АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
г. Салехард, ул. Чубынина, 37-А, тел. (34922) 4-72-92,
www.yamal.arbitr.ru, e-mail: info@yamal.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г. Салехард
Дело № А81-3199/2011
26 сентября 2011 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 22 сентября 2011 года.
Полный текст решения изготовлен 26 сентября 2011 года.
Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе: судьи, председательствующего в судебном заседании ФИО1, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Джанибековой Р.Б., рассмотрев в заседании суда дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» в лице филиала Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) к Северо-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным предписания от 27.04.2011 № 59/66-П,
при участии в заседании:
от заявителя – представитель не явился,
от ответчика - представитель не явился,
УСТАНОВИЛ:
Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» в лице филиала Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Северо-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным предписания от 27.04.2011 № 59/66-П,
В обоснование заявленных требований Общество приводит доводы о том, что при проверке проверяющим не было принято во внимание:
-положение о производственном контроле в Ныдинском линейном производственном управлении магистральных газопроводов (Ныдинское ЛПУ МГ) ООО «Газпром трансгаз Югорск» согласовано в соответствии с п. 3 «Правил организации и осуществления требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах», утвержденных Постановлением Правительства РФ №263 от 10.03.1999 года с органами Ростехнадзора. Поэтому, по убеждению заявителя, ответчиком проверяется и оспаривается законность действий органов Ростехнадзора по согласованию указанных положений и не может являться предметом проверки;
-положение о производственном контроле в Ныдинском линейном производственном управлении магистральных газопроводов разработано на основании РД 04-355-00, с учетом конкретных особенностей деятельности и обеспечения промышленной безопасности эксплуатируемых в Ныдинском ЛПУ МГ опасных производственных объектов (ст.2.3. Приказа Федерального горного и промышленного надзора России от 26.04.2000 г. №49).
По мнению заявителя, возложение ответственности за осуществление производственного контроля на то или иное конкретное должностное лицо, работника или руководителя службы производственного контроля, в зависимости от численности занятых на опасных производственных объектах, предусмотренное п. 8 Правил от 10.03.1999 г. № 263, носит рекомендательный, а не обязательный для эксплуатирующей организации характер.
По убеждению заявителя, ответчиком не учтено, что в Ныдинском ЛПУ МГ производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности осуществляется непосредственно руководителями работ, начальниками служб, ведущими специалистами (п.6.2. ((Положения о ПК»). Также ежегодно соответствующими приказами начальника Ныдинского ЛПУ МГ назначаются ответственные лица за осуществление производственного контроля по охране труда и промышленной безопасности на опасных производственных объектах.
По мнению заявителя, указанный порядок назначения ответственных лиц за осуществление производственного контроля не противоречит законодательству и предложению самого ответчика о возложении ответственности за осуществление производственного контроля на специально назначенное лицо.
Согласно раздела 6 «Положении о ПК Ныдинского ЛПУ МГ у заявителя установлен четырехуровневый производственный контроль за охраной труда и промышленной безопасностью и проверка состояния промышленной безопасности на опасных производственных объектах охватывает только часть производственного контроля.
Заявитель утверждает, что ответчиком при проверке не исследовался вопрос какие именно карьеры и в какой период эксплуатировались.
Отзыва от ответчика в суд не поступило.
Стороны, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статей 121 (части 1, 6) и 123 (пункты 2, 6 части 4) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ), представителей в суд первой инстанции не направили. Кроме того, согласно сведениям с сайта «Почта России» заказное письмо с номером почтового идентификатора 62900841198587, которым в адрес Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору было направлено определение о назначении дела к судебному разбирательству, получено адресатом 20.09.2011 года. От заявителя посредством факсимильной связи в суд поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Руководствуясь ст.ст. 123, 156, ч. 2 ст. 200 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей сторон.
Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, суд пришел к следующему выводу.
Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения заместителя руководителя от 21.03.2011 года №59/66 (том 1 л.д. 17-19) в период с 25 по 28 апреля 2011 года Северо-Уральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору проведена внеплановая выездная проверка в отношении филиала - Ныдинское линейное производственное управление магистральных газопроводов Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» с целью оценки соблюдения организацией обязательных требований законодательных, нормативных правовых актов и нормативных технических документов, а также с целью проверки выполнения ранее выданного проверяемому лицу предписания об устранении выявленного нарушения от 12.10.2009 года №22-ПЯ.
