АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край
http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г. Чита Дело № А78-5325/2023
23 октября 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 12 октября 2023 года
Решение изготовлено в полном объёме 23 октября 2023 года
Арбитражный суд Забайкальского края в составе судьи Ячменёва Г.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Самедовой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А78-5325/2023 по заявлению Профессионального образовательного учреждения «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю о признании незаконным решения от 10 февраля 2023 года № 3,
с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Государственного казенного учреждения «Забайкальский центр государственных закупок» (ОГРН 1157536006924, ИНН 7536155048), Краевого государственного учреждения «Читинская база авиационной охраны лесов» (ОГРН 1077536003423, ИНН 7536078308), Общества с ограниченной ответственностью «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот» (ОГРН 1207700040965, ИНН 7736326438) и производственного авиационного альянса независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот»,
при участии в судебном заседании представителей:
от Читинского АСК ДОСААФ: Филиппова И.Н., представитель по доверенности от 6 апреля 2023 года, диплом о высшем юридическом образовании, свидетельство о заключении брака;
от Забайкальского УФАС России: Еремина В.В., представитель по доверенности от 2 октября 2023 года № 18, диплом о высшем юридическом образовании, служебное удостоверение, свидетельство о заключении брака;
от КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов»: Булычева Е.Г., представитель по доверенности от 26 апреля 2023 года, диплом о высшем юридическом образовании, паспорт;
от ГКУ «Забайкальский центр государственных закупок»: Дьяков А.П., представитель по доверенности № 15 от 6 декабря 2022 года, диплом о высшем юридическом образовании, паспорт;
от ООО «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот» (в режиме веб-конференции): Багрянцева Н.А., генеральный директор действует на основании решения № 1 единственного учредителя от 24 января 2020 года, паспорт;
от производственного авиационного альянса независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот» (в режиме веб-конференции): Багрянцева Н.А., участник альянса, доверенность от 17 мая 2023 года № 7-Д/22, паспорт,
установил:
Профессиональное образовательное учреждение «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (далее – Читинский АСК ДОСААФ, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее – Забайкальское УФАС России, УФАС России по Забайкальскому краю, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 10 февраля 2023 года № 3.
Определением от 22 мая 2023 года заявление принято к производству.
20 июня 2023 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное казенное учреждение «Забайкальский центр государственных закупок» (ОГРН 1157536006924, ИНН 7536155048) (далее – ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок»), Краевое государственное учреждение «Читинская база авиационной охраны лесов» (ОГРН 1077536003423, ИНН 7536078308) (далее – КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов») и Общество с ограниченной ответственностью «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот» (ОГРН 1207700040965, ИНН 7736326438) (далее – ООО НСАР «Аэрохимфлот»).
Определением от 7 сентября 2023 года к участию в деле в качестве о третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общественное объединение без образования юридического лица производственный авиационный альянс независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот» (далее – Альянс).
В обоснование своего требования Читинский АСК ДОСААФ указывает, что вынесенное Забайкальским УФАС решение является незаконным, поскольку постановленные в нем выводы о том, что государственные воздушные суда ДОСААФ России не имеют правовых оснований для участия в закупках на проведение авиационных работ, не соответствуют действующему законодательству. ДОСААФ России имеет необходимые признаки, а также осуществляет деятельность как государственная авиация и, соответственно, не может быть отнесена к гражданской авиации, в связи с чем для выполнения работ не нужно иметь сертификат эксплуатанта. Также заявитель отмечает, что принятие оспариваемого решения привело к невозможности осуществления деятельности в будущем. Расторжение уже заключенных государственных контрактов и отказ в их заключении в будущем приведут к ликвидации организации, поскольку деятельность в сфере авиации является дорогостоящей и требует большого вложения денежных средств, которые ранее обеспечивались путем участия в закупках и заключения государственных контрактов. Вместе с тем в сложившейся в настоящее время международной ситуации, участии нашей страны в проведении специальной военной операции, роль и общественная значимость ДОСААФ России возросла. Организация, прежде всего, ставит своей целью содействие укреплению обороноспособности страны и национальной безопасности. Для ее достижения организацией выполняются задачи по военно-патриотическому воспитанию, подготовке граждан к военной службе, участию в развитии физической культуры и военно-прикладных видов спорта, лётной подготовки курсантов лётных образовательных учреждений профессионального образования, поддержанию надлежащего уровня натренированности лётного и инженерно-технического состава, выполнению иных видов авиационных работ, ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций.
В пояснениях от 4 августа 2023 года (т. 2 л.д. 53-60) АСК ДОСААФ в дополнение к доводам по существу спора обращает внимание на то, Забайкальское УФАС рассмотрело жалобу Альянса как субъекта общественного контроля, однако Альянс подобным статусом не обладает; следовательно, жалоба была подана неуполномоченным лицом и антимонопольный орган должен был оставить ее без рассмотрения.
В своем отзыве, поступившем в суд 9 июня 2023 года (вх. А78-Д-4/43596), Забайкальское УФАС выражает несогласие с доводами заявителя, отмечая, что в жалобе Альянса указывалось на то, что АСК ДОСААФ не имеет действующего сертификата на выполнение авиационных работ, хотя такой сертификат является обязательным. В связи с изложенным антимонопольный орган считает, что имеются нарушения Закона о контрактной системе. По мнению антимонопольного органа, авиация, используемая ДОСААФ, не относится ни к одному из видов государственной авиации, соответственно в составе заявки должен быть представлен сертификат экспуатанта на выполнение авиационных работ.
В пояснениях от 28 августа 2023 года (т. 2 л.д. 129-130) УФАС России по Забайкальскому краю отмечает, что рассмотрело жалобу Альянса в соответствии с требованиями подпункта а) пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, при этом анализа деятельности Альянса на соответствие требованиям Федерального закона от 21.07.2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не проводилось. При рассмотрении жалобы руководствовались положениями статьи 102 Закона о контрактной системе и сведениями с сайта Альянса, согласно которым он создан в виде общественного объединения без образования юридического лица.
ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок» в отзыве от 3 августа 2023 года указывает, что осуществляет свою деятельность в качестве уполномоченного учреждения, в пределах компетенции, определенной постановлением Правительства Забайкальского края от 17.12.2013 № 544 «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 16 января 2023 года им в интересах государственного заказчика КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» в ЕИС размещено извещение и документы на проведение электронного аукциона «Авиационные услуги (00000010-ЭА)» № 0891200000623000009. Специалисты ГКУ «Забайкальский центр государственных закупок» не обладают специальными познаниями в области предмета закупки, поэтому не могут определить необходимость установления требований к участникам закупки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе. Заказчики при планировании закупки изучают предмет закупки, в том числе относительно необходимости установления специальных требований. За правильное установление требований к предмету закупки ответственность несет заказчик. В заявке на участие в закупке Читинским АСК ДОСААФ было представлено разрешение на выполнение авиационных работ от 12 декабря 2022 года РНК № 000003, выданное ДОСААФ России (срок действия разрешения до 31 декабря 2023 года), а также свидетельство о регистрации государственных воздушных судов от 23 сентября 2009 года № RF-00310. Уполномоченным учреждением было учтено, что Читинский АСК ДОСААФ на протяжении нескольких лет оказывает услуги по государственным контрактам воздушными судами государственной авиации. Ввиду изложенного, полагает, что Читинский АСК ДОСААФ правомерно признано победителем электронного аукциона, нарушений закона не установлено.
КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» поддерживает позицию заявителя и считает, что решение Забайкальского УФАС подлежит признанию незаконным, государственная авиация может привлекаться для выполнения авиационных работ.
ООО НСАР «Аэрохимфлот» в своих отзывах указывает, что Альянс является общественным объединением в соответствии с положениями Устава (принят 24 апреля 2023 года, т. 2 л.д. 145), что позволило ему в рамках общественного контроля обратиться с жалобой в Забайкальское УФАС. Читинский АСК ДОСААФ неподведомственен Министерству обороны Российской Федерации, не относится к государственной авиации и поэтому для выполнения авиационных работ обязано получать сертификат экспуатанта. Заказчик неправомерно допустил к закупке указанную организацию и заключил с ней контракт, в связи с чем оспариваемое решение антимонопольного органа является законным.
9 октября 2023 года ООО НСАР «Аэрохимфлот» подано ходатайство о прекращении производства по делу ввиду того, что Читинский АСК ДОСААФ не имеет права на оспаривание решения антимонопольного органа по мотиву отсутствия нарушения его прав и законных интересов. Более того, такое решение принималось не в отношении заявителя.
В ходе судебного заседания 12 октября 2023 года лицам, участвующим в деле, было разъяснено, что подобное ходатайство будет разрешено при принятии решения, поскольку вывод суда о наличии или отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым ненормативным правовым актом влияет на итоговый судебный акт.
Альянс, извещенный надлежащим образом о дате и времени судебного разбирательства, что, в частности, подтверждается ходатайством об участии в судебном заседании посредством веб-конференции от 25 сентября 2023 года (т. 3 л.д. 27), письменный отзыв на заявление не представил. В судебном заседании 12 октября 2023 года допущенная в качестве представителя Альянса Багрянцева Н.А. указала, что позиция Альянса аналогична позиции ООО НСАР «Аэрохимфлот», все доводы, ранее приведенные последним, Альянс поддерживает.
Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующие фактические обстоятельства и пришел к следующим выводам.
16 января 2023 года уполномоченным учреждением ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок» в интересах заказчика - КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» в ЕИС размещено извещение и документы на проведение аукциона «Авиационные услуги».
Начальная цена контракта – 62 886 000 рублей.
Начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги – 139 600 рублей.
Идентификационный код закупки 232753607830875360100100030035223611.
Объект закупки – авиационные услуги - код позиции 52.23.19.113 – тип воздушных судов: Ан-2 или эквивалент в количестве 4 единиц (по каждой позиции).
При описании в извещении и пункте 8 информационной карты извещения требований к участникам закупки указано, среди прочего, что в соответствии с частью 3 статьи 61 Воздушного кодекса Российской Федерации и Федеральными авиационными правилами, утверждёнными приказом Минтранса России от 19.11.2020 № 494 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включённые в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта» (далее – ФАП № 494) участник закупки должен обладать сертификатом (свидетельством) эксплуатанта с приложением спецификации, являющейся неотъемлемой частью сертификата эксплуатанта. В спецификациях сертификата эксплуатанта должны быть указаны типы воздушных судов, планируемых для оказания услуг по контракту. В случае, если при оказании услуг будут использоваться воздушные суда государственной авиации, в соответствии с частью 1 статьи 33 Воздушного кодекса Российской Федерации участник размещения заказа должен представить свидетельства о государственной регистрации государственного воздушного судна. Количество таких свидетельств должно быть не менее количества воздушных судов, необходимых для исполнения контракта (т. 1, л.д. 45 и 51).
Для участия в электронном аукционе было подано две заявки – заявка № 30 (Читинский АСК ДОСААФ) и заявка № 31 (ООО «СпецАвиа»).
Читинский АСК ДОСААФ в составе своей заявки представил разрешение для выполнения авиационных работ в соответствии с Федеральными авиационными правилами производства полетов государственной авиации до 31 декабря 2023 года, а также свидетельства о регистрации воздушного судна – самолетов Ан-2Т от 23 декабря 2009 года № RF-00310, от 24 сентября 2009 года № RF-00400, от 10 сентября 2009 года № RF-00470, № RF-00487 и от 24 сентября 2009 года № RF-00643.
На основании протокола подведения итогов от 24 января 2023 года (т. 1, л.д. 51-52) победителем электронного аукциона признан Читинский ДОСААФ с ценой единиц товара, работ, услуг 131 224 рубля, контракт с ним заключен 7 февраля 2023 года.
