АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
629008, г.Салехард., ул.Чубынина,37-а
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г. Салехард
25 мая 2009 года Дело №А81-477/2009
Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе: председательствующего судьи Садретиновой Н.М.,
при ведении протокола судебного заседания судьей Садретиновой Н.М., рассмотрев в заседании суда дело по заявлению Военного комиссариата города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа к Территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе о признании п.п. 2, 3 предписания №54 от 18.12.2008 года недействительными,
при участии в заседании:
от заявителя - ФИО1 по доверенности №613 от 19.02.2009 года,
от ответчика - ФИО2 по доверенности от 05.02.2009 № б/н,
УСТАНОВИЛ:
Военный комиссариат города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа обратился в арбитражный суд с заявлением к Территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе о признании п.п. 2, 3 предписания №54 от 18.12.2008 года недействительными.
Заявлением от 15 мая 2009 года №2/2426 Военный комиссариат города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа уточнил заявленные требования в части оспариваемого пункта 2 предписания. Так, военный комиссариат просит арбитражный суд признать недействительным пункт 2 предписания в части подпунктов 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 на общую сумму 150055 руб. 80 коп.
Суд в силу ст. 49 АПК РФ принимает заявление комиссариата об уточнении заявленных требований.
В обоснование заявленных требований заявитель приводит доводы о несоответствии предписания в части п. 3 Конституции Российской Федерации, Всеобщей декларации прав человека, Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 № 89-ЗАО «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», Постановлению Правительства Российской Федерации от 17.04.2006 №216 «О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями», Постановлению Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», Решению Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 № 53. Кроме того, заявитель утверждает о том, что не допустил нецелевого расходования денежных средств, полученных за счет внебюджетных источников (в части оспариваемого пункта 2 предписания).
От ответчика в суд поступил отзыв на заявленные требования. По мнению Управления, учитывая, что нормативный акт, устанавливающий размер районного коэффициента, а также порядок его применения, до настоящего времени не принят, то руководствоваться необходимо постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 № 380/П-18 «Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера»; на территории Ямало-Ненецкого автономного округа применяется коэффициент к заработной плате в размере 1,5. Также, административный орган считает, что средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в оспариваемой заявителем сумме направлены на оплату расходов, предусмотренных другими статьями и подстатьями экономической классификации, что в соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса РФ является нецелевым использованием средств.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования.
Представитель ответчика с требованиями комиссариата не согласился, заявил ходатайство о прекращении производства по делу в силу п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в виду неподведомственности спора арбитражному суду. Административный орган считает, что военный комиссариат города Новый Уренгой не имел право обращаться в арбитражный суд с заявлением в защиту трудовых прав и интересов военнослужащих комиссариата, поскольку последние вправе обратиться в защиту своих нарушенных прав в суд общей юрисдикции в порядке установленном действующим законодательством.
Суд отклоняет заявленное ходатайство.
Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 2 статьи 29 настоящего Кодекса арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании части 3 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан судом недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
В соответствии с пунктом 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 №89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).
Деятельность получателя по расходованию бюджетных, внебюджетных средств, выделенных на его содержание, по существу, является экономической. Оспариваемым предписанием военному комиссариату предложено принять меры по устранению выявленных нарушений, возвратить средства, использованные неправомерно. Следовательно, оспоренное предписание носит властно-распорядительный характер, невыполнение которого влечет наступление определенных юридических последствий для заявителя, то есть является ненормативным правовым актом государственного органа, обжалование которого предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством.
Поэтому арбитражный суд в силу норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривает данный спор по существу.
Заслушав стороны, исследовав материалы дела, представленный отзыв на исковое заявление, оценив доказательства, суд считает необходимым заявленные требования удовлетворить.
При этом суд исходит из следующих оснований.
Как следует из материалов дела и установлено судом, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе проведена проверка целевого использования федерального бюджета Военным комиссариатом города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа за период деятельности 2006-2007гг., результаты которой зафиксированы в Акте проверки от 04.12.2008 года №93.
