Именем Российской Федерации
Арбитражный суд Тульской области
Р Е Ш Е Н И Е
г.Тула
«10» апреля 2007г. Дело № А68-879/07-65/5
Резолютивная часть решения объявлена 05 апреля 2007 года.
Полный текст решения изготовлен 10 апреля 2006 года.
Арбитражный суд в составе:
Судьи Драчена А.В.
Протокол вел судья Драчен А.В.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Московского окружного управления геодезии и картографии
к ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро»
3-е лицо: Управление Роснедвижимости по Тульской области
о привлечении к административной ответственности по ч.4 ст.14.1 КоАП РФ и ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ
при участии в судебном заседании:
от заявителя: представители Лунева Л.А. по дов. от 15.05.2006г., Большаков В.И. по дов. от 16.03.2007г.
от ответчика: директор Попова Н.Н. – паспорт 70 05 № 751 354, представители: Гулькина О.Л. по дов. от 15.03.2007г., Порфирьев А.Н. по дов. от 02.11.2006г.
от Управления Роснедвижимости – представители: Белоусов Д.А. по дов.29.03.2007г., Фесина И.Е. по дов. от 27.02.2006г.
Московское окружное управление геодезии и картографии (далее Московское УГК) обратилось в Арбитражный суд Тульской области в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ с заявлением о привлечении ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» к административной ответственности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства, и по ч.4 ст.14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией.
В обоснование заявленных требований заявитель отметил, что в ходе проверки ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» выявлены следующие нарушения:
- факт использования для построения геодезического обоснования в землеустроительных делах исходных пунктов (неизвестной точности), не являющихся пунктами ГГС или ОМС в нарушение пункта 3.2 главы 3 «Инструкции по межеванию земель»,
- погрешности в определении координат межевых знаков при формировании землеустроительного дела по межеванию земельного участка по адресу: Тульская область, г.лексин, ул.Железнодорожная, д.29 от 1,24 м. до 1,44 м. при допуске 0,2 метра («Инструкция по межеванию земель», ст.3, пункт 3.4).
- не устранение предложений по выявленным нарушениям, обнаруженным в ходе плановой проверки предприятия (срок устранения указанный в Акте проверки до 16.11.2006г.).
На основании изложенного заявитель приходит к выводу, что геодезическая основа для землеустройства создана с грубыми нарушениями лицензионных требований действующих нормативно-технических документов и является браком.
Таким образом, действия ответчика, по мнению заявителя, содержат признаки правонарушения по пункту 4 ст. 14.1 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) и пункту 1 ст.19.5 КоАП РФ - за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, предписания, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
Кроме того, в ходе судебного разбирательства, заявитель пояснил, что факт неправильного применения исходных пунктов следует из использования ответчиком копии топографического плана с масштабом 1:2000, погрешность на котором не должна превышать 0,5 мм (что составляет 1 м в реальном выражении). Использование такого плана влечет погрешность в измерениях. Выявленные несоответствия нарушают пп. «а» п.3 Положения о лицензировании геодезической деятельности и могли нанести ущерб правам и законным интересам граждан.
Также заявитель пояснил, что данное правонарушения является оконченным с момента изготовления землеустроительного дела. Правонарушение является длящимся, так как ответчик имел возможность внести исправления в землеустроительное дело, чего сделано до проверки не было.
Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований. В отзыве на заявление пояснил, что Инструкция по межеванию, на несоблюдение которой ссылается заявитель, применяется с учетом положений Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства, о чем указано Федеральной службой земельного кадастра России. Следовательно, используя существующие межевые знаки в качестве ориентиров, применяя способ описания местоположения границ путем ссылок на фасад здания, нанося полученные сведения на имеющуюся картографическую основу, определяя координаты картометрическим методом, ответчик соблюдал находящиеся в нормативном единстве предписания Методических рекомендаций и требований приказа от 18.10.2005г. № ВК/1067, обеспечивающих реализацию положений Федерального закона от 18.06.2001г. «О землеустройстве» и Земельного кодекса РФ.
