АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ул. им. 7-ой Гвардейской Дивизии, д. 2, Волгоград, 400005
http://volgograd.arbitr.ru телефон: (8442) 23-00-78 Факс: (8442) 24-04-60
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г. Волгоград Дело № А12-11643/2013
«01» августа 2013 года
Резолютивная часть решения объявлена 25.07.2013г., полный текст решения изготовлен 01.08.2013г.
Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Кулик И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Першаковой Н.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлениям государственного казенного учреждения здравоохранения «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» (ИНН 3416030716, ОГРН 1033400950329), заместителя прокурора Волгоградской области к Отделению надзорной деятельности по Михайловскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,
с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ГУ МЧС России по Волгоградской области, Министерство здравоохранения Волгоградской области
при участии в судебном заседании:
от ГКУЗ – Фомичева Т.Н., представитель по доверенности от 09.01.2013г.;
от прокуратуры – Мжельская Н.С., прокурор отдела, служебное удостоверение;
от ГУ МЧС – Касимова Н.С. представитель по доверенности № 5/28/4 от 09.01.2013г.
от Министерства здравоохранения – Русакова Н.Я. представитель по доверенности № 122 от 04.03.2013г.
от ОНД по Михайловскому району – не явились, извещены;
УСТАНОВИЛ:
Государственное казенное учреждение здравоохранения «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» (далее – ГКУЗ, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области к Отделению надзорной деятельности по Михайловскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении №026-69/2013/3 от 07.05.2013г. о привлечении учреждения к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 150 000 рублей в связи с малозначительностью совершенного правонарушения (дело № А12-11643/13).
Заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Волгоградской области к Отделению надзорной деятельности по Михайловскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении №026-69/2013/3 от 07.05.2013г. о привлечении Государственного казенного учреждения здравоохранения «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 150 000 рублей (дело № А12-12164/13).
Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 13.06.2013г. указанные дела объединены в одно производство с присвоением делу номера №А12-11643/13.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц, суд привлек: ГУ МЧС России по Волгоградской области, Министерство здравоохранения Волгоградской области.
Заявители требования поддерживают.
Учреждение просит признать незаконным и отменить оспариваемое постановление по делу об административном правонарушении в связи с малозначительностью совершенного правонарушения и на основании ст.2.9 КоАП РФ ограничиться устным замечанием.
Прокуратура указывает на нарушение административным органом правил назначения наказания при совершении лицом двух и более административных правонарушений со ссылкой на часть 1 статьи 4.4 КоАП РФ.
В обоснование заявленных требований ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» указано, что в его действиях отсутствует вина в совершении вменяемых правонарушений, поскольку заявитель является государственным казенным бюджетным учреждением, финансируемым из областного бюджета; выявленные нарушение в сфере пожарной безопасности возникли в результате отсутствия надлежащего финансирования учреждения главным распорядителем бюджетных средств Министерством здравоохранения Волгоградской области.
Представитель административного органа считает заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
Представитель Министерства поддерживает позицию заявителей.
Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд усматривает основания для признания незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении.
В соответствии с пунктами 6 и 7 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Из материалов дела следует, что ОНД по Михайловскому району УНД ГУ МЧС по Волгоградской области на основании распоряжения №77 от 27.03.2013г. в период с 15.04.2014г. по 16.05.2013г. проведена плановая проверка учреждения на предмет соблюдения требований пожарной безопасности.
Проверкой установлены нарушения требований пожарной безопасности в различных помещениях учреждения (административного корпуса, помещении аптеки, подсобного помещения, прачечной, лаборатории, котельной) выразившиеся: не проведении обучения руководителя и лица, ответственного за противопожарное состояние по программе пожарно-технического минимума (п.4 ППР №390), в помещении приемного покоя извещатели автоматической пожарной сигнализации не соответствуют требованиям (п.9 приложения 12 НПБ 88-03), не проведена огнезащитная обработка деревянных конструкций чердачного помещения (п.21 ППР № 390); допускается использование ламп накаливания без защитных плафонов ( п.42 ППР № 390), помещения не оборудованы автоматической установкой обнаружения пожара и системой оповещения и управления эвакуацией ( п.61 ППР № 390), в помещении лаборатории недостаточное количество огнетушителей ( п.70 ППР № 390).