Проверкой установлено, что заявителем в нарушение ст. 316 Трудового кодекса РФ, ст. 10 Закона РФ от 19.02.1993 года №4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», п. 5 ст. 13 Федерального закона от 27.05.1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в 2006-2007 гг. применялся районный коэффициент к заработной плате работников из числа гражданского персонала и к денежному довольствию военнослужащих в размере 1,7 вместо 1,5, в результате чего за период проверки переплата денежного довольствия и заработной платы составила 395 002 руб. 13 коп. (пункт 3 предписания).
Кроме того, проверкой установлено нецелевой использование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пункт 2 предписания).
18 декабря 2008 года Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе выдано заявителю предписание №54 по устранению выявленных нарушений, в пунктах 2 и 3 которого указано на данные нарушения и предложено в срок до 19.01.2009 года принять меры по восстановлению неправомерно произведенных расходов.
Заявитель, не согласившись с пунктом 2 в части подпунктов 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 на общую сумму 150055 руб. 80 коп., а также с пунктом 3 предписания об устранении нарушений, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.
Суд, удовлетворяя заявленные требования, считает необходимым принять во внимание следующее.
Статья 19 Конституции Российской Федерации закрепляет основополагающий принцип равенства всех перед законом и судом и государственной гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств и запрет любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Статья 2 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
В силу положений статьи 23 указанной Декларации каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы (часть 1), каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд (часть 2) и каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения (часть 3).
Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента Российской Федерации от 21.01.1993 № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, то в силу части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации суд обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа.
Частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно части 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Целями трудового законодательства в силу положений статьи 1 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее по тексту - Трудовой кодекс) являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей. Основным принципом правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Трудовым кодексом, признаются: запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, права на отдых, включая ограничение рабочего времени, предоставление ежедневного отдыха, выходных и нерабочих праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска; равенство прав и возможностей работников (статья 2 Трудового кодекса).
Согласно требованиям статьи 3 Трудового кодекса каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав и никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника.
Статьей 10 Трудового кодекса установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и, если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренное трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора.
В силу статьи 13 Трудового кодекса федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, действуют на всей территории Российской Федерации, если в этих законах и иных нормативных правовых актах не предусмотрено иное, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, действуют в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В статье 6 Трудового кодекса закреплено разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Так, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе: обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.
Согласно статье 148 Трудового кодекса оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
В силу положений статьи 313 Трудового кодекса государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, коллективными договорами, соглашениями, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации и работодателей.
В соответствии со статьей 315 Трудового кодекса оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.
Установление районного коэффициента, исходя из его определения, имеет целью компенсировать дополнительные материальные и физиологические затраты в связи с работой и проживанием в неблагоприятных условиях и представляет собой показатель относительного увеличения заработной платы для установления равенства в оплате за равный труд в зависимости от степени тяжести таких условий.
Статья 316 Трудового кодекса предусматривает, что размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.
Аналогичная норма содержится в статье 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», согласно частям 1 и 2 которой размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Однако с момента введения в действие Трудового кодекса и указанного Федерального закона и по настоящее время Правительством Российской Федерации не установлен размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в Ямало-Ненецкого автономного округа.
Статьей 423 Трудового кодекса определено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу.
Изданные до введения в действие настоящего Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.
Таким образом, суд приходит к выводу о наличии на сегодняшний день вакуума в правовом регулировании данного вопроса.