27 января 2023 года в Забайкальское УФАС поступила жалоба Альянса, в которой сообщалось, что в ЕИС размещена информация об указанной закупке. Одним из требований к участникам закупки являлось наличие сертификата (свидетельства) экплуатанта. Однако у победителя аукциона – Читинского АСК ДОСААФ – подобные документы отсутствуют, в связи с чем в действиях заказчика имеются нарушения Закона о контрактной системе.
В связи с поступившей жалобы на основании приказа от 30 января 2023 года антимонопольным органом проведена внеплановая проверка в сфере закупок, о чем в адрес ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок» и КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» направлены соответствующие уведомления.
В своем ответе КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» пояснило, что Читинский АСК ДОСААФ оказывает услуги по государственным контрактам воздушными судами государственной авиации, которая может привлекаться для мониторинга пожарной опасности местности и тушения лесных пожаров.
ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок» в рамках проверки сообщило, что участник закупки предоставил свидетельства о государственной регистрации государственного воздушного судна, выданные Минобороны России, поэтому нарушений при отборе поставщиков не имеется.
По результатам проверки Забайкальским УФАС России 10 февраля 2023 года принято решение № 3, которым в действиях комиссии уполномоченного учреждения установлены нарушения подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 и пункта 3 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе при проведении электронного аукциона «Авиационные услуги (00000010-ЭА)» № 0891200000623000009, ввиду того, что авиация, используемая ДОСААФ, не относится ни к одному из видов государственной авиации; соответственно, в составе заявки должен быть представлен сертификат (свидетельство) эксплуатанта на выполнение авиационных работ.
Не согласившись с названным решением, Читинский АСК ДОСААФ оспорило его в судебном порядке.
В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 21) указано, что граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке арбитражного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности.
В соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 21, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК Российской Федерации), то есть независимо от доводов заявления суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:
- нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя;
- соблюдены ли сроки обращения в суд;
- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
- соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации).
В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, суд полагает, что заявленное Читинским АСК ДОСААФ требование может быть удовлетворено, если будут установлены следующие обстоятельства:
- несоответствие оспариваемого решения Забайкальского УФАС закону или иному нормативному правовому акту;
- нарушение прав и законных интересов заявителя таким решением.
В рассматриваемом деле суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения требований заявителя исходя из следующего.
Как следует из материалов дела, 27 января 2023 года в адрес Забайкальского УФАС поступило обращение Альянса, в связи с чем на основании подпункта а) пункта 2 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) Забайкальским УФАС проведена внеплановая проверка в сфере закупок.
Из содержания жалобы Альянса от 26 января 2023 года № 531-АХФ/23 следует, что она подана в порядке статьи 102 Закона о контрактной системе.
Статьей 102 Закона о контрактной системе предусмотрено, что общественные объединения вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (часть 1). Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях (часть 2). Общественные объединения, осуществляющие общественный контроль, вправе, в том числе, осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе; обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 3). Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан (часть 4).
Приведенной норме корреспондируют положения подпункта а) пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае получения информации о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе заявления, сообщения физического лица, юридического лица либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц, в которых указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Аналогичные положения содержатся в подпункте а) пункта 19 Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 № 1576 (далее – Правила № 1576).
Таким образом, основанием для проведения внеплановой проверки может являться сообщение (заявление, жалоба) не любого общественного объединения, а общественного объединения, осуществляющего общественный контроль.
В этой связи, по мнению суда, при применении пункта 2 части 15 статьи 99 и статьи 102 Закона о контрактной системе, вопреки позиции антимонопольного органа (пояснение от 28 августа 2023 года), необходимо учитывать положения специального законодательства, а именно более поздний Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Закон № 212-ФЗ), который устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Делая такой вывод, суд учитывает, что в соответствии с правовой позицией, сформулированной в пункте 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 года № 199-О, в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы.
Как указано в пункте 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года № 13-П, в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
Согласно части 1 статьи 2 Закона № 212-ФЗ осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
При этом осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок не относится к тем отношениям, на которые не распространяется действие Закона № 212-ФЗ, или к той сфере деятельности, при осуществлении общественного контроля за которой применяются исключительно специальное законодательства (части 2 и 3 статьи 2 Закона № 212-ФЗ).
Следовательно, требования Закона № 212-ФЗ в полной мере распространяются на отношения, связанные с осуществлением общественного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений (часть 1 статьи 4 Закона № 212-ФЗ).
Исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля определен в части 1 статьи 9 Закона № 212-ФЗ (Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации).
При этом на основании части 2 той же статьи для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.
В соответствии со статьей 3 Закона № 212-ФЗ граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (часть 1). Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (часть 4). Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 5). В случаях, предусмотренных федеральными законами, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены указанными федеральными законами дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля (часть 6).
Статьей 19 Закона № 212-ФЗ предусмотрено, что под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (часть 1).
Организаторами общественного мониторинга являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации (часть 2).
Общественный мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 3).
Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором общественного мониторинга. Организатор общественного мониторинга обнародует информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 4).
Субъектом общественного контроля по результатам проведения общественного мониторинга может быть подготовлен итоговый документ, который подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (часть 5).
Итоговый документ, подготовленный по результатам общественного мониторинга, обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 6).
На основании статьи 3 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее – Закон № 82-ФЗ) создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном этим Законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
То есть Закон № 82-ФЗ допускает создание гражданами общественных объединений без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Однако буквальное толкование приведенных выше положений Закона № 212-ФЗ, в том числе частей 1, 4, 5 и 6 статьи 3, части 1 статьи 4, пункта 4 части 2 статьи 9, частей 1 и 2 статьи 19, позволяет суду сделать о том, что общественный контроль в соответствии со статьей 102 Закона о контрактной системе вправе осуществлять не любое общественное объединение, а лишь общественное объединение, имеющее статус юридического лица.
В частности, в приведенных нормах Закона № 212-ФЗ используется словосочетание «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации», что вполне определенно указывает на то, что законодатель применительно рассматриваемой сфере правоотношений под общественными объединениями имеет в виду исключительно общественные организации (объединения).