Также в ходе судебного разбирательства ответчик отметил, что действовал в соответствии с Инструкцией по межеванию земель, согласно которой (п.3.2) и методических рекомендаций по проведению межевания (п.15.6) в качестве исходных точек использовались координаты межевых знаков, вычисленные при ранее проводимых работах по межеванию смежного земельного участка.
Кроме того, ответчиком заявлено ходатайство о прекращении производства по делу о привлечении к административной ответственности ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.
Рассмотрев материалы дела, выслушав мнение сторон, арбитражный суд
установил:
ГУП Тульской области «Алексинское земельно-кадастровое бюро» была получена лицензия (от 19.08.04 регистрационный № МОГ-02392Г) на осуществление работ, относящихся к геодезической деятельности, в том числе по созданию специальных геодезических сетей при проведении инженерных изысканий, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, а также иных изысканий и специальных работ, сроком действия до 19.08.2009. Аналогичная лицензия была получена на картографическую деятельность.
В соответствии с приказом № 2 от 09.01.2007г. проведена внеплановая проверка ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» с целью надзора за исполнением им предписаний об устранении выявленных нарушений при плановой проверке.
В ходе данной проверки были выявлены нарушения:
Предложения по устранению выявленных нарушений, обнаруженных в ходе плановой проверки предприятия на сегодняшний день не устранены (срок устранения в акте от 15.08.2006г. до 16.11.2006г.), а соответственно никаких сведений об устранении нарушений от ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» не поступало.
В отношении геодезического обоснования землеустроительных работ выявлено, что исходные пункты, использованные для построения геодезического обоснования во всех землеустроительных делах, выполненных ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро», не являются пунктами ГГС и ОМС, как того требует пункт 3.2 главы 3 «Инструкции по межеванию земель» и пункта 4.2 главы 4 «Основных положений об опорной межевой сети». Как видно из проверенных работ в качестве исходных пунктов использованы твердые контура, координаты которых определены с растрового изображения, полученного методом сканирования топографических планов масштаба 1:2000.
Согласно «Инструкции по межеванию земель» средняя квадратическая погрешность взаимного положения пунктов ОМС (ОМЗ) не должна превышать 5,05 мм, что для масштаба 1:2000 составляет 0,1 м.
Согласно инструкции по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 и 1:500, средние погрешности в положении на плане предметов и контуров с четкими очертаниями относительно ближайших точек съемного обоснования не должны превышать 0,5 мм, что в масштабе 1:2000 составляет 1,0 метр.
Из этого следует, что применение в качестве исходных пунктов контуров, координаты определены с плана в масштабе 1 : 2000 недопустимо и является нарушением требований нормативно-технических документов.
При полевой проверке качества геодезических работ при выполнении землеустроительных дел выявлены погрешности в определении координат межевых знаков.
Максимальное расхождение между контрольными и ранее определенными координатами пикетов: от 1.24 м. до 1.44 м. при допуске 0.20 м.
Данное нарушение установлено при проверке землеустроительного дела по межеванию земельного участка, расположенного на землях «поселений» по адресу: г.Алексин, ул.Железнодорожная, д.29, в кадастровом квартале 71:24:030210:0339.
Полевые контрольные измерения произведены специалистами ФГУП «ЦТМП «Центрмаркшейдерия» г.Тула.
Определение координат съемочных точек выполнено комплектом спутниковой геодезической аппаратуры LEICAGPS1200 с пунктов ГГС 3 класса «Сукромна» и «Щучье».
Координаты контрольных точек определены полярным способом со съемочных точек электронным тахеометром ТСR 405.
Данные внеплановой проверки отражены в акте от 16.02.2007г.
По данному факту составлен протокол об административном правонарушении № 1 от 16.02.2007г. по ч.4 ст.14.1 КоАП РФ и ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро».
Часть 1 ст.19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
В соответствии с ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.23, 14.27, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
Таким образом, привлечение к административной ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ не отнесено законодательством к подведомственности арбитражного суда.
Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ № 10 от 02.06.2004г. в случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и влечет лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа в арбитражном суде.
На основании изложенного, производство по делу в части требований о привлечении ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» к административной ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ следует прекратить.