Результаты проверки отражены в акте проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя №59/66-А от 27 апреля 2011 года (том 1 л.д. 21-24).
По результатам проверки Ныдинскому линейному производственному управлению магистральных газопроводов Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» выдано предписание №59/66-П от 27.04.2011 года (том 1 л.д. 14-16), в соответствии с которым филиалу компании предлагается устранить следующие выявленные в ходе проверки нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов:
1.Положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Ныдинского ЛПУ МГ, утвержденное 25.05.2009 года начальником Ныдинского ЛПУ МГ не соответствует требованиям промышленной безопасности, а именно:
-п. 1.1. «Положения …» разработано филиалом в отсутствие соответствий с «Положением о производственном контроле» юридического лица ООО «Газпром трансгаз Югорск»;
-раздел 5.1 «Положения …» - не указана численность занятых на опасных производственных объектах работников; на главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ возложена ответственность за общее руководство по организации производственного контроля (ПК), а также возложена ответственность за руководство постоянно действующей комиссии (исходя из численности работников ОПО (583 человек) по осуществлению производственного контроля должна быть создана служба, во главе которой назначен руководитель, например: - зам гл. инженера по ОТ и ПБ);
-п. 6.2 «Положения…» Производственный контроль осуществляется непосредственно руководителями работ, начальниками служб, ведущими специалистами (Лица ответственные за проведение проверки, не должны быть занятыми в проверяемой деятельности. П. 3.3 Методических рекомендаций ПК за соблюдением требований ПБ на ОПО» РД 04-355-00) (с изменениями от 09.02.2004г.).
-п. 5.12.1 «Положения …» - ссылка на постановление Ростехнадзора №261 от 23.04.2008 года утратившее силу.
2. Проектная документация разработки карьеров на 104 км. и на 192 км. газопровода «Ямбург-Елецк 1» не согласована с территориальным органом Федерального агентства по недропользованию.
Как следует из оспариваемого постановления, заявителем, тем самым были нарушены требования ст. 11 Федерального закона от 21.07.1997 года №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а также «Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263, п. 5 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 года №118.
В соответствии с выданным предписанием выявленные нарушения следует устранить в срок до 15.06.2011 года.
Полагая, что выданное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, ООО «Газпром трансгаз Югорск» оспорило его в арбитражный суд ЯНАО.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.
Исходя из положений статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов при условии, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно частям 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Применительно к данной ситуации это означает, что если законность и обоснованность принятия оспариваемого акта (совершения действия, бездействия) должен доказывать орган государственной власти, то обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.
В силу пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.
Согласно статье 11 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган.
В соответствии со статьей 11 названного Закона Правительство Российской Федерации постановлением от 10.03.1999 № 263 утвердило Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (далее - Правила № 263), а также разработало Методические рекомендации РД 04-355-00, утвержденные приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49 (далее - Методические рекомендации).
Согласно п. 1.1Положения о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов (том 1 л.д. 63) настоящее Положение разработано в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Правилами организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263, Методическими рекомендациями по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04.355.00, утв. Госгортехнадзором РФ 24.04.2000 года №49) и устанавливает порядок организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Ныдинского ЛПУ МГ.
Ростехнадзор в оспариваемом предписании указал на несоответствие Положения о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов Положению о производственном контроле юридического лица ООО «Газпром трансгаз Югорск».
Из п. 3 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 № 263, следует, что каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.
В пункте 2.1. Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49 также закреплено, что каждая эксплуатирующая организация в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Госгортехнадзора России, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.
При рассмотрении настоящего спора, судом установлено, чтоПоложение о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов (том 1 л.д. 60) утверждено 25.05.2009 года Врио Ныдинского ЛПУ МГ ФИО2 и согласовано с Государственным инспектором по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта МТУ Ростехнадзора Уральского Управления ФИО3
Кроме того, редакция Положения о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов с изменениями (том 2 л.д. 6) была утверждена 28.12.2009 года Врио Ныдинского ЛПУ МГ ФИО2 и согласована с Государственным инспектором по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта МТУ Ростехнадзора Уральского Управления ФИО3
Таким образом, заявителем выполнено требование п. 3 Правил №263 в части, во-первых, разработки положения о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта, во-вторых, Положение о производственном контроле утверждено руководителем эксплуатирующей организации и согласовано с территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В свою очередь, ответчик в оспариваемом предписании не указал норму закона, пункт, подпункт Правил №263, иных нормативных документов, предусматривающих обязательность соответствия положения о производственном контроле филиала компании положению о производственном контроле юридического лица.