По результатам проверки составлен акт № 77 от 29.04.2013г. В акте имеется отметка о его получении главным врачом учреждения. Сроки уведомления учреждения о проведении плановой проверки соблюдены.
По фактам выявленных нарушений 29.04.2013г. в отношении учреждения составлено 3 протокола об административном правонарушении по частям 1,3,4 ст.20.4 КоАП РФ с участием главного врача.
Постановлением по делу об административном правонарушением от 07.05.2013г. учреждение признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей. Дело рассмотрено с участием главного врача учреждения, копия постановления вручена.
Процессуальных нарушений гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности, не допущено.
При проверке законности привлечения учреждения к административной ответственности, суд пришел к выводу о том, что административным органом не доказана вина учреждения в совершения вменяемого правонарушения.
В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ч.4 ст.1.5КоАП РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В соответствии с Уставом Государственного казенного учреждения здравоохранения «Волгоградская областная психиатрическая больница №3», утвержденного приказом Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области 09.11.2011г. № 2447, учреждение является государственным учреждением (тип- казенное), осуществляющим оказание государственных услуг, выполнение работ и исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Волгоградской области, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляет Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области (позднее - Министерство здравоохранения Волгоградской области).
Согласно пункту 3.1 Устава, Учреждение находится в ведении Учредителя, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. В силу п.3.2 Устава, к компетенции Учредителя в области управления Учреждением относится в том числе осуществление финансового обеспечения деятельности Учреждения, определение порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности Учреждения, установление порядка составление, утверждения и ведения бюджетных смет Учреждения, осуществление иных функций и полномочий Учредителя.
Из материалов дела следует, что учреждением принимались меры к обеспечению требований пожарной безопасности в помещениях, направлялись обращения главному распорядителю бюджетных средств о выделении финансов на противопожарные меры, однако желаемый результат от этой деятельности не наступил из-за недостатка финансирования бюджетного учреждения и отсутствия выделенных денежных средств на указанные мероприятия, что подтверждается отзывом Министерства здравоохранения Волгоградской области, представленным в суд.
Так, Министерством здравоохранения Волгоградской области указывается, что в рамках постановления Администрации Волгоградской области от 25.08.2011г. №474-п (ред.от 09.10.2012г.) «Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «Пожарная безопасность Волгоградской области на 2012-2014 годы» на реализацию мероприятий по обеспечению пожарной безопасности ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница №3» выделены ассигнования в 2012 году в размере 75,0 тыс. руб. и 33,0 тыс. рублей в 2013 году. Из-за недостаточного финансирования в 2012 году у учреждения сложилась кредиторская задолженность в размере 74,25 тыс. рублей. В свою очередь дефицит финансовой обеспеченности является следствием недостаточности средств областного бюджета, выделяемых на реализацию полномочий в области здравоохранения. Погашение кредиторской задолженности за 2012 год не может осуществляться за счет лимитов текущего года, поскольку лимиты и ассигнования в 2013 году выделены на выполнение мероприятий в рамках долгосрочной областной программы «Пожарная безопасность Волгоградской области на 2012-2014 годы». В связи с чем, Министерство указывает на отсутствие возможности выделить кассовый план учреждению на погашение кредиторской задолженности в 1 квартале 2013 года. На погашение кредиторской задолженности 2012 года учреждению планируется выделить лимиты в размере 74,25 рублей, которые заложены в текущих поправках к закону Волгоградской области от 27.12.2012г. № 181-ОД «Об областном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов». После официального доведения до министерства здравоохранения утвержденных поправок к областному бюджету учреждению будут доведены ассигнования на погашение кредиторской задолженности по долгосрочной областной целевой программе «Пожарная безопасность Волгоградской области на 2012-2014 годы» за 2012 год и выделен дополнительный кассовый план. На исполнение мероприятий в 2013 году в 3 квартале 2013 года учреждению выделен кассовый план в размере 33,0 тыс. руб.