При этом, исходя из требований статьи 423 Трудового кодекса, а также исходя из вышеуказанных принципов, содержащихся в Конституции Российской Федерации и нормах международного права, суд считает, что к рассматриваемым правоотношениям применяются нормативные акты Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - Ямало-Ненецкого автономного округа, а именно:
- пункт 13 Постановления Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера» (с изменениями от 29.10.1992), согласно которому предоставлено право Советам Министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомам, облисполкомам и исполкомам Советов народных депутатов автономных округов по согласованию с соответствующими профсоюзными органами устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории (автономный округ, город, район) минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов. Затраты на указанные цели осуществляются в соответствии с указанным Постановлением за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов;
- Решение Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 № 53, в соответствии с которым с 01.03.1991 установлен единый районный коэффициент к заработной плате рабочих и служащих бюджетных организаций и учреждений, располагающихся в населенных пунктах южнее Полярного круга (в том числе это г. Новый Уренгой) -1,7;
-Постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа» от 08.04.1994 №108, которым сохранен единый районный коэффициент к заработной плате работникам бюджетных организаций в населенных пунктах южнее Полярного круга - 1,7;
- Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 № 89-ЗАО «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», согласно которому лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджета автономного округа, учащимся, студентам, получающим стипендии за счет бюджета автономного округа, обучающимся в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, находящихся в ведении автономного округа, и лицам, являющимися получателями ежемесячного пособия на ребенка (детей) из средств бюджета автономного округа, при исчислении заработной платы, стипендии и пособия установлен районный коэффициент в населенных пунктах южнее Полярного круга, в размере - 1,7;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.2006 № 216 «О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями», согласно которому установлено, что впредь до установления размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, при назначении указанным лицам трудовых пенсий в соответствии со статьями 14-16 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также при назначении указанным лицам и лицам, проживающим в районах с тяжелыми климатическими условиями, требующих дополнительных материальных и физиологических затрат проживающих там граждан, пенсий по государственному пенсионному обеспечению в соответствии со статьями 14-18 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» применяются районные коэффициенты к заработной плате, установленные решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации применялись при увеличении размеров этих пенсий для граждан, проживавших в указанных районах и местностях, по состоянию на 31.12.2004, а также действовавший на указанную дату порядок их применения.
Ссылки ответчика на Постановления Госкомтруда СССР от 08.04.1967 № 174/10 и от 04.09.1964 №380/П-18, судом не принимаются, так как применение в рассматриваемых правоотношениях указанных документов не соответствует требованиям части 3 статьи 15, статьи 19 Конституции Российской Федерации, нормам международного права, содержащимся во Всеобщей декларации прав человека.
Поскольку на 31 декабря 2004 года действовал порядок определения районного коэффициента, установленный как Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа» от 08.04.1994 № 108, Решением Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 № 53, так и Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004г. № 89-ЗАО «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», то в силу требований Постановления Правительства РФ от 17.04.2006 года № 216 с 1 января 2005 года подлежит применению на территории округа единый районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в Ямало-Ненецком автономном округе, в том числе для работников органов государственной власти и учреждений, финансируемых из федерального бюджета (в населенных пунктах южнее Полярного круга), в размере - 1,7, установленный указанными актами, как ввиду отсутствия правового регулирования на федеральном уровне, так и ввиду соответствия указанных актов конституционным нормам и нормам международного права.
Таким образом, арбитражный суд в соответствии с требованиями части 6 статьи 13 АПК РФ применяет эти нормы права по аналогии закона и аналогии права.
Предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в ЯНАО в обжалуемой части ведет к нарушению основополагающего принципа равенства всех перед законом и судом, не обеспечению государственной гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения, места жительства и места работы на территории одного округа и допущению дискриминации трудовых прав работников заявителя и других органов государственной власти и учреждений, финансируемых из федерального бюджета, проживающих и работающих в одинаковых климатических условиях, и которым будет выплачиваться районный коэффициент в меньшем размере, чем установлено вышеуказанными нормативными актами субъекта Российской Федерации.
Изложенная выше судом позиция подтверждена судебной практикой (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №1337/09 от 22.04.2009 года «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»).
Доводы ответчика о том, что удовлетворение требований о правомерности начисления военным комиссариатом районного коэффициента 1,7 вместо 1,5 поставит в неравное положение работников других федеральных учреждений, расположенных на территории ЯНАО, чем существенно будут нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц, судом отклоняются по следующим основаниям.