Делая такой вывод, суд принимает во внимание и статью 27 Закона № 82-ФЗ, в соответствии с которой общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет ограниченный набор правомочий (в частности, оно вправе представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений; выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления), в то время как общественное объединение, являющееся юридическим лицом, помимо названного, имеет право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами, а также осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.
Согласно статье 7 Закона № 82-ФЗ общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.
Выясняя правовой статус Альянса, суд установил, что согласно общедоступным сведениям (https://egrul.nalog.ru/) производственный авиационный альянс независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот» в качестве юридического лица не зарегистрирован, ему не присвоены соответствующие ОГРН и ИНН.
Из общедоступных данных (http://unro.minjust.ru/)следует, что производственный авиационный альянс независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот» в качестве общественного объединения не зарегистрирован (т. 3, л.д. 56).
В пункте 1.5 Устава производственного авиационного альянса независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот», утвержденного решением общего собрания участников (протокол № 3 от 24 апреля 2023 года), указано, что Альянс не является юридическим лицом в соответствии со статьей 3 Закона № 82-ФЗ (общественное объединение без образования юридического лица).
Отсутствие у Альянса статуса юридического лица и государственной регистрации в качестве общественного объединения, как того требует статья 21 Закона № 82-ФЗ, его представителем Багрянцевой Н.А. не отрицается. Из ее письменных и устных пояснений следует, что Альянс является общественным объединением без образования юридического лица.
Определением от 7 сентября 2023 года производственному авиационному альянсу независимых эксплуатантов «Аэрохимлот» предлагалось в срок до 9 октября 2023 года представить Устав, утвержденный и действующий в редакции на момент возникновения спорных правоотношений (то есть на момент подачи жалобы в антимонопольный орган), список участников (с указанием их места работы), а также пояснения относительно своих полномочий на осуществление общественного контроля с учетом положений статьи 27 Закона № 82-ФЗ и статьи 102 Закона о контрактной системе, пояснения и доказательства соблюдения требований части 5 статьи 3 и статьи 19 Закона № 212-ФЗ при осуществлении общественного мониторинга, в частности представить в материалы дела порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов (при наличии), доказательства обнародования информации о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов, итоговый документ, подготовленный по результатам общественного мониторинга (при его наличии).
Запрошенные судом документы Альянсом представлены не были. В ходе судебного заседания 12 октября 2023 года на соответствующие вопросы суда представитель Багрянцева Н.А. пояснила, что о причинах неисполнения определения не знает; ходатайств о дополнении материалов дела иными доказательствами не заявила, указав, что все необходимые документы имеются, просила рассмотреть дело по имеющимся доказательствам (протокол и аудиозапись судебного заседания от 12 октября 2023 года).
В силу части 2 статьи 9 АПК Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
В этой связи, признав на основании части 1 статьи 67 АПК Российской Федерации имеющийся в материалах дела Устав производственного авиационного альянса независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот» (т. 2, л.д. 145) не относимым доказательством, поскольку он был утвержден 23 апреля 2023 года, тогда как жалоба в антимонопольный орган датирована 26 января 2023 года, суд по собственной инициативе изучил интернет-сайт Альянса https://xn--80aqjdidjvph9f.xn--p1ai/., распечатанные страницы приобщены к материалам дела (т. 3, л.д. 47-55).
На официальном сайте об Альянсе содержится следующая информация:
«Поизводственный авиационный альянс независимых эксплуатантов «Аэрохимфлот»
АЭРОХИМФЛОТ - добровольное объединение руководителей сертифицированных авиапредприятий, выполняющих авиационные работы. Альянс создан в сентябре 2019 г. с целью повышения эффективности таких подотраслей, как авиационно-химические, лесоавиационные и транспортно-связные работы.
Поскольку альянс «Аэрохимфлот» ставит перед собой задачу развития отрасли авиационных работ и не предполагает сбор финансовых средств со своих участников, то альянс создан в виде общественного объединения, предусмотренного законодательством Российской Федерации, без образования юридического лица.
Руководящее звено альянса, осуществляющее свою деятельность на общественных началах, отвечает за повседневную деятельность по таким направлениям как PR и маркетинг, координация деятельности участников альянса, бренд и коммуникации.
В основе объединения заложены принципы взаимопомощи, поддержки участников и партнёров, нетерпимости к нарушениям в сфере воздушного законодательства, повышения уровня безопасности полётов, сохранения лучших традиций гражданской авиации страны».
В качестве партнеров Альянса на сайте указаны: авиационное предприятие Регионавиа, Спецавиа, авиационное предприятие «Рисхимавиа», авиакомпания «РусАвиа», Агат, АК «Лайт Эйр», Аэропорт «Шушенское», АНО ДПО «ФУЦ «Курсы авиационные специалистов гражданской авиации», АК «Борус», Фонд содействия развитию сельского хозяйства, АО «Глонасс», Респект-Интер, АО «ПАНХ», авиакомпания «Авиатрек», авиакомпания «МиАн», АО «ЮТэйр», авиакомпания «СИБИА», Аэроурал, авиакомпания «ББАРКОЛ», компания «Галактика», авиакомпания «Воздушный поток», группа компаний «Авиатекс».
В качестве главы Альянса указан Клим Николаевич Галиуллин, заместителем главы Альянса – Мязин Николай Гаврилович.
Каких-либо сведений об организационно-паровой форме, ИНН, ОГРН, адресе не содержится.
По мнению суда, приведенный выше состав партнеров Альянса, статус его участников (руководители сертифицированных авиапредприятий, выполняющих авиационные работы), а также цели его создания (повышение эффективности таких подотраслей, как авиационно-химические, лесоавиационные и транспортно-связные работы), даже если и можно было признать его субъектом общественного контроля или надлежащим организатором общественного мониторинга, ставят под сомнение легитимность результатов осуществляемого им контроля в области закупок авиационных работ (услуг) ввиду явного наличия конфликта интересов.