Судом установлено, что в смету расходов учреждением ежегодно включаются потребности в товарах, работах и услугах, направленные на обеспечение пожарной безопасности. Так, в 2013 году были оформлены договоры на приобретение огнетушителей, на оказание услуг по огнезащитной обработке деревянных конструкций кровли, на ремонт и техническое обслуживание внутренних пожарных кранов, на испытание пожарных лестниц, зарядку огнетушителей, ремонт и техническое обслуживание пожарной сигнализации, изготовление планов эвакуации, обучение ответственных за пожарную безопасность. Однако, ввиду не выделения кассового плана для формирования заявок на оплату расходов, оплата по договорам не произведена и соответственно работы не выполнены.
Кроме того, в 2012 году учреждением были оформлены договоры на приобретение средств защиты «Феникс» на установку, монтаж и техническое обслуживание системы передачи извещений о пожаре, которые также не оплачены по причине не финансирования заявок на оплату расходов (заявки №698,699 от 11.10.2012г. №862 от 06.12.2012.), в результате чего перед поставщикам образовалась кредиторская задолженность. Оплата кредиторской задолженности производится из сумм лимитов и ассигнований 2013 года, на которые также не выделен кассовый план Министерством здравоохранения Волгоградской области. В марте 2013 года учреждением в адрес Министерства было направлено обращение (№ 238 от 01.03.2013г.) о выделении кассового плана на 1 квартал 2013 года на мероприятия в сфере пожарной безопасности, однако, указанное обращение осталось без ответа и денежные средства не были выделены учреждению (т.2).
С учетом изложенного усматривается бездействие учредителя в части непринятия мер к выделению испрашиваемых финансовых средств на противопожарные мероприятия.
Учреждением направлялись в Министерство здравоохранения предложения (расчеты расходы по подстатье 225 «Работы и услуги по содержанию имущества» на 2012 год, на 2013г., расчеты расходы по КОСГУ 310 на 2013 год, заявки о выделении дополнительного кассового плана на 1 -2 квартал 2013 года) по объемам финансирования учреждения, в том числе в части финансирования мероприятий по пожарной безопасности, что подтверждается материалами дела. Однако предложенные учреждением объемы не утверждены главным распорядителем бюджетных средств и не обеспечены финансовыми ассигнованиями.
Судом учитывается, что ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница №3», является бюджетным казенным учреждением, финансируемым из бюджета области, денежные средства которому выделяются в соответствии с утвержденными лимитами ассигнований на основании утвержденных кассовых планов. Нецелевое использование бюджетных средств может повлечь за собой привлечение руководителя учреждения к уголовной либо административной ответственности.
Судом принимается во внимание, что решением Михайловского районного суда Волгоградской области от 21.01.2013г. по делу №2-49/2013, вступившем в законную силу 23.02.2013г., удовлетворены требования Михайловского межрайонного прокурора к ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» о понуждении к выполнению мероприятий по противопожарной безопасности. Указанным решением суд обязал учреждение в течение года со дня вступления решения суда в законную силу, устранить нарушения требований пожарной безопасности: разработать планы эвакуации людей из помещений учреждения, провести обработку огнезащитным составом деревянных конструкций кровли, провести испытание работоспособности внутреннего противопожарного водопровода, обеспечить лампы защитными плафонами, заключить договор на техническое обслуживание установок автоматической пожарной сигнализации.
С учетом изложенного, сравнивая выявленные в ходе плановой проверки нарушения требований пожарной безопасности в учреждении, судом усмотрено, что часть вмененных юридическому лицу нарушений по плановой проверки указаны в решении Михайловского районного суда Волгоградской области со сроком исполнения до февраля 2014 года (решение вступило в силу 23.02.2013г.). Следовательно, вины учреждения в их неисполнении на момент выявления этих же нарушений ОНД по Михайловскому району в ходе плановой проверки, и, следовательно, противоправного бездействия со стороны учреждения не имеется.
