с перерывом в порядке статьи 163 АПК РФ
19 октября 2023 года
г.Тверь
Дело № А66-10646/2023
(резолютивная часть объявлена 12.10.2023)
Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Басовой О.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Русаковым М.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению при участии представителей: от заявителя - Громова Р.М., от ответчика – Максимовой А.И., дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" (170007, г.Тверь, ул. 2-я Александра Невского, 28, ОГРН: 1026900532504, Дата присвоения ОГРН: 10.10.2002, ИНН: 6901015035)
к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области (170042, г.Тверь, ул. Горького, д. 97, ОГРН: 1066950063905, Дата присвоения ОГРН: 01.08.2006, ИНН: 6950015221)
о признании незаконным решения от 12.07.2023 №1460-пи "Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015" и обязании устранить допущенные нарушения,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" (далее – заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области (далее – ответчик, Министерство) о признании незаконным решения от 12.07.2023 №1460-пи "Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015" и обязании устранить допущенные нарушения путем принятия в течение 10 дней со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда по настоящему заявлению решения о внесении изменений в лицензию на право пользования недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015, выданную обществу с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" для разведки и добычи песка строительного месторождения "Савватьевское", расположенного в 10 км юго-восточнее г.Тверь, в 1,5 км южнее п.Савватьево Калининского муниципального округа Тверской области, в части продления срока действия лицензии до 01.01.2071 в соответствии с поданным заявлением ООО "Эльдорадо" от 20.06.2023.
В судебном заседании заявитель требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении об оспаривании решения ответчика и дополнениях к нему.
Ответчик против удовлетворения требований возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Как следует из материалов дела, Обществу предоставлена лицензия от 12.02.2015 серия ТВЕ № 80121 ТЭ на право пользования недрами для разведки и добычи песка строительного месторождения "Савватьевское", расположенного в 10 км юго-восточнее г.Тверь, в 1,5 км южнее п.Савватьево Калининского муниципального округа Тверской области со сроком действия до 01.01.2025 (далее – Лицензия).
Общество 20.06.2023 обратилось в Министерство с заявлением о внесении изменений в Лицензию в части продления срока окончания ее действия до 01.01.2071.
Решением Министерства от 12.07.2023 № 1460-пи, принятым на основании протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 23.06.2023 № 1460-пи во внесении изменений в Лицензию отказано. В обоснование отказа указано: «приложение № 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17, а также договор аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16 неудовлетворительного качества (нечитаемые)».
О принятии указанного решения Министерство сообщило Обществу уведомлением от 12.07.2023 № 7346-06.
Не согласившись с данным отказом, Общество 21.07.2023 обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
При рассмотрении дела суд исходит из следующего.
Из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить совокупность следующих условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - наличие полномочий на его принятие у государственного органа; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом в силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), то есть, в данном случае, на Министерство.
Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, регулируются Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах), обеспечивающим защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 №2395- 1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами и определяющие основные условия пользования недрами, за исключением случаев, установленных настоящим Законом.
Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий.
Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона о недрах, которая определяет общие условия пользования недрами, подлежащие включению в лицензию, а также содержит указание на возможность включения в лицензию иных условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах, условий, предусмотренных решением о проведении аукциона на право пользования участком недр (часть 2 названной статьи).
В соответствии с частью 4 статьи 12 Закона о недрах условия пользования участком недр, предусмотренные лицензией на пользование недрами, сохраняют свою силу в течение определенных данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Изменение этих условий допускается в случаях и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12.1 настоящего Закона.
При этом, исходя из пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.
Закон о недрах предусматривает возможность, порядок и условия внесения изменений в лицензии на пользование недрами.
В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 12.1 Закона о недрах одним из оснований внесения изменений в лицензию на пользование недрами является необходимость завершения пользователем недр геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и подземных вод, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых или необходимость ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, при условии отсутствия нарушений условий лицензии на пользование недрами данным пользователем недр.
Согласно пункту 2 части 6 названной статьи внесение изменений в лицензии на пользование участком недр местного значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Принятие решения о внесении изменений в лицензию на пользование недрами осуществляется комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении лицензии на пользование участком недр местного значения - уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 7 статьи 12.1 Закона о недрах).
Внесение изменений в лицензию на пользование недрами по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 5 статьи 12.1 Закона о недрах осуществляется по инициативе пользователя недр либо органов, указанных в части шестой настоящей статьи (часть 8 статьи 12.1 Закона о недрах).