Так, в рассматриваемой закупке, помимо Читинского АСК ДОСААФ, принимало участие ООО «СпецАвиа» (Красноярский край, с. Шушенский район, с. Казанцево, аэропорт «Шушенское»), представившее в составе своей заявки сертификаты эксплуатанта и спецификации к ним (т. 1, л.д. 70-74). Из спецификации к сертификатам эксплуатанта следует, что аэропортом базирования является аэропорт Шушенское Красноярского края.
Как уже отмечалось выше, согласно информации, размещенной на сайте производственного авиационного альянса независимых эксплуатантов «Аэрохимлот», партнерами Альянса являются, в том числе, СпецАвиа и аэропорт «Шушенское».
Согласно общедоступной информации (сведения из ЕГРЮЛ), учредителем и генеральным директором ООО «СпецАвиа» является Мязин Николай Гаврилович, который, как отмечалось выше, одновременно является и заместителем главы Альянса.
В этой связи нельзя исключить, что рассматриваемом случае жалоба Альянса в антимонопольный орган преследовала не общественно-полезные цели, а в первую очередь защиту сугубо коммерческих интересов одного из его участников (партнеров).
Между тем в соответствии со статьей 11 Закона № 212-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля и целями и задачами общественного контроля, установленными настоящим Федеральным законом (часть 2). Под личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля, которая влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля, в настоящем Федеральном законе понимается возможность получения общественным инспектором, общественным экспертом или иным лицом субъекта общественного контроля доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, либо услуг для себя или для третьих лиц (часть 3).
Таким образом, по убеждению суда, применительно к рассматриваемой закупке, даже если и можно было признать Альянс субъектом общественного контроля или организатором общественного мониторинга, налицо явное несоблюдение требований статьи 11 Закона № 212-ФЗ, что при надлежащем оформлении результатов общественного мониторинга свидетельствовало бы об их ничтожности.
Однако, по мнению суда, с учетом приведенных выше обстоятельств и правового регулирования Альянс, не зарегистрированный в качестве общественного объединения и юридического лица, не вправе осуществлять общественный контроль.
При этом суд принимает во внимание, что Альянсом, несмотря на предложение суда (определение от 7 сентября 2023 года), не представлено каких-либо доказательств соблюдения требований статьи 19 Закона № 212-ФЗ. В частности, в материалах дела отсутствуют разработанный Альянсом порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов; доказательства обнародования информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов, как того требует часть 4 статьи 19 Закона № 212-ФЗ.
Кроме того, не имеется и итогового документа по результатам общественного мониторинга с доказательствами его обнародования, как это предусмотрено частью 5 статьи 19 Закона № 212-ФЗ.
При этом частью 2 статьи 26 Закона № 212-ФЗ предусмотрено, что в итоговом документе, подготовленном по результатам общественного контроля, указываются место и время осуществления общественного контроля, задачи общественного контроля, субъекты общественного контроля, формы общественного контроля, установленные при осуществлении общественного контроля факты и обстоятельства, предложения, рекомендации и выводы. К итоговому документу прилагаются иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
Таким образом, доказательства проведения общественного мониторинга в соответствии с требованиями статьи 19 Закона № 212-ФЗ в деле отсутствуют.
В этой связи следует признать, что рассмотренная Забайкальским УФАС жалоба была подана неуполномоченным лицом, что исключало принятие ее к рассмотрению по существу, поскольку Альянс не является ни субъектом общественного контроля, ни организатором общественного мониторинга, ни общественным объединением, которое вправе осуществлять общественный контроль.
Изложенное согласуется с правовой позицией, выраженной в постановлениях Арбитражного суда Московского округа от 22 августа 2023 года по делу № А40-207433/2022 и от 5 октября 2023 года по делу № А40-248019/2022.
Суд полагает, что в рассматриваемом случае имеет место имитация обращения (жалобы) в рамках осуществления общественного контроля (для чего в тексте жалобы сделана ссылка на статью 102 Закона о контрактной системе), тогда как в действительности основной целью такого обращения являлось оспаривание в непредусмотренной законом форме результатов электронного аукциона в интересах субъекта, принимавшего участие в закупке, чьи интересы де-факто представляет Альянс.
Между тем, как указано в пункте 33 Обзора практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 июня 2020 года, механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный главой 6 Закона о контрактной системе, должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения публичных интересов.
Несмотря на то, что в приведенной правовой позиции говорится о жалобах иных субъектов (участников закупки), ее итоговый вывод носит универсальный характер и потому имеет значение и для рассматриваемого дела, тем более, что один из партнеров Альянса - ООО «СпецАвиа», чей генеральный директор (Мязин Н.Г.) является участником Альянса и заместителем его главы, принимал участие в закупке.
Подобное обстоятельство (рассмотрение по существу жалобы, поданной неуполномоченным лицом) само по себе является достаточным основанием для признания оспариваемого решения антимонопольного органа незаконным.
Вместе с тем, учитывая общественную значимость рассматриваемого дела, суд считает необходимым не ограничиваться выводами о допущенных Забайкальским УФАС процедурных нарушениях и выразить в настоящем решении свою правовую позицию и относительно существа спора.
Оспариваемым решением комиссии уполномоченного учреждения (ГКУ «Забайкальский центр Госзакупок») вменено нарушение требований подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 и пункта 3 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе при проведении электронного аукциона «Авиационные услуги (00000010-ЭА)» № 0891200000623000009, ввиду того, что авиация, используемая ДОСААФ, не относится ни к одному из видов государственной авиации, в связи с чем в составе заявки должен быть представлен сертификат (свидетельство) эксплуатанта на выполнение авиационных работ.
Подпунктом а) пункта 5 части 5 статьи 49 Закона о контрактной системе предусмотрено, что не позднее двух рабочих дней со дня, следующего за датой окончания срока подачи заявок на участие в закупке, но не позднее даты подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленной в извещении об осуществлении закупки, члены комиссии по осуществлению закупок рассматривают заявки на участие в закупке, информацию и документы, направленные оператором электронной площадки в соответствии с пунктом 4 части 4 настоящей статьи, и принимают решение о признании заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке по основаниям, предусмотренным пунктами 1 - 8 части 12 статьи 48 настоящего Федерального закона.