Более того, указывая в предписании на отсутствие соответствий Положения о производственном контроле филиала Положению о производственном контроле самого юридического лица – ООО «Газпром трансгаз Югорск», ответчик не указывает, в чем именно выражается данное несоответствие и какие именно требования нормативных актов в области промышленной безопасности нарушены заявителем.
Неуказание в оспариваемом постановлении на конкретные несоответствия положения о производственном контроле филиала компании положению о производственном контроле юридического лица не позволяет проверить правильность вывода Ростехнадзора о данном несоответствии, а также не позволяет устранить данное нарушение в установленный государственным органом срок.
Суд считает необходимым отметить, что государственный орган, выдавая обязательное к исполнению предписание, обязан формулировать требования об устранении конкретных нарушений таким образом, чтобы их содержание было понятно лицу, которое его должно исполнить, властное предписание должно побуждать сторону к действию, отвечающему требованиям реальности и возможности совершения.
Принимая во внимание изложенное, суд пришел к выводу о несоответствии выданного предписания в оспариваемой части закону и о нарушении прав и законных интересов заявителя, поэтому, в рассматриваемой части требования Общества являются законными и обоснованными.
Согласно оспариваемому предписанию в пункте 5.1Положения о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов: не указана численность занятых на опасных производственных объектах работников; на главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ возложена ответственность за общее руководство по организации производственного контроля (ПК), а также возложена ответственность за руководство постоянно действующей комиссии (исходя из численности работников ОПО (583 человек) по осуществлению производственного контроля должна быть создана служба, во главе которой назначен руководитель, например: - зам гл. инженера по ОТ и ПБ).
В соответствии с п.п. 7, 8, 10 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 №263 производственный контроль в эксплуатирующей организации осуществляют назначенный решением руководителя организации работник или служба производственного контроля. Функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, рекомендуется возлагать:
на одного из заместителей руководителя эксплуатирующей организации - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет менее 150 человек;
на специально назначенного работника - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет от 150 до 500 человек;
на руководителя службы производственного контроля - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет более 500 человек. Обязанности и права работника, ответственного за осуществление производственного контроля, определяются в положении о производственном контроле, утверждаемом руководителем эксплуатирующей организации, а также в должностной инструкции и заключаемом с этим работником договоре (контракте).
В пунктах 2.2., 2.3., 2.4 Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49 также закреплено: в положении о производственном контроле отражаются все аспекты его организации и осуществления с учетом технологической и технической специфики эксплуатируемых опасных производственных объектов, а также особенностей организации и выполнения эксплуатационных работ. В общем случае в положении о производственном контроле приводятся:
должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля (если численность занятых на опасных производственных объектах работников не превышает 500 человек), или описание организационной структуры службы производственного контроля (если численность занятых на опасных производственных объектах работников превышает 500 человек);
права и обязанности работника, ответственного за осуществление производственного контроля, или должностных лиц службы производственного контроля;
порядок планирования и проведения проверок (оперативных, целевых и комплексных) соблюдения требований промышленной безопасности, а также подготовки и регистрации отчетов о результатах таких проверок;
порядок обмена информацией о состоянии промышленной безопасности между структурными подразделениями (службами) эксплуатирующей организации и ее доведения до всех работников, занятых на опасных производственных объектах;
порядок сбора и анализа информации о состоянии промышленной безопасности (в том числе результатов производственного контроля) структурными подразделениями эксплуатирующей организации, включая службы производственного контроля;
порядок разработки, принятия и реализации решений (в том числе оперативных) по обеспечению промышленной безопасности с учетом результатов производственного контроля, а также порядок разработки планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий;
порядок организации расследования и учета несчастных случаев, аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, а также расследования и учета инцидентов;
порядок учета результатов производственного контроля при решении вопросов материального и морального стимулирования работников эксплуатирующей организации, обеспечивающих промышленную безопасность опасных производственных объектов;
порядок обеспечения службы производственного контроля необходимыми правовыми и нормативными документами по вопросам промышленной безопасности, а также учета наличия этих документов в службе производственного контроля и актуализации их подборки;
порядок принятия и реализации решений о проведении экспертизы промышленной безопасности;
порядок подготовки и аттестации работников службы производственного контроля по вопросам промышленной безопасности;
порядок информирования органов Госгортехнадзора России об организации производственного контроля, его результатах и состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов (в соответствии с п. 15 Правил организации производственного контроля). Функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, как правило, возлагаются:
на одного из заместителей руководителя эксплуатирующей организации - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет менее 150 человек;
на специально назначенного работника - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет от 150 до 500 человек;
на руководителя службы производственного контроля - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет более 500 человек. В организационной структуре эксплуатирующей организации служба производственного контроля, как правило, подчинена первому или техническому руководителю этой организации.