Статьей 7 Закона Тверской области от 06.06.2006 № 57-30 «О порядке пользования недрами в Тверской области» определено, что порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения устанавливается Правительством Тверской области. Порядок оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения утвержден постановлением администрации Тверской области от 28.08.2020 № 380-пп (далее - Порядок).
Пунктом 2 Порядка организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения на территории Тверской области, а также оформление, переоформление, внесение изменений, государственная регистрация, выдача лицензий возложено на Министерство.
Установлено, что непосредственное рассмотрение документов, поступивших на оформление, переоформление, внесение изменений в лицензию, осуществляется комиссией по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области (далее - Комиссия), созданной при Министерстве.
Подразделом 2 Порядка регламентирована процедура внесения изменений в лицензию.
Согласно пункту 59 Порядка для внесения изменений в лицензию на право пользования участком недр местного значения заявитель представляет в Министерство следующие документы (в одном экземпляре):
1) заявление о внесении изменений в лицензию на право пользования участком недр местного значения по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку;
2) оригинал действующей лицензии со всеми приложениями и зарегистрированными дополнениями к ней;
3) отчет владельца лицензии о выполнении условий пользования недрами с приложением копий подтверждающих документов;
4) предлагаемые изменения в лицензию с обоснованием необходимости их внесения, с приложением копий соответствующих документов, в том числе графических материалов (на бумажном носителе). Перечень предлагаемых изменений представляется в виде таблицы с указанием действующей редакции изменяемого пункта лицензии или приложения к ней и предлагаемой редакции данного пункта.
Аналогичный перечень документов, необходимых для внесения изменений (дополнений) в лицензию, установлен пунктом 49 Административного регламента предоставления государственной услуги "Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр местного значения, переоформление, внесение изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, исправление технических ошибок (описки, опечатки, грамматические или арифметические ошибки либо подобные ошибки), допущенных при оформлении или переоформлении лицензий на пользование недрами участков недр местного значения, в том числе в сведениях о границах участков недр местного значения", утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 07.02.2014 N 4-нп (далее – Регламент).
Пунктом 60 Порядка установлен перечень документов, необходимых для внесения изменений в лицензию, которые заявитель вправе представить самостоятельно (в одном экземпляре) - выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), полученная не ранее чем за месяц до дня регистрации заявления в Министерстве; справка налогового органа об отсутствии задолженности владельца лицензии по уплате налогов и иных обязательных платежей; справка федерального и/или территориального фондов геологической информации о регистрации геологоразведочных работ и об отсутствии задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных работ на данном участке недр; опия документа, подтверждающего факт уплаты государственной пошлины за продление срока действия лицензии (в случае внесения изменений, касающихся продления срока действия лицензии).
Документы, указанные в пункте 60 настоящего Порядка, представляются заявителем по собственной инициативе и в случае непредставления запрашиваются Министерством в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Сведения об уплате государственной пошлины получаются Министерством с использованием Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.
По своему желанию заявитель дополнительно может представить иные документы, которые, по его мнению, имеют значение для обоснования внесения изменений в лицензию (пункт 61 Порядка).
Министерство в течение 7 рабочих дней со дня регистрации заявления рассматривает представленные документы на предмет наличия оснований для отказа в приеме заявления в соответствии с пунктом 67 настоящего Порядка (пункт 66 Порядка).
В случае, если по результатам рассмотрения поступившие документы признаются соответствующими установленным требованиям, то в течение 30 календарных дней со дня регистрации заявления они рассматриваются Министерством. По итогам рассмотрения принимается решение о внесении изменений в лицензию или решение об отказе во внесении изменений в лицензию (пункт 69 Порядка).
Перечень оснований для отказа заявителю во внесении изменений в лицензию установлен пунктом 70 Порядка.
Таковыми являются:
1) невыполнение пользователем недр условий, установленных лицензией (при продлении срока действия лицензии);
2) поступление заявления на внесение изменений в лицензию после истечения сроков проведения работ, установленных лицензией, - в части перенесения сроков выполнения основных видов работ, установленных лицензией;
3) отсутствие обоснования внесения изменений в лицензию, предусмотренного подпунктом 4 пункта 59 настоящего Порядка;
4) заявитель представил о себе неверные сведения;
5) наличие задолженности владельца лицензии по уплате налогов и иных обязательных платежей;
6) отсутствие факта уплаты государственной пошлины за продление срока действия лицензии (в случае внесения изменений, касающихся продления срока действия лицензии).
В случае принятия Министерством решения об отказе во внесении изменений в лицензию в течение 7 рабочих дней со дня принятия такого решения заявителю направляется уведомление об отказе во внесении изменений в лицензию с указанием причин такого отказа (пункт 71 Порядка).