В свою очередь, согласно пункту 1 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе при рассмотрении вторых частей заявок на участие в закупке соответствующая заявка подлежит отклонению в случае непредставления в заявке на участие в закупке информации и документов, предусмотренных извещением об осуществлении закупки в соответствии с настоящим Федеральным законом (за исключением информации и документов, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 настоящего Федерального закона), несоответствия таких информации и документов требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки.
Как уже отмечалось выше, среди установленных в извещении о проведении электронного аукциона требованиях к участникам закупки, было требование о наличии сертификата (свидетельства) эксплуатанта с приложением спецификации, являющейся неотъемлемой частью сертификата эксплуатанта. В спецификациях сертификата эксплуатанта должны быть указаны типы воздушных судов, планируемых для оказания услуг по контракту. В случае, если при оказании услуг будут использоваться воздушные суда государственной авиации, в соответствии с частью 1 статьи 33 Воздушного кодекса Российской Федерации участник размещения заказа должен представить свидетельства о государственной регистрации государственного воздушного судна. Количество таких свидетельств должно быть не менее количества воздушных судов, необходимых для исполнения контракта.
Из содержания оспариваемого решения антимонопольного органа не следует, что приведенные положения извещения о закупке были признаны несоответствующими законодательству, в том числе воздушному. В ходе судебного разбирательства представителем УФАС России по Забайкальскому краю на соответствующий вопрос суда подтверждено, что претензий к содержанию извещения о закупке не имелось.
Читинский АСК ДОСААФ в составе своей заявки представил свидетельства о регистрации государственного воздушного судна – самолетов Ан-2Т от 23 декабря 2009 года № RF-00310, от 24 сентября 2009 года № RF-00400, от 10 сентября 2009 года № RF-00470, № RF-00487 и от 24 сентября 2009 года № RF-00643 (т. 1, л.д. 67-69).
Таким образом, Читинским АСК ДОСААФ были представлены необходимые в соответствии с извещением о закупке документы (свидетельства о регистрации государственного воздушного судна), в связи с чем у комиссии уполномоченного учреждения, особенно с учетом сложившейся ранее правоприменительной практики Забайкальского УФАС по рассмотрению жалоб Альянса с аналогичными доводами и схожими фактическими обстоятельствами (решение от 17 июня 2023 года № 41, т. 2, л.д. 23-25, 34-36), отсутствовали основания для отклонения заявки под номером 30 (Читинского АСК ДОСААФ).
В этой связи признание комиссии уполномоченного учреждения нарушившей требования подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 и пункта 3 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе при проведении электронного аукциона «Авиационные услуги (00000010-ЭА)» № 0891200000623000009, нельзя признать правомерным.
Далее.
Как следует из содержания оспариваемого решения, по мнению Забайкальского УФАС, авиация, используемая ДОСААФ, не относится ни к одному из видов государственной авиации, поэтому в составе заявки должен быть представлен сертификат (свидетельство) эксплуатанта на выполнение авиационных работ.
Авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную авиацию (статья 20 Воздушного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Воздушного кодекса Российской Федерации авиация, используемая в целях осуществления функций государства и обеспечения решения указанных в настоящем пункте задач, относится к государственной авиации.
Государственная авиация, используемая для решения задач в области обороны Российской Федерации Вооруженными Силами Российской Федерации, привлекаемыми в этих целях другими войсками, воинскими формированиями и органами, относится к государственной военной авиации.
Государственная авиация, используемая для решения возложенных на федеральные органы исполнительной власти и Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос» задач в области обеспечения безопасности Российской Федерации, сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности, а также в областях таможенного дела, космической деятельности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности, относится к государственной авиации специального назначения.
Требования статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации об обязательной сертификации и аттестации распространяются только на гражданскую авиацию.
Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2009 № 973 «Об Общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 19.12.2018 № 1586, далее – Постановление № 973) предусмотрено, что ДОСААФ России выполняет, в частности, следующие государственные задачи:
- подготовка граждан по военно-учетным специальностям;
- развитие авиационных и технических видов спорта;
- участие в развитии физической культуры и военно-прикладных видов спорта;
- летная подготовка курсантов летных образовательных учреждений профессионального образования, поддержание надлежащего уровня натренированности летного и инженерно-технического состава, а также выполнение иных видов авиационных работ;
- участие в подготовке к военной службе граждан, пребывающих в запасе;
- участие в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
- содержание объектов инфраструктуры ДОСААФ России в целях выполнения задач в период мобилизации и в военное время.
На основании пункта 3 этого же Постановления Министерству обороны Российской Федерации, Министерству спорта Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации и Министерству экономического развития Российской Федерации предписано обеспечить содействие реализации возложенных на ДОСААФ России государственных задач.
Таким образом, ДОСААФ России призвано выполнять такую государственную задачу, как участие в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, которая, среди прочих, упомянута и в пункте 1 статьи 22 Воздушного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 57 Лесного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 Порядка организации и выполнения авиационных работ по охране лесов от пожаров, утвержденного приказом Минприроды России от 15.11.2016 № 597 (далее – Порядок № 597), авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя:
авиационное патрулирование;
тушение лесных пожаров;
доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.
Авиационные работы по охране лесов от пожаров осуществляются на территориях, на которых обнаружение и тушение лесных пожаров наземными средствами затруднено либо невозможно (пункт 5 Порядка № 597).
Согласно пункту 1.1 контракта и техническому заданию к предмету контракта отнесено оказание авиационных услуг, а именно: мониторинг пожарной опасности с возможностью схода для осмотра дымовых точек и мест лесных пожаров; своевременное обнаружение и учет лесных пожаров; выявление нарушений правил пожарной безопасности в лесах; оповещение органов государственной власти и органов местного самоуправления о пожарной обстановке в лесах и нарушении правил пожарной безопасности; выполнение контрольно-проверочных полетов и тренировочных прыжков с самолета; доставка парашютистов-пожарных, десантников-пожарных, грузов к местам тушения лесных пожаров и обратно, с возможностью схода для тушения дымовых точек и мест лесных пожаров (т. 1, оборот л.д. 59).