Согласно Положению о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов общее руководство по организации и осуществлению производственного контроля в целом по Ныдинскому ЛПУ МГ возлагается на главного инженера – заместителя руководителя по производству, который возгавляет постоянно-действующую комиссию по охране труда и промышленной безопасности (ПДК ОТ и ПБ), назначаемую приказом начальника Ныдинского ЛПУ МГ (п. 5.1 Положения).
В состав ПДК ОТ и ПБ Ныдинского ЛПУ МГ приказом начальника ЛПУ МГ назначаются начальники служб, специалисты Ныдинского ЛПУ МГ, а также представители профсоюзного комитета –лица, ответственные за организацию и осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на закрепленных опасных производственных объектах (п. 5.2 Положения). В п. 5.4 Положения определены требования к работникам, назначенным ответственными за осуществление производственного контроля. Пунктом 5.6 Положения определены обязанности работников Ныдинского ЛПУ МГ, ответственных за осуществление производственного контроля по направлениям их производственной деятельности.
Порядок планирования и проведения проверок (оперативных, целевых и комплексных) соблюдения требований промышленной безопасности, а также подготовки и регистрации отчетов о результатах таких проверок определен в пункте 5.7. Положения о производственном контроле и т.д.
Раздел 6 Положения о производственном контроле определяет порядок осуществления производственного контроля. Так, согласно п. 6.2 Положения производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности осуществляется непосредственно руководителями работ, начальниками служб, ведущими специалистами Ныдинского ЛПУ МГ, начальником и главным инженером Ныдинского ЛПУ МГ. Согласно п. 6.4 Положения лица, ответственные за проведение проверки не должны быть занятыми в проверяемой деятельности.
В пунктах 6.5, 6.6, 6.7 Положения закреплены объекты трехуровневого административно-производственного контроля. Так, на первом этапе производственного контроля непосредственные руководители работ на цехах, участках Ныдинского ЛПУ МГ ежедневно проверяют состояние промышленной безопасности и охраны труда на своем опасном объекте, рабочих местах и принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений. Ответственность за осуществление первого этапа производственного контроля возлагается на непосредственных руководителей работ (п. 6.5 Положения).
На втором этапе производственного контроля руководители служб Ныдинского ЛПУ МГ не реже двух раз в месяц проверяют состояние промышленной безопасности и охраны труда на своих опасных производственных объектах и принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений. Ответственность за осуществление второго этапа производственного контроля возлагается на руководителей служб Ныдинского ЛПУ МГ (п.6.6. Положения).
На третьем этапе производственного контроля ПДК Ныдинского ЛПУ МГ не реже одного раза в квартал осуществляет проверку состояния промышленной безопасности и охраны труда на опасных производственных объектах Ныдинского ЛПУ МГ и принимает меры по устранению выявленных нарушений. Ответственность за осуществление третьего этапа производственного контроля возлагается на начальника Ныдинского ЛПУ МГ и главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ (п. 6.7 Положения).
В разделе Положения «Организация административного производственного контроля» подробно отражены все аспекты административно-производственного контроля в Ныдинском ЛПУ МГ, в том числе объект контроля, субъект контроля, задачи, организация контроля, по каждому уровню контроля определены лица, осуществляющие производственный контроль, порядок осуществления, ответственность и т.д.
Из материалов дела также следует, что на предприятии издан приказ №4/пр от 11.01.2011 года «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и охраны труда на производственных объектах Ныдинского ЛПУ МГ» (том 1 л.д. 116-119), которым общее руководство по организации и осуществлению производственного контроля за соблюдением требований охраны труда и промышленной безопасности в целом по ЛПУ возложено на главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ ФИО2, в котором также определен состав лиц, ответственных за осуществление производственного контроля по охране труда и промышленной безопасности на первом, втором уровне по направлениям деятельности, определены задачи и т.д.