В данном случае Общество обратилось в Министерство с заявлением о внесении изменений в Лицензию в части продления срока окончания ее действия до 01.01.2071 в соответствии с приведенными выше нормативными положениями: в надлежащий государственный орган, с соблюдением требований к форме обращения, с приложением к заявлению о внесении изменений в Лицензию всех необходимых документов, предусмотренных пунктом 59 Порядка.
Факт принятия Министерством заявления с приложенными к нему документами к рассмотрению свидетельствует о том, что формальные требования к форме, содержанию и комплектности представленного на рассмотрение пакета документов заявителем соблюдены. Оснований для отказа в приеме заявления, предусмотренных пунктом 67 Порядка (нарушение требований к форме и содержанию заявления; отсутствие хотя бы одного из предусмотренных пунктом 59 настоящего Порядка документов; копии представленных документов не заверены в установленном законодательством Российской Федерации порядке) Министерством не выявлено.
Приведенное в решении от 12.07.2023 №1460-пи "Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015" обоснование отказа («приложение № 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17, а также договор аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16 неудовлетворительного качества (нечитаемые)») не соответствует ни одному из законных оснований для отказа заявителю во внесении изменений в лицензию, установленных пунктом 70 Порядка. Факт невыполнения пользователем недр условий, установленных лицензией, не установлен.
Суд отмечает, что данный перечень оснований для отказа является исчерпывающим, и не может быть расширен по усмотрению Министерства.
Кроме того, в соответствии с пунктом 63 Регламента при предоставлении государственной услуги Министерство, филиалы ГАУ "МФЦ" не вправе требовать от заявителя:
1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;
2) представления документов и информации, которые в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Тверской области и муниципальными правовыми актами находятся в распоряжении исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, и (или) подведомственных указанным органам организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, за исключением документов, указанных в части 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ);
3) представления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в предоставлении государственной услуги, за исключением следующих случаев:
изменение требований нормативных правовых актов, касающихся предоставления государственной услуги, после первоначальной подачи заявления;
наличие ошибок в заявлении и документах, поданных заявителем после первоначального отказа в предоставлении государственной услуги и не включенных в представленный ранее комплект документов;
истечение срока действия документов или изменение информации после первоначального отказа в предоставлении государственной услуги;
выявление документально подтвержденного факта (признаков) ошибочного или противоправного действия (бездействия) должностного лица Министерства при первоначальном отказе в предоставлении государственной услуги, о чем в письменном виде за подписью руководителя Министерства уведомляется заявитель, а также приносятся извинения за доставленные неудобства;
4) предоставления на бумажном носителе документов и информации, электронные образы которых ранее были заверены в соответствии с пунктом 7.2 части 1 статьи 16 Федерального закона N 210-ФЗ, за исключением случаев, если нанесение отметок на такие документы либо их изъятие является необходимым условием предоставления государственной услуги, и иных случаев, установленных федеральными законами.
Данная норма Регламента воспроизводит нормативные требования пункта 2 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ.
В рассматриваемом случае замечание о неудовлетворительном качестве представленных Обществом документов относится к приложению № 2 к договору аренды лесного участка от 12.08.2015 № 17 и к договору аренды лесного участка от 21.03.2023 № 16, заключенных Обществом с Министерством лесного комплекса Тверской области.
Указанные договоры не предусмотрены пунктом 59 Порядка и пунктом 49 Регламента в качестве обязательных, в силу чего Министерство не вправе требовать от заявителя их представления.
Кроме того, экземпляры данных договоров имеются в Министерстве лесного комплекса Тверской области, и при необходимости их исследования в силу подпункта 2 пункта 63 Регламента Министерство не вправе было ссылаться на их отсутствие (некачественные копии) в качестве обоснования отказа, а обязано было запросить их в Министерстве лесного комплекса Тверской области путем формирования и направления межведомственного запроса в соответствии с пунктом 141 Регламента.
Кроме того, в соответствии с пунктом 123 Регламента если при обращении заявителя (представителя заявителя) в Министерство с документами, необходимыми для предоставления государственной услуги, не представлены документы, подлежащие представлению заявителем, либо в документах имеются иные недостатки, являющиеся основанием для отказа в приеме документов, специалист Отдела сообщает заявителю (представителю заявителя) о необходимости представления недостающих документов (исправления иных недостатков). Таким образом, лицензирующий орган имел возможность запросить у Общества документы надлежащего качества.