Во-первых, предметом рассмотрения по данному делу является вопрос законности пункта 3 предписания ТУ ФСФБН в ЯНАО от 18.12.2008 № 54, соответственно суд проверяет только законность данного пункта ненормативного акта. В рамках настоящего дела не рассматривается вопрос о законности применения коэффициента 1,5 к лицам, работающим на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, соответственно суд не может дать оценку этому вопросу, который не являлся предметом рассмотрения.
Во-вторых, в силу норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов не относится оценка применяемых при рассмотрении дел нормативных актов.
Статья 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части 2 предусматривает, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Согласно части 3 данной статьи, если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, арбитражный суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.
В данном случае судом таких обстоятельств не установлено. Кроме того, данные нормы при установлении указанных в них обстоятельств, не дают арбитражному суду право давать оценку нормативным актам.
Тем более, арбитражный суд не является органом, имеющим полномочия по разъяснению закона, по разъяснению возникших в ходе правоприменения вопросов. Арбитражный суд может лишь сделать выводы и дать оценку, исходя из норм действующего законодательства, обстоятельствам рассматриваемого дела.
При изложенных обстоятельствах заявление комиссариата в оспариваемой части подлежит удовлетворению.
Подлежат удовлетворению требования военного комиссариата в части оспаривания пункта 2 предписания «Нецелевое использование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» в части подпунктов 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 на общую сумму 150055 руб. 80 коп.
В подпункте 3 пункта 2 предписания указано на следующее нарушение: за счет подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению праздничных открыток, оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 1341 руб.
В подпункте 4 пункта 2: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению сумок, биогрунта, органазейров, ежедневников и ручек, оплата которых предусмотрена по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», возмещены расходы по приобретению подарочных пакетов, оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 15833 руб. По данному пункту заявитель оспаривает сумму 15823 руб.
В подпункте 5 пункта 2: за счет средств статьи 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» возмещены расходы по приобретению подарков к 25-летию военного комиссариата (миксер, фонтан), оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 5090 руб.
В подпункте 6 пункта 2 предписания указано на следующее нарушение: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению фонтанов, открыток, букетов и кубка призера, оплата которых предусмотрена по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», статье 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 17 325 руб.
В подпункте 8 пункта 2: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по обслуживанию делегаций, оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 5 911 руб. 60 коп.
В подпункте 9 пункта 2: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению подарков (чайные наборы), оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 5 000 руб.
В подпункте 10 пункта 2: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению продуктов питания, оплата которых предусмотрена статьей 340 «Увеличение стоимости материальных запасов»; сумма нарушения составила 34700 руб. 20 коп.
В подпункте 11 пункта 2 предписания указано на следующее нарушение: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по приобретению ценных подарков (часы), оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 48 800 руб.
В подпункте 12 пункта 2: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы на приобретение продуктов питания, оплата которых предусмотрена статьей 340 «Увеличение стоимости материальных запасов»; сумма нарушения составила 9870 руб.
В подпункте 13 пункта 2 указано на следующее нарушение: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по ремонту принтера, чистке и заправке картриджа, оплата которых предусмотрена подстатьей 225 «Услуги по содержанию имущества»; сумма нарушения составила 3 245 руб.
В подпункте 14 пункта 2 указано на следующее нарушение: за счет средств статьи 340 «Увеличения стоимости материальных запасов» возмещены расходы по приобретению бланков, оплата которых предусмотрена подстатьей 226 «Прочие услуги»; сумма нарушения составила 1950 руб.
В подпункте 15 пункта 2 указано на следующее нарушение: за счет средств подстатьи 226 «Прочие услуги» возмещены расходы по балансировке и шиномантажу колес, оплата которых предусмотрена подстатьей 225 «Услуги по содержанию имущества»; сумма нарушения составила 1000 руб.
Итого, оспариваемая сумма по данному пункту предписания составила 150 055 руб. 80 коп.
Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону и иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя.
Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Статьей 38 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) установлено, что принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Таким образом, нецелевое использование, о котором говорится в ст. 289 Бюджетного кодекса, является следствием нарушения принципов целевого характера бюджетных средств и (или) принципа адресности.