Проанализировав вышеизложенные пункты Положения о производственном контроле, суд не усмотрел каких-либо нарушений Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 №263, Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49.
Вышеуказанные Правила и методические рекомендации не содержат требования об отражении в Положении о производственном контроле численности занятых на опасных производственных объектах работников. Более того, по убеждению суда, данные сведения не могут отражаться в документе, который создается и утверждается на неопределенный период времени, при этом, численность работников, занятых на опасных производственных объектах может изменяться ежедневно, поэтому сведения о численности будут неактуальными.
Положение Правил №263 об определении ответственного лица за осуществление производственного контроля в зависимости от численности занятых на опасных производственных объектах работников носит рекомендательный характер, то есть не носит императивного характера.
Поэтому, учитывая, что данное положение Правил №263 не носит обязательного характера, суд пришел к выводу о том, что выдача государственным органом предписания об устранении нарушения в установленный срок, является необоснованным.
Кроме того, заявитель, указывая в оспариваемом предписании на наличие нарушения, выразившееся в возложении на главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ ответственности за общее руководство по организации производственного контроля, ссылается на численность работников, занятых на опасных производственных объектах в количестве 583 человека.
Вместе с тем, оспариваемое предписание не содержит ссылок на документы, доказательства, на основании которых ответчик пришел к выводу об указанном количестве работников, занятых на опасных производственных объектах.
В свою очередь, заявитель представил суду сведения о численности работников, эксплуатирующих опасные производственные объекты Ныдинского ЛПУ МГ по состоянию на 01.04.2011 года, согласно данным сведениям численность работников, занятых на опасных производственных объектах составила 496 человек, а не 583, как указывает Ростехнадзор в оспариваемом предписании.
Кроме того, суд считает необходимым отметить, что согласно п.2, 2.1 Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49 приказано руководителям отраслевых управлений и отделов центрального аппарата, территориальных органов Госгортехнадзора России руководствоваться прилагаемыми методическими рекомендациями при осуществлении контроля за внедрением в эксплуатирующих организациях систем производственного контроля при рассмотрении вопросов о согласовании положений эксплуатирующих организаций о производственном контроле и оценке эффективности осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.
Таким образом, из содержания данного акта очевидно, что он не имеет обязательного характера для широкого круга лиц, а носит рекомендательный характер для работников территориальных органов Ростехнадзора на этапе согласования положений о производственном контроле.
Кроме того, Ростехнадзором в оспариваемом предписании не указаны нормы закона, пункты, подпункты Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263, которые были нарушены заявителем в части не отражения в положении численности занятых на опасных производственных объектах работников; в части того, что на главного инженера Ныдинского ЛПУ МГ возложена ответственность за общее руководство по организации производственного контроля (ПК), а также и осуществление ПК (исходя из численности работников ОПО (587 человек) должно быть возложено на специально назначенное лицо, например: зам. главного инженера по ОТ и ПБ).
Принимая во внимание изложенное, суд пришел к выводу о несоответствии выданного предписания в оспариваемой части закону и о нарушении прав и законных интересов заявителя, поэтому, в рассматриваемой части требования Общества являются законными и обоснованными.
Согласно оспариваемому предписанию, п. 6.2 «Положения…» Производственный контроль осуществляется непосредственно руководителями работ, начальниками служб, ведущими специалистами (Лица ответственные за проведение проверки, не должны быть занятыми в проверяемой деятельности. П. 3.3 Методических рекомендаций ПК за соблюдением требований ПБ на ОПО» РД 04-355-)) (с изменениями от 09.02.2004г.).
Из буквального содержания пункта 6.2 Положения о производственном контроле Ныдинского ЛПУ МГ следует, что производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности осуществляется непосредственно руководителями работ, начальниками службы, ведущими специалистами Ныдинского ЛПУ МГ, начальником и главным инженером Ныдинского ЛПУ МГ.
То есть, пункт 6.2 Положения устанавливает: кем осуществляет производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в Ныдинском ЛПУ МГ.
Согласно п.3.3 Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49, лица, ответственные за проведение проверки, не должны быть занятыми в проверяемой ими деятельности.
Указанное правило нашло свое отражение также в Положении о производственном контроле Ныдинского ЛПУ МГ (п. 6.4. Положения).
Проанализировав содержание п. 6.2 Положения о производственном контроле Ныдинского ЛПУ МГ, суд не усматривает в нем каких-либо нарушений, несоответствий вышеуказанному положению пункта 3.3 Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49.