Также суд отмечает, что из положений Порядка (пункт 67) и Регламента следует, что само по себе непредставление заявителем тех или иных документов одновременно с заявлением о внесении изменений в лицензию или представление некачественных копий документов может является основанием для отказа в приёме документов, но не основанием для отказа во внесении изменений в лицензию.
В данном случае отказав Обществу во внесении изменений в Лицензию по мотиву ненадлежащего качества отдельных документов, приложенных к заявлению о внесении изменений, Министерство ошибочно подменило процедуру отказа в приёме заявления процедурой отказа во внесении изменений в лицензию, что является недопустимым.
Таким образом, основание, приведенное Министерством в оспариваемом решении, не является законной причиной отказа Обществу во внесении изменений в Лицензию.
Иных причин отказа в решении не приведено.
Суд отмечает, что в тексте оспариваемого решения ссылки на нарушение заявителем какого-либо требования Порядка отсутствуют. В решении приведены лишь общие нормы Закона о недрах о сроке пользования участками недр и о порядке внесения изменения в лицензию на пользование недрами (ч. 4 ст. 10, ч. 9 ст. 12.1). В судебном заседании представитель Министерства затруднился дать пояснения по вопросу о том, к какому именно из оснований для отказа во внесении изменений в Лицензию, предусмотренных пунктом 70 Порядка, относится приведенное в решении обстоятельство – нечитаемые копии договоров аренды лесного участка.
При таких обстоятельствах следует признать, что оспариваемое решение не основано на нормах законодательства.
В то же время в период рассмотрения в суде настоящего дела Министерство на основании протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 № 1490-пи внесло в решение от 12.07.2023 № 1460-пи следующее изменение: после слов «от 23.06.2023 № 1460-пи» добавить слова «протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 №1490-пи».
В соответствии с резолютивной частью протокола заседания Комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 06.09.2023 №1490-пи Министерству рекомендовано считать данный протокол неотъемлемой частью к протоколу заседания Комиссии от 23.06.2023 №1460-пи и внести изменения в решение от 12.07.2023 № 1460-пи.
Мотивировочная часть протокола от 06.09.2023 № 1490-пи содержит информацию о не представлении Обществом следующих сведений:
1. Общество не представило в Министерство сведения о согласовании ПРГР (план развития горных работ) на 2023 год, в материалах дела имеется только титульный лист протокола № 37/опи, без его содержания – нарушен пп. «з» пункта 3.5 условий Лицензии;
2. Обществом в Отчете (владельца лицензии о выполнении условий пользования недрами, далее - Отчет) не представлены данные о страховании гражданской ответственности за причинение вреда жизни и здоровью и имуществу других лиц и ущерба окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте - нарушен пп. «в» пункта 5.5 условий Лицензии;
3. В Отчете указаны только данные по охране труда, тогда как в соответствии с пп. «д» пункта 5.5 условий Лицензии недропользователь обязан обеспечить разработку и утверждение инструкций по промышленной безопасности для персонала опасного производственного объекта по каждому участку и виду работ для рабочих всех профессий, а также должностных инструкций для специалистов;
4. В Отчете отражены данные только по наличию удостоверений и аттестации руководителей и специалистов по охране труда, тогда как в соответствии с пп. «е» пункта 5.5 условий Лицензии недропользователь обязан обеспечить организацию обучения и повышения квалификации руководителей и работников опасных производственных объектов;
5. Согласно данным Отчета по мероприятиям горно-экологического мониторинга за 2022 год на территории отсутствуют места накопления отходов, однако отходы регулярно образуются (13,2 м куб. за 2022 год). Образуются отходы от строительных, монтажных и подготовительных работ, которые согласно данным Отчета вывозятся с территории карьера ООО «Экосервис». При этом пп. «а» пункта 5.6 условий Лицензии обязывает недропользователя обеспечить соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей среды;
6. В Отчете отсутствуют сведения об очистке вод, тогда как в соответствии с пп. «е» пункта 5.6 условий Лицензии недропользователь обязан обеспечить очистку карьерных вод (подземные воды и атмосферные осадки) перед сбросом в поверхностные водные объекты до норм, подтвержденных ПДС;
7. В нарушение требований пп. «ж» пункта 5.6 условий Лицензии в Отчете отсутствуют данные о контроле и размещении отвалов и отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств в местах, определенных проектом разработки месторождения, с наименьшим вредным влиянием на окружающую среду и осуществление систематического контроля за их состоянием;
8. По результатам выездного обследования 05.09.2023 установлен факт размещения древесных отходов (корни деревьев, ветки деревьев, кора) по периметру карьера. Охранный или пропускной пункт на карьере отсутствует. На момент осмотра шлагбаум открыт, доступ к карьеру свободный. Работы по добыче на момент осмотра ведутся. Зафиксирован факт нахождения деловой древесины на карьере – невыполнение требований законодательства об осуществлении недропользования при условии выполнения мероприятий по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания.
