АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д. 4,
www.ekaterinburg.arbitr.rue-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Екатеринбург
30 ноября 2015 года Дело № А60-22277/2015
Резолютивная часть решения объявлена 28 августа 2015 года.
Полный текст решения изготовлен 30 ноября 2015 года.
Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи В.Б. Мартемьянова, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Л.С. Водолеевой, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Финансового управления администрации Артемовского городского округа (ИНН: <***>, ОГРН: <***>; далее – заявитель, управление)
к Счетной палате Артемовского городского округа и председателю Артемовского городского округа (далее – заинтересованное лицо, счетная палата)
о признании незаконными решений и действий (бездействия),
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, администрации Артемовского городского округа (далее – третье лицо, администрация),
при участии в судебном заседании:
от заявителя – ФИО1, начальник управления (распоряжение от 24.01.2014 № 15-РА), ФИО2 (доверенность от 18.03.2015), ФИО3 (доверенность от 22.06.2015 № 01/436), ФИО4 (доверенность от 12.01.2015 № 14/12);
от заинтересованного лица – ФИО5, председатель (решение от 22.11.2011 № 1220), ФИО6 (доверенность от 18.06.2015), ФИО7 (доверенность от 18.06.2015), ФИО8 (доверенность от 18.06.2015);
от третьего лица – представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Процессуальные права и обязанности представителям лиц, участвующих в деле, разъяснены. Отводов судье, секретарю судебного заседания не заявлено.
Управление обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением, в котором просит признать незаконными решения и действия (бездействие) счетной палаты, а именно: проведение проверочных мероприятий, касающихся авансовых отчетов, приобретения материальных ценностей, документов по списанию горюче-смазочных материалов, неуказанных в уведомлении от 16.02.2015 о проведении проверки; акта проверки от 25.03.2015 в части всех выводов, изложенных в резолютивной части, а также в той части, по которой представлены возражения и замечания; представления от 06.04.2015 № 4 в адрес управления; представления от 06.04.2015 № 5 в адрес администрации; заключения от 07.04.2015 в части непринятых возражений и замечаний управления на акт проверки; бездействие, выразившееся в отсутствии ответов на обращения управления от 25.03.2015 № 01/193 и от 23.04.2015 № 06/304; незаконным абз. 5 п. 7 ст. 5 Регламента счетной палаты.
Определением от 31.07.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, привлечена администрация.
До принятия судом решения управление уточнило заявленные требования;просит признать незаконными решения и действия (бездействие) счетной палаты, осуществленные в рамках проведения контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание управления, в том числе правильности начисления и выплаты заработной платы за 2013-2014 годы», а именно: признать незаконными действия по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в резолютивной части акта проверки от 25.03.2015, а также в части выводов, изложенных в описательно-мотивировочной части данного акта, по которым представлены возражения и замечания; признать недействительными представления от 06.04.2015 № 4 в адрес управления и от 06.04.2015 № 5 в адрес администрации; признать незаконными действия в части отказа в принятии возражений и замечаний на акт проверки, изложенного в заключении от 07.04.2015; признать незаконным бездействие, выразившееся в отсутствии ответов на обращения управления от 25.03.2015 № 01/193 и от 23.04.2015 № 06/304, а также в непринятии возражений и замечаний управления на акт проверки. Кроме того, заявитель просит обязать счетную палату принять возражения и замечания управления к акту проверки от 25.03.2015 и обязать счетную палату исключить из названного акта формулировки и выводы, которые управление указало в своих возражениях и замечаниях.
Данное уточнение принято судом.
Заинтересованное лицо представило отзыв, с требованиями заявителя не согласно, просит в удовлетворении заявленных требований отказать.
Третье лицо в своем отзыве поддерживает заявленные требования.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, арбитражный суд
УСТАНОВИЛ:
Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2015 г.счетной палатой в период с 17.02.2015 по 25.03.2015 на основании распоряжения от 17.02.2015 № 1 проведено контрольное мероприятие «Проверка соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание управления, в том числе правильности начисления и выплаты заработной платы за 2013-2014 годы».