Суд считает необходимым отметить, что государственный орган, выдавая обязательное к исполнению предписание, обязан формулировать требования об устранении конкретных нарушений таким образом, чтобы их содержание было понятно лицу, которое его должно исполнить, властное предписание должно побуждать сторону к действию, отвечающему требованиям реальности и возможности совершения.
Из акта проверки, оспариваемого предписания не усматривается каким образом, положениями пункта 6.2 нарушается правило, установленное в п. 3.3 Методических рекомендаций.
Принимая во внимание изложенное, суд пришел к выводу о несоответствии выданного предписания в оспариваемой части закону и о нарушении прав и законных интересов заявителя, поэтому, в рассматриваемой части требования Общества являются законными и обоснованными.
Согласно оспариваемому предписанию в пункте 5.12.1 Положения о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов содержится ссылка на постановление Ростехнадзора №261 от 23.04.2008 года, утратившее силу.
В силу п. 2 Правил №263 требования промышленной безопасности включают в себя условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Доведение требований промышленной безопасности до эксплуатирующих организаций, а также до федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук, имеющих подведомственные опасные производственные объекты, обеспечивает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Как установлено судом выше, Положение о производственном контроле Надымского линейного производственного управления магистральных газопроводов согласовано с государственным инспектором по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта МТУ Ростехнадзора Уральского управления ФИО3 28.12.2009 года (том 2 л.д. 6), то есть после даты утраты силы Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23 апреля 2008 г. № 261 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору». Так, спорный документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минприроды РФ от 30.06.2009 № 191. Что в свою очередь, по мнению суда, свидетельствует о том, что Ростехнадзор признал разработанное положение о производственном контроле соответствующим по его содержанию Федеральному закону от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Правилам организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 №263, Методическим рекомендациям РД 04-355-00, утвержденным приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49.
При этом, суд считает необходимым отметить, что Положение о производственном контроле было разработано, в том числе с учетом замечаний, отраженных в акте-предписании №13-6 от 13.05.2009 года, исполнение которого и проверялось в ходе выездной внеплановой проверки в апреле 2011 года. Поэтому, согласование Положения о производственном контроле должностным лицом Ростехнадзора свидетельствует о выполнении заявителем всех требований как нормативных правовых актов, регламентирующих его содержание, так и требований самого органа, осуществляющего контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте.
В пункте 2.3 Методических рекомендаций РД 04-355-00, утвержденных приказом Госгортехнадзора Российской Федерации от 26.04.2000 № 49 руководители отраслевых управлений и отделов центрального аппарата, территориальных органов Госгортехнадзора России предупреждены о недопущении формального согласования положений о производственном контроле, разработанных подконтрольными организациями, без учета особенностей обеспечения промышленной безопасности эксплуатируемых опасных производственных объектов.
Поскольку, пунктом 2 Правил №263 доведение требований промышленной безопасности до эксплуатирующих организаций обеспечивает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, что не было сделано в рассматриваемом случае (обратное не доказано), а также должностное лицо Ростехнадзора согласовало Положение филиала компании о производственном контроле, тем самым признав, что указанный документ соответствует всем предъявляемым требованиям, по мнению суда, ответчик не вправе вменять установленные обстоятельства (ссылка на утратившие силу документы) в качестве нарушений, с обязанием их устранения в установленный срок и в случае неустранения привлекать к административной ответственности.
Более того, суд считает необходимым также отметить следующее обстоятельство.
В соответствии с п. 1 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263, настоящие Правила, разработанные в соответствии со статьей 11 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», устанавливают порядок организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, обязательный для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов (далее соответственно именуются - производственный контроль, эксплуатирующая организация), а также федеральными органами исполнительной власти и Российской академией наук, имеющими подведомственные опасные производственные объекты, и регулируют отношения в этой сфере деятельности.
Согласно п. 3 Правил №263 каждая эксплуатирующая организация на основании настоящих Правил разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта.
Таким образом, из буквального толкования указанных положений Правил №263 следует, что каждая эксплуатирующая организация на основании настоящих Правил должна разработать положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта (п. 3 Правил №263), при этом, под эксплуатирующей организацией в силу п. 1 Правил №263 следует понимать юридические лица независимо от организационно-правовой формы, осуществляющие эксплуатацию опасных производственных объектов.