В настоящее время с учетом срока действия лицензии (01.01.2025) невозможно подтвердить отсутствие нарушений условий лицензии на пользование недрами за 2023 год в части обязанности Общества осуществлять добычу в объеме, установленном техническим проектом разработки месторождения.
Таким образом, Министерство после принятия решения об отказе во внесении изменений в Лицензию от 12.07.2023 № 1460-пи дополнило его новыми обстоятельствами и указывает, что именно они послужили основанием для принятия такого решения.
Суд исходит из следующего.
Исходя из пункта 1 Регламента внесение изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, является государственной услугой, процедура оказания которой детально регламентирована.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 24 Регламента результатом предоставления государственной услуги является выдача лицензии с внесенными в нее изменениями (дополнениями) или направление уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию (на основании решения Министерства).
Согласно пункту 119 Регламента предоставление данной государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры: прием, регистрация и рассмотрение заявлений и документов; формирование и направление межведомственных запросов; принятие решения о переоформлении (отказе в переоформлении) лицензии, оформление результатов предоставления государственной услуги и выдача (направление) их заявителю.
Порядок принятия решения о внесении изменений (дополнений) в лицензию об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию установлен подразделом VI Регламента (пункты 194-204).
Данный порядок предусматривает формирование специалистом Министерства пакета документов, указанных в пунктах 49 и 71 Регламента, направление его членам Комиссии для рассмотрения на предмет наличия оснований для отказа во внесении изменений (дополнений) в лицензию, рассмотрение пакета документов на заседании Комиссии, фиксацию в протоколе заседания комиссии рекомендации о возможности внесения изменений (дополнений) в лицензию либо рекомендации об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию при наличии оснований для отказа во внесении изменений (дополнений) в лицензию, подготовку проекта уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию, регистрация и направление уведомления заявителю в случае принятия Министерством решения об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию.
Результатом выполнения административной процедуры является выдача заявителю (представителю заявителя) лицензии с внесенными в нее изменениями (дополнениями) под роспись в журнале выдачи изменений (дополнений) в лицензии либо направление заявителю (представителю заявителя) уведомления об отказе во внесении изменений (дополнений) в лицензию (пункт 203 Регламента).
Ни Регламентом, ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрена возможность выхода Министерства за пределы перечисленных выше административных процедур.
В частности, ни одним нормативным актом не предусмотрена возможность повторного рассмотрения Комиссией представленного недропользователем пакета документов по окончании всех предусмотренных административных процедур в рамках оказания государственной услуги по внесению изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения, завершившейся в данном случае принятием решения от 12.07.2023 №1460-пи об отказе во внесении изменений (дополнений) в Лицензию и направлением Обществу соответствующего уведомления.
Нормативно не предусмотрена также возможность внесения изменений в ранее принятое решение, касающихся существа вопроса, в том числе – дополнительного обоснования ранее принятого решения (исключение составляют изменения, связанные с исправлением технических ошибок, опечаток).
В рассматриваемом случае в нарушение всех установленных нормативных требований Комиссия вне рамок уже завершенной процедуры оказания государственной услуги повторно рассмотрела представленный Обществом комплект документов, установила новые, ранее не исследованные ею обстоятельства, дала рекомендации Министерству по внесению изменений, не связанных с исправлением технических ошибок, опечаток, в ранее принятое решение. В свою очередь Министерство также в нарушение нормативных требований внесло изменения в ранее принятое решение за пределами завершенной процедуры оказания государственной услуги.
При таких обстоятельствах суд полагает, что решение Министерства от 06.09.2023 № 1490-пи о внесении изменений в ранее принятое решение от 12.07.2023 № 1460-пи об отказе во внесении изменений в Лицензию не имеет юридической силы и правового значения для оценки законности решения от 12.07.2023 № 1460-пи, принятого по иным основаниям.
Кроме того, ни одно из указанных в решении от 06.09.2023 № 1490-пи обстоятельств не является законным основанием для отказа во внесении изменений в Лицензию.
Так, в ходе рассмотрения дела в суде Обществом опровергнуто утверждение Министерства о нарушении пп. «з» пункта 3.5 условий Лицензии: Центральным управлением Ростехнадзора Обществу согласован ПРГР на 2023 год (протокол о согласовании от 06.12.2022 № 37/опи представлен в материалы судебного дела). Таким образом, нарушение отсутствует. Документ при необходимости мог быть запрошен Министерством в Центральном управлении Ростехнадзора в порядке межведомственного информационного взаимодействия, однако этого не сделано.