Согласно ч. 2 ст. 42 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Из содержания ч. 4 ст. 158 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) следует, что главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.06.2001 № 46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета от приносящей доход деятельности» предусмотрено, что операции со средствами, полученными федеральными бюджетными учреждениями, федеральными органами государственной власти от приносящей доход деятельности, отражаются на лицевых счетах для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства. Основанием для открытия получателям средств лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности в органе Федерального казначейства, являются генеральные разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства, выданные главным распорядителем средств федерального бюджета в установленном названным Приказом порядке.
В силу ч. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Из содержания письма Министерства финансов Российской Федерации от 12.11.2001 № 3-01-01/12-333 следует, что в расходной части сметы указываются направления расходования внебюджетных средств в структуре кодов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При этом в смете привязка расходов, осуществляемых за счет внебюджетных средств, к конкретным источникам образования этих средств не осуществляется.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Из требований сметно-бюджетной дисциплины вытекает правило, согласно которому целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению. Фактически бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье экономической классификации бюджетов и только в пределах данной статьи.
Заявитель не оспаривает нарушение им сметно-бюджетной дисциплины, а именно неверное определение целевого назначения статей расходов. Как утверждает заявитель, им изначально расходы, которые необходимо было отнести на статьи бюджетной классификации 290 и 340 были запланированы в подстатье 226 бюджетной классификации и с этой же подстатьи расходовались.
Данное утверждение заявителя подтверждается тем, что согласно имеющейся в материалах дела смете доходов и расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждения, утвержденной военным комиссариатом ЯНАО, по коду бюджетной классификации 226 определена сумма в размере 4 670 000 руб., вместе с тем, по статье расходов 290 «Прочие расходы» определена сумма всего в размере 30 000 руб.
Учитывая, что под нецелевым расходованием денежных средств следует понимать недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства, то в случае, если цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, подобные случаи, по мнению суда, не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств.
В рассматриваемом случае, суд считает, что заявитель не допустил нецелевого использования денежных средств, так как денежные средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, были потрачены на те цели, которые определены сметой. Военным комиссариатом было допущено неверное определение целевого назначения статей расходов, а именно денежные средства, которые должны быть запланированы на статье бюджетной классификации 290 были отнесены на статью 226, однако, финансирование осуществлялось комиссариатом именно по статье 226.
Суд считает также необходимым отметить, что административным органом ошибочно указано на наличие нарушения со стороны заявителя в подпункте 5 пункта 2 предписания, а именно за счет средств статьи 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» возмещены расходы по приобретению подарков к 25-летию военного комиссариата (миксер, фонтан), оплата которых предусмотрена статьей 290 «Прочие расходы»; сумма нарушения составила 5090 руб.
Из представленных заявителем в суд документов (авансовый отчет №101 от 22 мая 2006 года на сумму 9050 руб., на который также ссылается административный орган в предписании) следует, что расходы по приобретению подарков к 25-летию военного комиссариата (миксер, фонтан) в сумме 5090 руб. были осуществлены именно по статье 290 «Прочие расходы», а не по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», как указывает ответчик в подпункте 5 пункта 2 предписания.
Учитывая изложенное требования заявителя подлежат удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 168-170, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд,
РЕШИЛ:
Заявление Военного комиссариата города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа – удовлетворить.
Признать предписание Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе №54 от 18.12.2008 года недействительным в части подпунктов 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 пункта 2 предписания на общую сумму 150055 руб. 80 коп., а также в части пункта 3, касающегося нарушения, выразившегося в выплате военнослужащим и гражданскому персоналу районного коэффициента в размере 1,7 вместо 1,5, как несоответствующее Конституции Российской Федерации, Всеобщей декларации прав человека, Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004г. № 89-ЗАО «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», Постановлению Правительства РФ от 17 апреля 2006 года №216 «О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями», Постановлению Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», Решению Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25 февраля 1991 г. № 53, а также нормам бюджетного законодательства.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Восьмой Арбитражный апелляционный суд в месячный срок.
Судья Арбитражного суда
Ямало-Ненецкого автономного округа Н.М. Садретинова