По результатам проверки управления составлен акт проверки от 25.03.2015.
В данном акте проверки в качестве выводов указано на то, что в управлении неправомерно начислены и выплачены премии начальнику управления, исполняющему обязанности начальника управления, заместителю начальника управления в общей сумме 348,5 тыс. руб., начисления на оплату труда (30,2 %) в сумме 105,2 тыс. руб.; в нарушение решения Думы Артемовского городского округа «Об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа» в 2013 г. муниципальным служащим, замещающим должности в управлении, в связи с увеличением окладов с 01.10.2013 произведен перерасчет выплаченной ранее материальной помощи на общую сумму 5,3 тыс. руб.; неправомерно начислялся на единовременные выплаты (премии к праздникам, юбилеям) уральский коэффициент за 2013-2014 г. в общей сумме 5,6 тыс. руб.; неэффективно планируются бюджетные расходы – необоснованно завышен плановый фонд оплаты труда на 2013 г. на сумму 97,6 тыс. руб., на 2014 г. – на сумму 101,6 тыс. руб.; в 2014 г. исполняющему обязанности начальника управления незаконно выплачена надбавка за выслугу лет в сумме 12,1 тыс. руб.; управлением не подтверждена законность и обоснованность использования бюджетных средств на выплату премий за проверяемый период в общей сумме 347,4 тыс. руб., начисленной за выполнение особо важных и срочных работ работникам управления; в нарушение решения Думы Артемовского городского округа «Об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа» в 2013 г. муниципальным служащим, замещающим должности в управлении, ежемесячная надбавка за особые условия муниципальной службы на 2013 г. установлена приказом управления.
Управлением на указанный акт проверки были представлены возражения и замечания, направленные в адрес счетной палаты письмом от 01.04.2015 № 01/217.
Счетная палата направила в адрес управления заключение от 07.04.2015 на замечания (пояснения) управления.
По результатам контрольного мероприятия счетной палатой принято решение направить в адрес управления представление от 06.04.2015 № 4, согласно которому управлению предложено принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, провести анализ причин ненадлежащего исполнения бюджетного законодательства и муниципальных правовых актов; принять меры по возврату в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 106,9 тыс. руб.; о результатах рассмотрения представления проинформировать счетную палату до 06.05.2015.
Кроме того, по результатам контрольного мероприятия счетной палатой в адрес администрации направлено представление от 06.04.2015 № 5. В названном представлении указано, что в 2014 г. неправомерно начислены и выплачены премии исполняющему обязанности начальника управления в общей сумме 76,5 тыс. руб., начисления на оплату труда (30,2 %) в сумме 23,1 тыс. руб. Указанным представлением администрации предлагается принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков; обеспечить возврат в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 99,6 тыс. руб.; о результатах рассмотрения представления проинформировать счетную палату до 06.05.2015.
Управлением в адрес счетной палаты также были направлены письма от 25.03.2015 № 01/193 о дополнительном разъяснении положений о премировании и от 23.04.2015 № 06/304 о запросе документов.
Счетная палата направила управлению ответ от 06.05.2015 № 148 на письмо управления от 23.04.2015 № 06/304, в котором, в том числе, разъяснила свою позицию относительно рассмотрения письма от 25.03.2015 № 01/193.
Полагая, что решения и действия (бездействие) счетной палаты, осуществленные в рамках проведения контрольного мероприятия, являются незаконными, управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В силу ст. 266.1 названного Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения.
Согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
В соответствии с п. 1, 2 ст. 1, п. 2 ст. 8, ст. 9 Положения о Счетной палате Артемовского городского округа, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 22.11.2011 № 1215, счетная палата является контрольно-счетным органом Артемовского городского округа, а также постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Внешний финансовый контроль осуществляется счетной палатой в отношении органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия счетной палатой составляется соответствующий акт, который подписывается должностными лицами счетной палаты, участвующими в проведении контрольного мероприятия, и доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.
