления установлено, что заявителю необходимо закончить установку видеонаблюдения гаража с достижением конечного результата, на которую затрачено в сумме 52,2 тыс.руб., что привело к неэффективному расходованию бюджетных средств.
Заявитель указывает, что видеонаблюдение установлено, видеокамеры снабжены записывающим устройством, производят фиксацию происходящего.
По данному эпизоду суд приходит к следующим выводам.
Между Комитетом образования (заказчик) и ФИО7 (подрядчик) заключен договор подряда от 07.06.2019 (т. 2 л.д. 148-150), по условиям которого подрядчик обязуется по заданию заказчика выполнить работы по монтажу системы видеонаблюдения и сдать результат заказчику, а заказчик принять и оплатить результаты работ.
Пунктом 3.1. договора установлено, что цена составляет 17241,38 руб. Пунктом 4.2 договора предусмотрено, что материалы предоставляются заказчиком. В дело представлены документы, подтверждающие приобретение оборудования заказчиком на сумму 35000 руб. (т. 2 л.д. 153-154).
В ходе проверки КСП указывает, что при установлении камер видеонаблюдения не достигнут конечный результат.
Вместе с тем, в материалы дела представлен диск (т. 4), пояснения работника Комитета образования ФИО8 (т. 4 л.д. 111), из которых следует, что установка камер была произведена. Камеры стационарно работаю, что подтверждается восстановленными отрывками с камер на диске. Однако, не имеется самого вывода видеонаблюдения на монитор диспетчера.
Суд считает, что в рамках договора подряда сам монтаж системы видеонаблюдения выполнен, а действия по подключению видеонаблюдения должны были производится с использованием услуг провайдера, что подразумевает наличие иного договора. Кроме того, из пояснений сторон в судебных заседаниях следует, что комитетом результат достигнут (рабочие и третьи лица знали, что установлены камеры), при этом КСП подтвердила, что для вывода видеонаблюдения требуется дополнительные денежные затраты, а в условиях реальности не настаивает на выполнение этого пункта.
В связи с чем, требование заявителя в данной части подлежит удовлетворению.
В связи с вышеизложенным, требования заявителя подлежат частичному удовлетворению.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Судебные расходы по уплате госпошлины подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Заявленные требования Комитета образования и молодежной политики администрации муниципального района «Борзинский район» удовлетворить частично.
Признать недействительным представление Контрольно-счетной палаты муниципального района «Борзинский район» № 10 от 31.12.2019 с учетом распоряжения № 17 от 14.10.2020 в части п.3, п.5, п.12.
В остальной части требований – отказать.
Обязать Контрольно-счетную палату муниципального района «Борзинский район» устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Взыскать с Контрольно-счетной палаты муниципального района «Борзинский район» в пользу Комитета образования и молодежной политики администрации муниципального района «Борзинский район» расходы по оплате государственной пошлины в размере 3000 руб.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвёртый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия.
Судья Е.А. Бронникова