В пунктах 2,3 и 4 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи указано на невыполнение Обществом лицензионных требований, предъявляемых к лицензиатам – владельцам опасных производственных объектов (подпункты «в», «д», «е» пункта 5 условий Лицензии).
Однако в силу пункта 11 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 Приложения 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" объекты, на которых ведутся горные работы по добыче общераспространенных полезных ископаемых и разработке россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ, не являются опасными производственными объектами.
На стр. 56 ПРГР на 2023 год (раздел 11 «Техника безопасности, охрана труда и промсанитария»), согласованного компетентным органом – Центральным управлением Ростехнадзора (протокол согласования от 06.12.2022 № 37/опи) прямо указано, что проектируемый карьер не является опасным производственным объектом.
Таким образом, на Общество в силу законодательства, регулирующего отношения в сфере эксплуатации опасных производственных объектов, не возложена обязанность по страхованию гражданской ответственности за причинение вреда жизни и здоровью и имуществу других лиц и ущерба окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте, по разработке и утверждению инструкций по промышленной безопасности для персонала опасного производственного объекта по каждому участку и виду работ для рабочих всех профессий, а также должностных инструкций для специалистов; по обеспечению организации обучения и повышения квалификации руководителей и работников опасных производственных объектов. Невыполнение данных требований лицом, не являющимся владельцем опасного производственного объекта, не является нарушением лицензионных требований и не может служить основанием для отказа во внесении изменений в лицензию.
Обстоятельство, приведенное в качестве основания для отказа во внесении изменений в Лицензию, указанное Министерством в пункте 5 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи – отсутствие мест накопления отходов и нарушение в этой связи пп. «а» пункта 5.6 условий Лицензии - опровергнуто материалами дела.
Согласно Корректировке технического проекта разработки и рекультивации месторождения строительных песков «Савватьевское» в Калининском районе Тверской области (блок С1), выполненному ЗАО «Калугагеология» в 2015 году, утвержденной приказом Министерства от 25.01.2022 № 5-кв (далее – Корректировка), для обеспечения производственного процесса предусмотрена площадка временных зданий и сооружений (промплощадка), на которой отсутствуют капитальные здания и сооружения (стр. 104); должны быть определены места (площадки) накопления отходов, образующихся в процессе эксплуатации в виде двух закрытых металлических контейнеров с крышкой объемом 0,75 куб.м каждый, устанавливаемые на территории промплощадки. Территория промплощадки имеет твердое покрытие из местных строительных материалов. Накопление отходов должно производиться с учетом требований п. 3.6 СанПиН 2.1.7.1322-03 (стр. 151).
Отсутствие информации о местоположении площадки для накопления отходов в Отчете об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля на Карьере само по себе не является основанием для вывода об отсутствии такой площадки. Обязанность указывать в Отчете соответствующие сведения законодательством не предусмотрена.
Общество в подтверждение факта соблюдения требований о наличии на территории эксплуатируемой им промплощадки места накопления отходов представило в материалы дела договоры купли-продажи двух контейнеров емкостью1,1 куб.м от 16.08.2016 и от 01.07.2018 с передаточными актами, договор № 231 от 01.01.2021 на оказание услуг по обслуживанию контейнеров и транспортирование отходов производства и потребления IV-V классов опасности на объект размещения отходов. Адрес установки контейнеров соответствует адресу промплощадки Общества. Фактическое наличие контейнеров на площадке, предназначенной для их размещения, подтверждено фотоматериалами. Министерством данный факт не опровергнут.
Таким образом, утверждение Министерства о несоблюдении Обществом требований пп. «а» пункта 5.6 условий Лицензии не соответствует действительности.
Вывод Министерства о несоблюдении Обществом требований пп. «е» пункта 5.6 условий Лицензии – невыполнение обязанности по обеспечению очистки карьерных вод (подземные воды и атмосферные осадки) перед сбросом в поверхностные водные объекты до норм, подтвержденных ПДС, приведенный в пункте 6 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи, также является несостоятельным.
В соответствии с пунктом 2.4 (стр. 30) Корректировки учитывая рельеф поверхности, незначительные площади отрабатываемых участков, производство добычных работ методом гидромеханизации, искусственное предотвращение поступления в карьер ливневых и талых вод не предусматривается.