В составе заявки Читинским АСК ДОСААФ были представлены свидетельства о государственной регистрации государственного воздушного судна от 23 декабря 2009 года № RF-00310, от 24 сентября 2009 года № RF-00400, от 10 сентября 2009 года № RF-00470, № RF-00487 и от 24 сентября 2009 года № RF-00643 (т. 1, л.д. 67-69).
Согласно свидетельству о государственной регистрации и годности аэродрома к эксплуатации № 266 аэродром Чита (Каштак), владельцем которого является ДОСААФ России, зарегистрирован в Государственном реестре аэродромов государственной авиации Российской Федерации (т. 3, л.д. 11).
С учетом изложенного суд признает, что авиацию, используемую организацией, входящей в структуру ДОСААФ России, для выполнения авиационных работ в порядке участия в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, в том числе авиационных работ по охране лесов от пожаров, следует относить к государственной авиации, за исключением тех случаев, когда ее суда непосредственно зарегистрированы в реестре воздушных судов гражданской авиации.
Делая такой вывод, суд также учитывает, что согласно пункту 1 Постановления № 973 Общероссийская общественно-государственная организация «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» является правопреемником Общероссийской общественной организации «Российская оборонная спортивно-техническая организация - РОСТО (ДОСААФ)».
Приказами Минобороны России от 24.09.2004 № 275, от 30.04.2007 № 150, от 27.04.2009 № 265 утверждены (соответственно):
- Федеральные авиационные правила производства полетов государственной авиации (далее – ФАП № 275);
- Федеральные авиационные правила по штурманской службе государственной авиации (далее – ФАП № 150);
- Федеральные авиационные правила медицинского обеспечения полетов государственной авиации (далее – ФАП № 265).
Во всех названных Федеральных авиационных правилах авиация РОСТО (ДОСААФ) отнесена к государственной авиации. При этом, например, на основании пункта 6 ФАП № 275 под авиационной воинской частью, понимается, в том числе, авиационная спортивная организация РОСТО.
Согласно пункту 334 ФПА № 275 к специальным авиационным работам относятся тушение пожаров, а также ведение пожарной разведки и мониторинга местности.
Указанные Федеральные авиационные правила являются действующими, упоминание об авиации РОСТО (ДОСААФ) из них не исключено.
Необходимо также отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2467 ФАП № 275 включен в Перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
В силу части 1 статьи 13 АПК Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела на основании законов и иных нормативных правовых актов.
Письма Минобороны России от 3 августа 2021 года № 603/6/3559, от 28 февраля 2022 года № 606/6/673, от 12 мая 2022 года № 6.1.14-637, на которые сослался антимонопольный орган при принятии оспариваемого решения и ссылается представитель Багрняцева Н.А., а также имеющиеся в материалах дела более поздние письма от 1 ноября 2022 года № 307/2535 и от 15 мая 2023 года № 603/6/1843 (т. 2, л.д. 45-46, в отличие от ФПА № 275, ФПА № 150 и ФПА № 265, которым они в части определения статуса авиации ДОСААФ России противоречат, нормативными правовыми актами не являются, в связи с чем не могут учитываться судом при рассмотрении настоящего дела.
Кроме того, суд отмечает, что позиция Минобороны России по вопросу о статусе авиации ДОСААФ России не отличается последовательностью. Так, в письме Минобороны России от 3 августа 2023 года № 603/6/2384 указано, что «в ходе совещания Главным командованием Воздушно-космических сил высказана готовность обеспечить поддержку ДОСААФ России по законодательному определению правового статуса авиации ДОСААФ России как «государственной» (т. 3, л.д. 16). В материалах дела имеется и протокол № 12 Наблюдательного совета ДОСААФ России от 10 марта 2023 года, подписанный Министром обороны России С.К. Шойгу, в пункте 13 которого закреплено завершить проработку вопроса по законодательному определению статуса авиации ДОСААФ России как государственной авиации (т. 3, л.д. 5-8).
Наконец, суд учитывает, что пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.11.2001 № 801 «О Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации» Минобороны России совместно с МВД России, МЧС России, другими федеральными органами исполнительной власти и организациями, имеющими государственные воздушные суда, предписано утвердить порядок взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации.
Во исполнение данной нормы совместным приказом Минобороны России, МЧС России, ФСБ России, Росгвардии, ФТС России, ФСО России, Роскосмоса и ДОСААФ России от 18.12.2017 № 787/578/726/530/2003/744/436/172 утвержден Порядок взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации, которым (с участием ДОСААФ России) установлена организация взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности полетов государственных воздушных судов в Российской Федерации.
С учетом приведенных выше положений Воздушного кодекса Российской Федерации, Постановления № 973 и иных нормативных правовых актов суд полагает, что действующее законодательство позволяет отнести авиацию ДОСААФ к государственной авиации, которая имеет право осуществлять специальные авиационные работы по охране лесов от пожаров.
Требования статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации об обязательной сертификации и аттестации распространяются только на гражданскую авиацию.
На основании пункта 4 статьи 61 Воздушного кодекса Российской Федерации использование юридическим лицом воздушного судна в целях, определенных для государственной авиации, не влечет за собой обязанность получения юридическим лицом сертификата (свидетельства) эксплуатанта или эквивалентного этому сертификату (свидетельству) документа.
Положения Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта», утвержденных приказом Минтранса России от 19.11.2020 № 494, к рассматриваемым правоотношениям неприменимы.
Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 7 апреля 2023 года по делу № А07-25705/2021.
Кроме того, как указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 302-ЭС15-14236, «использование для выполнения соответствующих авиационных работ воздушных судов государственной авиации не требует получения сертификата (свидетельства) эксплуатанта. Авиацию, используемую организацией, входящей в структуру ДОСААФ России, для выполнения авиационных работ в порядке участия в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, следует относить к государственной авиации, за исключением тех случаев, когда ее суда непосредственно зарегистрированы в реестре воздушных судов гражданской авиации».