Часть 4 ст. 14.1 КоАП РФ предусматривает осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
В соответствии с п.5 Положения о лицензировании геодезической деятельности грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных подпунктами "а" - "в" и "д" - "ж" пункта 3 настоящего Положения, повлекшее создание геодезических материалов с ненадлежащим содержанием, использование которых может представлять угрозу нанесения ущерба правам и законным интересам граждан, обороноспособности и безопасности государства.
В ходе судебного разбирательства заявитель пояснил, что использование созданных геодезических материалов (то есть межевание земельного участка, расположенного на землях «поселений» по адресу: г.Алексин, ул.Железнодорожная, д.29, в кадастровом квартале 71:24:030210:0339) не наносит ущерба обороноспособности и безопасности государства, а наносит ущерб правам и законным интересам граждан.
Однако в материалах дела имеется акт согласования границ земельного участка 71:24:030210:0339 от 25.12.2006г. Правообладатели смежных участков согласовали границы земельного участка, в связи с чем созданные геодезические материалы не нарушают их права.
Таким образом, вменяемое административное правонарушение не подпадает под ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ, так как не влечет создание геодезических материалов с ненадлежащим содержанием, использование которых может представлять угрозу нанесения ущерба правам и законным интересам граждан, обороноспособности и безопасности государства.
Вменяемое правонарушение содержит признаки состава по ч.3 ст.41.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), которая влечет наложение административного штрафа от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда.
Пункт 8 постановления Пленума Вас РФ № 10 от 02.06.2004 г. разъясняет, что в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.
На основании изложенного, суд считает необходимым переквалифицировать вменяемое ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» протоколом № 1 от 16.02.2007г. правонарушение с ч.4 ст.14.1 КоАП РФ на ч.3 ст.14.1 КоАП РФ.
Как следует из материалов дела при проведении внеплановой проверки выявлены нарушения в отношении геодезического обоснования землеустроительных работ.
Исходные пункты, использованные при межевании земельного участка, расположенного на землях «поселений» по адресу: г.Алексин, ул.Железнодорожная, д.29, в кадастровом квартале 71:24:030210:0339, не являются пунктами ГГС и ОМС.
В соответствии с письмом Федеральной службы земельного кадастра России «О применении «Инструкции по межеванию земель» от 28.02.2003г. № АО/54 согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 07.06.2002 N 396 "Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства" технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России. В связи с этим 17 февраля 2003 года утверждены следующие документы: "Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства" и "Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства".
Согласно п.15.6. Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства координаты межевых знаков, вычисленные при ранее проводимых работах по межеванию данного объекта землеустройства или смежных с ним, не переопределяются, если точность их положения соответствует данным, представленным в таблице 1.(0,2 м)
При полевой проверке качества геодезических работ при выполнении землеустройства выявлены погрешности в определении координат межевых знаков от 1.24 м. до 1.44 м. при допуске 0,2м.
Полевые контрольные измерения произведены специалистами ФГУП «ЦТМП «Центрмаркшейдерия» г.Тула.
Определение координат съемочных точек выполнено комплектом спутниковой геодезической аппаратуры LEICAGPS1200 с пунктов ГГС 3 класса «Сукромна» и «Щучье».
В ходе судебного разбирательства опрошен свидетель Герасин С.Д., который находился при полевом контрольном измерении и определении координат.
Свидетель пояснил, что на месте проверки сотрудниками картографического надзора были установлены 3 прибора: 2 GPS приемника и электронный тахеометр. С тахеометра была произведена съемка двух GPS-приемников и еще 3-х точек по забору. Для съемки вместо рейки использовался трипль-призма (отражатель). Для точности съемки данная призма ставится вехой или на треногу. При проверке трипль-призму держали на руке. GPS-приемники в процессе проверке не были установлены на точки государственной геодезической сети, что могло повлечь серьезные погрешности в измерениях.
Представитель Московского окружного УГК пояснила, что перед полевой проверкой заезжали на базы «Сукромна» и «Щучье» (точки ГГС), где разместили приборы GPS, Без установки данных приборов измерения не получились бы вообще. Трипль-призму при измерениях держал в руке хозяин участка, который размещал ее над точками, которые использовались при изготовлении землеустроительного дела.