Разработка карьера ведется гидромеханизированным способом при помощи землесосного снаряда в условиях оборотного водоснабжения. Осветленная и отстоянная вода в пруду-отстойнике на карте намыва через водосборные и водоотводные сооружения снова поступает обратно в водоем, образованный в ходе выработки карьера и участвует в системе оборотного водоснабжения земснаряда (стр. 71-72 Корректировки).
Согласно пункту 11.2.3. Корректировки (стр.144-145) среди мероприятий, направленных на предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод мероприятия по очистке карьерных вод (подземных вод, атмосферных осадков) перед сбросом в поверхностные водные объекты не предусмотрены, поскольку используемая Обществом технология добычи основана на замкнутой системе водоснабжения, не предусматривающей сброса карьерных вод в поверхностные водные объекты.
Поскольку Общество в ходе производственной деятельности не производит сброса карьерных вод в поверхностные водные объекты, то объект очистки, осуществляемой перед таким сбросом, у него отсутствует. Отсутствует и соответствующая обязанность по его очистке.
Таким образом, Общество не нарушает и при существующих обстоятельствах не может нарушать требования пункта 5.6 условий Лицензии.
Относительно нарушения, указанного в пункте 7 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи, суд отмечает, что в соответствии с пунктом 3.5.1 Корректировки (стр. 72) разработка месторождения предусмотрена по транспортной схеме с внешним отвалообразованием вскрышных пород. В процессе разработки месторождения предусмотрены вывоз и складирование почвенно-растительного слоя и слоя зачистки в границах арендованного земельного участка с кадастровым номером 69:10:0000018:812, расположенного в 30 км от карьера.
Указанные работы Общество произвело в 2019 году – в пределах сроков, установленных пунктом 3.3.6.2. Корректировки (стр. 54-53). Сведения о размещении отвалов и отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств в местах, определенных проектом разработки месторождения, с наименьшим вредным влиянием на окружающую среду и осуществление систематического контроля за их состоянием подлежали отражению в отчётах за периоды проведения этих работ. Постоянного, то есть текущего, размещения и утилизации отходов Корректировка не предусматривает. Опасных отходов не образуется (п. 11.2.4.1., стр. 146 Корректировки).
Следовательно, отсутствуют сведения, подлежащие включению в соответствующий отчет за 2022 год.
Нарушения требований пп. «ж» пункта 5.6 условий Лицензии не усматривается.
В пункте 8 протокола заседания Комиссии от 06.09.2023 № 1490-пи отражены замечания по деятельности Общества, по нарушениям законодательства, не относящимся к лицензионным требованиям. В протоколе применительно к этим замечаниям ссылки на нарушение того или иного пункта требований Лицензии отсутствуют. В судебном заседании представитель Министерства указать конкретные пункты требований Лицензии, нарушенных заявителем, затруднился. Следовательно, данные замечания не могут являться основанием для отказа во внесении изменений в Лицензию даже в случае их обоснованности по существу.
Однако в рассматриваемом случае нарушение Обществом каких-либо требований законодательства своего подтверждения не находит.
Так, не имеет никакого нормативного обоснования требование Министерства об организации охранного или пропускного пункта на разрабатываемом Обществом карьере. Въезд на территорию оборудован шлагбаумом, установленном на дороге, ведущей к карьеру, что подтверждено фотоматериалами и не оспаривается Министерством. Нарушение не подтверждено.
Также не является нарушением законодательства факт размещения древесных отходов (корней деревьев, веток деревьев, коры) по периметру карьера. В связи с проведением подготовительных работ для разработки участка месторождения «Савватьевское» Общество заключило договор от 21.03.2023 № 16 аренды лесного участка площадью 4,9 га. В соответствии с проектами освоения лесов (положительное заключение экспертной комиссии государственной экспертизы проекта освоения лесов (приказы Минлесхоза Тверской области от 12.04.2023 № 72-у, от 28.04.2023 № 89-у), лесной декларацией № 3 от 05.05.2023 рубка лесных насаждений осуществляется Обществом в период с 20.05.2023 по 31.12.2023. Таким образом, срок уборки порубочных остатков на момент принятия оспариваемого решения не наступил, и их временное размещение по периметру карьера не является нарушением законодательства.
Подпункт 15 части 2 статьи 22 Закона о недрах вступил в силу с 01.09.2023 – после даты принятия оспариваемого решения. На момент его принятия положения, в соответствии с которыми пользователь недр обязан обеспечить выполнение мероприятий по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания не действовали и не являлись лицензионными требованиями. Соответственно, Общество никаким образом не могло нарушить недействующие нормативные требования.