Оспариваемое предписание с целью устранения выявленных нарушений выдано именно Ныдинскому линейному производственному управлению магистральных газопроводов, которое является филиалом Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск».
По правилам пункта 3 статьи 55 Гражданского кодекса Российской Федерации филиал не является юридическим лицом.
В силу изложенных обстоятельств, суд пришел к выводу о том, что Ростехнадзором не доказана необходимость разработки положения о производственном контроле филиалом компании и соответственно не доказана правомерность предъявления филиалу Общества с целью устранения тех нарушений в содержании положения, которые, как утверждает ответчик, имеются в положении о производственном контроле Ныдинского линейного производственного управления магистральных газопроводов.
Принимая во внимание изложенное, суд пришел к выводу о несоответствии выданного предписания в оспариваемой части закону и о нарушении прав и законных интересов заявителя, поэтому, в рассматриваемой части требования Общества являются законными и обоснованными.
Согласно оспариваемому предписанию проектная документация разработки карьеров на 104 км. и на 192 км. газопровода «Ямбург-Елецк 1» не согласована с территориальным органом Федерального агентства по недропользованию (пункт 2 предписания).
Тем самым, по мнению Ростехнадзора, заявителем нарушен п.5 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. №118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами».
Согласно статье 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.
В соответствии с п. 5 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. №118 проектная документация до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом.
Как установлено судом выше, предписание представляет собой ненормативный правовой акт, поскольку выносится должностным лицом, содержит властное волеизъявление, порождает правовые последствия для конкретной организации.
Назначение предписания заключается в приведении деятельности лица, которому оно адресовано, в соответствие с действующим законодательством.
Следовательно, оно должно быть законным, то есть содержать требования уполномоченного должностного лица по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для адресата в силу закона, и такие требования должны быть реально исполнимыми.
О том, что требования предписания должны отвечать критерию исполнимости свидетельствует и тот факт, что за неисполнение требований предписания законодательством предусмотрена административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).
В рассматриваемом случае, суд пришел к выводу о том, что предписание в оспариваемой части не отвечает критериям законности и исполнимости.
Так, Ростехнадзором при выдаче заявителю, обязательного к исполнению предписания, не учтены следующие обстоятельства.
Проектная документация на разработку карьеров на 104 км. и на 192 км. газопровода «Ямбург-Елецк 1» была выпущена в 2006 году. На момент ее выпуска не требовалось согласование проектной документации с территориальным органом Федерального агентства по недропользованию. Обратное государственным органом не доказано.
Срок действия лицензий по карьерам расположенным на 104 км. и на 192 км. газопровода «Ямбург-Елецк 1» истекает 31 декабря 2011 года и на момент выдачи оспариваемого предписания карьеры не разрабатываются в виду невостребованности грунта, ведется работа по рекультивации и сдаче землевладельцу.
Ответчиком не доказана законность требования о согласовании проектной документации, учитывая, что Постановление Правительства РФ №118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» принято 3 марта 2010 г. уже после окончания разработки карьеров на 104 км. и на 192 км. газопровода «Ямбург-Елецк 1».
Более того, на отсутствие необходимости в согласовании проектной документации по карьерам, где срок действия лицензии на право пользования недрами завершается 31.12.2011 года, указывает Управление по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу (Ямалнедра) в своих письмах, адресованных ООО «Газпром трансгаз Югорск» от 10.05.2011 года исх. №03-11/1393 и от 29.04.2011 г. № 03-11/1312 (том 1 л.д. 38, 40).
В силу изложенных обстоятельств, суд пришел к выводу о том, что предписание в оспариваемой части не отвечает критериям законности и исполнимости, поэтому подлежит признанию недействительным.
С учетом изложенного, следует признать обоснованной позицию заявителя, что в отношении выявленных нарушений, отраженных в акте проверки и предписании, государственным органом не выполнена установленная п. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, положенных в основу обжалуемого ненормативного акта, решения, предписания, что является основанием для удовлетворения заявленных Обществом требований.
Руководствуясь ст.ст. 167, 168, 169, 170, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) – удовлетворить.
Признать недействительным предписание №59/66-П от 27.04.2011 года, выданное государственным инспектором Ново-Уренгойского комплексного отдела Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Ныдинскому линейному производственному управлению магистральных газопроводов Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск».
Решение может быть обжаловано в месячный срок в Восьмой арбитражный апелляционный суд в апелляционном порядке.
Судья
ФИО1