Приведенная правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации применима в том случае, когда организация, входящая в структуру ДОСААФ России, является непосредственной стороной договора на выполнение авиационных работ, как и в рассматриваемой ситуации.
Действующее законодательство, в том числе Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1999 № 862 «Об использовании государственной и экспериментальной авиации в коммерческих целях», не содержит запрета на осуществление государственной авиацией авиационных работ. Напротив, как уже отмечалось выше, согласно пункту 334 ФПА № 275 к специальным авиационным работам относятся тушение пожаров, ведение пожарной разведки и мониторинга местности.
При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд приходит к выводу о незаконности оспариваемого решения УФАС России по Забайкальскому краю как по процедуре принятия (рассмотрена жалоба неуполномоченного на осуществление общественного контроля лица при явном наличии конфликта интересов), так и по существу (действия комиссии уполномоченного учреждения полностью соответствовали требованиям извещения о закупке; выводы о необходимости представления Читинским АСК ДОСААФ в составе заявки сертификатов эксплуатанта не основаны на положениях действующего законодательства).
Письмо ФАС России от 11 ноября 2022 года № ПИ/102875/22, которое учитывалось Забайкальским УФАС при принятии оспариваемого решения, что подтвердила суду его представитель Еремина В.В., не является нормативным правовым актом.
Ссылка в решении антимонопольного органа на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30 ноября 2022 года по делу № А40-184634/2022 не может быть принята во внимание, поскольку названный судебный акт не вступил в законную силу и, более того, в соответствии с нормами процессуального права будет отменен в связи с переходом к рассмотрению дела по правилам, установленным АПК Российской Федерации для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (постановлением Арбитражного суда Московского округа от 22 августа 2023 года определение Девятого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2023 года о прекращении производства по апелляционной жалобе отменено; согласно имеющейся в Картотеке арбитражных дел информации определением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2023 года рассмотрение дела по правилам, установленным для арбитражного суда первой инстанции, назначено на 29 ноября 2023 года).
Рассматривая довод ООО «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот» об отсутствии нарушений оспариваемым решением прав и законных интересов Читинского АСК ДОСААФ и необходимости в связи с этим прекращения производства по делу (ходатайство от 9 октября 2023 года № исх-102/23), суд отмечает следующее.
Из содержания мотивировочной части решения антимонопольного органа от 10 февраля 2023 года № 3 следует, что авиация ДОСААФ России не относится к государственной авиации, поэтому в составе заявки должен быть представлен сертификат (свидетельство) эксплуатанта на выполнение авиационных работ. В нарушение требований Закона о контрактной системе комиссией уполномоченного учреждения по заявке, подлежащей отклонению, принято решение о признании ее соответствующей требованиям извещения об аукционе.
Таким образом, Забайкальским УФАС сделан вполне определенный вывод о том, что Читинский АСК ДОСААФ неправомерно признан победителем аукциона.
Кроме того, в решении антимонопольного органа указано, что на основании пункта 1 части 15 статьи 95 Закона о контрактной системе заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случае, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) перестали соответствовать установленным извещением об осуществлении закупки и (или) документацией о закупке требованиям к участникам закупки (за исключением требования, предусмотренного частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 настоящего Федерального закона).
Иными словами, антимонопольный орган, не выдавая предписание, тем не менее, указал заказчику на необходимость расторжения государственного контракта.
Наконец, именно решение УФАС России по Забайкальскому краю от 10 февраля 2023 года № 3 послужило основанием иска Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры к КГУ «Читинская база авиационной охраны лесов» и Читинскому АСК ДОСААФ о признании недействительным в силу ничтожности государственного контракта № 3 от 6 февраля 2023 года на оказание авиационных услуг (дело № А78-6524/2023 Арбитражного суда Забайкальского края).
С учетом изложенного следует признать, что оспариваемое решение антимонопольного органа, вне всякого сомнения, затрагивает права и законные интересы Читинского АСК ДОСААФ, в связи с чем названное выше ходатайство ООО «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот» признается необоснованным.
К тому же в случае установления судом отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя ненормативным правовым актом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК Российской Федерации), а не определение о прекращении производства по делу, как ошибочно полагает ООО «Национальная служба авиационных работ «Аэрохимфлот»
Однако в рассматриваемом случае все отмеченные в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 21 и в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» условия (несоответствие оспариваемого решения закону и нарушение прав заявителя) наличествуют, в связи с чем требование Читинского АСК ДОСААФ подлежит удовлетворению.
Признав оспоренное решение незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в заявлении, вправе указать органу государственной власти на необходимость устранения допущенного нарушения прав заявителя (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 21).
На основании пункта 3 части 4 статьи 201 АПК Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться указание на признание оспариваемого решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Учитывая приведенные требования процессуального закона, суд считает необходимым возложить на антимонопольный орган обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Читинского АСК ДОСААФ.
В связи с удовлетворением заявленного требования понесенные заявителем судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей (платежные поручения от 4 мая 2023 года и от 16 мая 2023 года) подлежат отнесению на антимонопольный орган (часть 1 статьи 110 АПК Российской Федерации, пункт 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 года № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дела в арбитражных судах»).
Руководствуясь статьями 110, 167, 168, 169, 170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Заявление Профессионального образовательного учреждения «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (ОГРН 1027501179826, ИНН 7536039531) удовлетворить.
Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) от 10 февраля 2023 года по результатам проведения внеплановой проверки № 3 признать незаконными как несоответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Профессионального образовательного учреждения «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (ОГРН 1027501179826, ИНН 7536039531).
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) в пользу Профессионального образовательного учреждения «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России»(ОГРН 1027501179826, ИНН 7536039531) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.
Решение может быть обжаловано в течение месяца в Четвертый арбитражный апелляционный суд.
Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.
Судья Г.Г. Ячменёв