Как усматривается из материалов дела, при полевой проверке качества геодезических работ не составлен акт, в котором зафиксированы результаты полевых исследований (какие именно координаты были сняты с приборов), что является нарушением Федерального Закона № 134-ФЗ от 08.08.2001г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Оценив в совокупности доводы свидетеля и заявителя, суд приходит к выводу о том, что факт использования трипль-призмы без применения треноги или вехи, лицом не являющимся специалистом (хозяин участка) мог повлечь неточность результатов измерений в ходе проведения проверки. Данное обстоятельство не позволяет суду сделать вывод о доказанности наличия погрешности в определении координат со значениями, указанными в акте проверки.
Следовательно, не доказан довод заявителя о неправомерном использовании ответчиком межевых знаков смежного земельного участка в соответствии с п.15.6 методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства.
Исходя из изложенного Московским окружным УГК не доказан факт неправомерного использования координат межевых знаков, вычисленных при ранее проводимых работах по межеванию смежных участков и выявления погрешностей в определении координат межевых знаков ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро».
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 18.06.2001г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» основаниями проведения землеустройства является, в том числе договоры о проведении землеустройства.
Из материалов дела следует, что выводы о правонарушении сделаны проверяющими по документам, изготовленным ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» при выполнении им работ по составлению проекта территориального землеустройства с целью восстановления земельного участка при упорядочении существующего объекта землеустройства по заявке Баринова В.Я.
Из проверяемых документов следует, что произведено межевание земельного участка по ул.Железнодорожная, д.29 и подготовлены соответствующие землеустроительные документы для постановки участка на государственный учет в ФГУ ЗКП.
ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» сформировало землеустроительное дело и согласовало землеустроительную документацию в порядке ст.ст. 22,23 Закона «О землеустройстве», Постановления Правительства от 11.07.2002г. № 514 «Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства».
27.12.2006г. Управлением Роснедвижимости Тульской области подписан акт контроля за проведением землеустройства и утверждено землеустроительное дело.
29.12.2006г. Бариновым В.Я. и ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» подписан акт сдачи-приемки работ.
Таким образом, 29.12.2006г. действия по выполнению межевания земельного участка и составлению проекта территориального землеустройства с нарушением пп. «а» п.3 Положения о лицензировании геодезической деятельности со стороны ответчика были совершены, в связи с чем правонарушение по своему характеру считается оконченным в момент прекращения обязательств ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро».
Статьей 4.5 КоАП РФ установлен срок давности привлечения к административной ответственности, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения, а в случае, если административное правонарушение является длящимся, в течении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.
В соответствии с п. 14 Постановлением Пленума ВС РФ от 24.03.2005г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.
Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.
В данном случае противоправное действие не могло продолжаться после передачи землеустроительного дела заказчику.
Таким образом, состав вменяемого административного правонарушения не является длящимся правонарушением и считается оконченным 29.12.2006г. В этот же момент прекращаются действия лица, направленные на изготовление материалов землеустройства. Срок привлечения к административной ответственности исчисляется с указанной даты.
Протокол об административном правонарушении № 1 Московским окружным управлением геодезии и картографии составлен 16.02.2007г. Заявление о привлечении к административной ответственности ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» подано в арбитражный суд 26.02.2007г., о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции. Срок давности привлечения к административной ответственности ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» истек 29.02.2007г.
Истечение срока давности привлечения к административной ответственности – безусловное основание, исключающее производство по делу об административном правонарушении и является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, заявление Московского окружного управления геодезии и картографии удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст.ст. 150, 151, 167-170, 205, 206, 211 АПК РФ, ст.ст. 4.2, 14.1 КоАП РФ арбитражный суд
РЕШИЛ:
Производство по делу в части требований о привлечении ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» к административной ответственности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ прекратить.
Переквалифицировать вменяемое ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» протоколом № 1 от 16.02.2007г. правонарушение с ч.4 ст.14.1 КоАП РФ на ч.3 ст. 14.1 КоАП РФ.
В удовлетворении заявления о привлечении ГУП «Алексинское земельно-кадастровое бюро» к административной ответственности по ч.3 ст. 14.1 КоАП РФ отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в течение десяти дней со дня его принятия.
Судья А.В. Драчен