Указание в протоколе заседания Комиссии на невозможность подтверждения в настоящее время отсутствия нарушений условий лицензии на пользование недрами за 2023 год в части обязанности Общества осуществлять добычу в объеме, установленном техническим проектом разработки месторождения ввиду того, что срок действия лицензии ещё не истёк и работы по добыче в рамках срока ее действия продолжаются, свидетельствует о том, что в настоящее время нарушений не допущено. Доказательств обратного не представлено.
Таким образом, судом установлена необоснованность выводов Министерства по всем вмененным Обществу нарушениям лицензионных требований, что является основанием для вывода о незаконности оспариваемого решения.
Учитывая, что данное решение нарушает экономические права и интересы заявителя, создает необоснованные препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, решения от 12.07.2023 №1460-пи признается судом недействительным.
Из содержания пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ следует, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
По смыслу норм главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств конкретного дела.
Указание на способ защиты (восстановления) нарушенного права в случае признания ненормативного акта недействительным, а решения соответствующего органа – незаконными, является обязательным требованием к резолютивной части решения.
При этом применяемая защитно-восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать защиту и восстановление права, нарушенного этими актами (решениями), и быть обусловленной существом спора.
Таким образом, окончательное определение способа восстановления нарушенного права при рассмотрении заявлений в порядке главы 24 АПК РФ является дискреционным полномочием арбитражного суда, реализация которого поставлена в зависимость от совокупности конкретных обстоятельств дела.
При проверке законности и обоснованности соответствующего ненормативного правового акта (решения) компетентного органа арбитражный суд не вправе принимать на себя его полномочия и проверяет законность и обоснованность указанного акта исходя из тех обстоятельств, которые имели место на момент его вынесения (только по тем основаниям, которые непосредственно в нем приведены и явились причиной для его принятия).
Данный подход основан на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в абзаце 2 пункта 61 Постановления Пленума от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», согласно которой суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения.
Кроме того, необходимо отметить, что по смыслу положений статьи 2 АПК РФ, судебные акты арбитражного суда не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих актов (решений), поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.
Учитывая изложенное, а также то обстоятельство, что решение от 12.07.2023 №1460-пи об отказе во внесении изменений в Лицензию незаконно принято Министерством по процессуальным основаниям (заявителем представлены нечитаемые копии документов), а по существу заявление Общества в рамках предусмотренных нормативными правовыми актами процедур не рассмотрено (с учетом вывода суда об отсутствии юридической силы последующих изменений, внесенных в решение от 12.07.2023 №1460-пи за пределами процедуры оказания государственной услуги по внесению изменений (дополнений) в лицензию на пользование участками недр местного значения), суд приходит к выводу о том, что надлежащим способом восстановления нарушенного права в рассматриваемой ситуации будет возложение на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Общества от 20.06.2023 о продлении срока действия лицензии на право пользования недрами и принять решение по данному заявлению с учетом выводов суда, изложенных в настоящем решении, в течение 10 рабочих дней со дня вступления настоящего решения в законную силу.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины взыскиваются с ответчика в пользу заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 163, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
Р Е Ш И Л:
Заявленные требования удовлетворить.
Признать недействительным решение от 12.07.2023 №1460-пи "Об отказе во внесении изменений в лицензию на пользование недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015", принятое Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области в отношении общества с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" (170007, г.Тверь, ул. 2-я Александра Невского, 28, ОГРН: 1026900532504, Дата присвоения ОГРН: 10.10.2002, ИНН: 6901015035).
Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения в десятидневный срок, исчисляемый со дня вступления настоящего решения в законную силу, заявления ООО "Эльдорадо" от 20.06.2023 о продлении срока действия лицензии на право пользования недрами ТВЕ 80121 ТЭ от 12.02.2015, выданной обществу с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" для разведки и добычи песка строительного месторождения "Савватьевское", расположенного в 10 км юго-восточнее г.Тверь, в 1,5 км южнее п.Савватьево Калининского муниципального округа Тверской области и принятия по нему решения в пределах своей компетенции с учетом выводов, изложенных в настоящем судебном акте.
Взыскать с Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области (170042, г.Тверь, ул. Горького, д. 97, ОГРН: 1066950063905, Дата присвоения ОГРН: 01.08.2006, ИНН: 6950015221) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Эльдорадо" (170007, г.Тверь, ул. 2-я Александра Невского, 28, ОГРН: 1026900532504, Дата присвоения ОГРН: 10.10.2002, ИНН: 6901015035) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей.
Исполнительный лист выдать в порядке статьи 319 АПК РФ.
Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Вологда, в месячный срок со дня его принятия.
Судья О.А. Басова