С учетом совокупности установленных по делу обстоятельств, суд полагает, что административным органом не доказано противоправное бездействие юридического лица по непринятию мер в сфере обеспечения требований пожарной безопасности в помещениях казенного бюджетного учреждения.
При этом заявителем в суд представлены доказательства о принятии всех возможных мер (в пределах своей компетенции), направленных на решение вопросов пожарной безопасности в помещениях ГКУЗ.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд также признает заслуживающими внимание доводы прокуратуры Волгоградской области о нарушении административным органом правил назначения наказания при рассмотрении административного дела в тех случаях, когда юридическому лицу вменяется совершение различных нарушений требований пожарной безопасности.
Законодателем предусмотрена самостоятельная ответственность за совершение ряда различных действий (бездействия), которые формально являются нарушениями требований пожарной безопасности, но выражаются в неисполнении либо ненадлежащем исполнении разных требований закона.
В силу ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, а также п. 6.2 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
В соответствии с ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрении дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.
Основанием к применению указанной нормы Кодекса является факт совершения виновным лицом одного действия (бездействия), содержащего составы двух и более административных правонарушений, т.е. случаи совершения так называемой «идеальной» совокупности правонарушений.
Однако, как усматривается из материалов дела, ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» вменялось совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1, ч. 3 и ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, которые в каждом случае выражены в различных действиях (бездействии).
Так, ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» вменено совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, которое зафиксировано административным органом в бездействии по непроведению обучения руководителя и лица, ответственного за противопожарное состояние, по программе пожарнотехнического минимума; огнезащитной обработки деревянных конструкций чердачных помещений административного корпуса, помещения аптеки и подсобного помещения.
В качестве нарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ, административный орган вменил учреждению использование в помещениях ламп накаливания без защитных плафонов.
В качестве нарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, учреждению вменено - необорудование помещения прачечной автоматической установкой обнаружения пожара и системой оповещения и управления эвакуацией, в несоответствии требованиям п. 9 прил. 12 НПБ 88-03 извещателей автоматической пожарной сигнализации в помещении приемного покоя.
Таким образом, ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» вменяется совершение совокупности правонарушений, каждое из которых выразилось в самостоятельном действии (бездействии), и за совершение каждого из которых виновное лицо должно быть привлечено к административной ответственности, назначен административный штраф.
Административным органом было составлено 3 протокола об административном правонарушении в отношении учреждения, соответственно по ч.1,3,4 ст.20.4 КоАП РФ.
Однако по итогам рассмотрения ОНД по Михайловскому району УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области административных материалов по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ и ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ ГКУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» было вынесено одно постановление и учреждение привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ с назначением одного наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей.
Доводы административного органа со ссылкой на внесенную в оспариваемое постановление опечатку определением от 13.06.2013г. судом не могут быть приняты во внимание, поскольку корректируется порядок назначения наказания со ссылкой на ч.2 ст.4.4 КоАП РФ.
Суд считает неправильным применение к спорным правоотношениям части 2 статьи 4.4. КоАП РФ, поскольку она регулирует порядок назначения наказания при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы нескольких правонарушений. В рассматриваемом случае по разным частям статьи 20.4. КоАП РФ квалифицированы разные деяния, что очевидно из описания объективной стороны правонарушений.
При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление нельзя признать законным, требования заявителей подлежат удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Признать незаконным и отменить постановление Отделения надзорной деятельности по Михайловскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области по делу об административном правонарушении № 026-69/2013/3 от 07.05.2013г. о привлечении государственного казенного учреждения здравоохранения «Волгоградская областная психиатрическая больница № 3» (ИНН 3416030716, ОГРН 1033400950329) к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 150 000 рублей.
Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд, через Арбитражный суд Волгоградской области.
Судья И.В. Кулик