Управление является функциональным органом администрации Артемовского городского округа, выполняющим функции по формированию и исполнению бюджета Артемовского городского округа и осуществлению других полномочий в соответствии с бюджетным законодательством и муниципальными правовыми актами Артемовского городского округа; управление входит в структуру администрации (п. 1, 2 Положения о Финансовом управлении администрации Артемовского городского округа, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 28.10.2010 № 958 (действовало в 2013-2014 г.); п. 1, 2 Положения о Финансовом управлении администрации Артемовского городского округа, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 26.02.2015 № 625 (действует в настоящее время).
Исходя из положений перечисленных норм можно сделать вывод о наличии у счетной палаты полномочий для проведения в отношении управления контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание управления, в том числе правильности начисления и выплаты заработной платы за 2013-2014 годы» и составления по результатам контрольного мероприятия – проверки акта проверки.
Как усматривается из материалов дела, управлениепросит признать незаконными решения и действия (бездействие) счетной палаты, осуществленные в рамках проведения контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание управления, в том числе правильности начисления и выплаты заработной платы за 2013-2014 годы», а именно: признать незаконными действия по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в резолютивной части акта проверки от 25.03.2015, а также в части выводов, изложенных в описательно-мотивировочной части данного акта, по которым представлены возражения и замечания; признать недействительными представления от 06.04.2015 № 4 в адрес управления и от 06.04.2015 № 5 в адрес администрации; признать незаконными действия в части отказа в принятии возражений и замечаний на акт проверки, изложенные в заключении от 07.04.2015; признать незаконным бездействие, выразившееся в отсутствии ответов на обращения управления от 25.03.2015 № 01/193 и от 23.04.2015 № 06/304, а также в непринятии возражений и замечаний управления на акт проверки.
Фактически заявитель оспаривает акт проверки от 25.03.2015, а также представления счетной палаты от 06.04.2015 № 4 и от 06.04.2015 № 5.
То, что заявителем заявлено несколько требований, а именно требования о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в резолютивной части акта проверки от 25.03.2015, а также в части выводов, изложенных в описательно-мотивировочной части данного акта, по которым представлены возражения и замечания; о признании незаконными действий в части отказа в принятии возражений и замечаний на акт проверки, изложенные в заключении от 07.04.2015; о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии ответов на обращения управления от 25.03.2015 № 01/193 и от 23.04.2015 № 06/304, а также в непринятии возражений и замечаний управления на акт проверки, не свидетельствует о наличии нескольких самостоятельных требований, поскольку по существу они касаются одного и того же вопроса – несогласия с выводами счетной палаты, изложенными в акте проверки от 25.03.2015.
Таким образом, суд полагает, что названные требования фактически касаются оспаривания акта проверки от 25.03.2015.
Между тем данный акт (акт проверки от 25.03.2015) не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия; не устанавливает и не изменяет обязанности и права заявителя; не определяет меру его ответственности, а отражает лишь выявленные нарушения, установленные проверяющими в ходе проверки, и содержит сделанные на основании анализа этих обстоятельств выводы проверяющих, то есть носит информационный характер, и прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.
Следовательно, в названной части (применительно к перечисленным требованиям, касающимся акта проверки) производство по делу подлежит прекращению, поскольку спор о признании незаконным акта проверки не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно ст. 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному)финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания. Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.
В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
При этом в соответствии со ст. 270.2 указанного Кодекса под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
В оспариваемом представлении счетной палаты от 06.04.2015 № 4 управлению предложено принять меры по возврату в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 106,9 тыс. руб.
Возможность возмещения средств, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования, предусмотрена абз. 2 п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
Согласно абз. 2 п. 4 данного Указа бюджетные средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
Таким образом, из содержания представления счетной палаты от 06.04.2015 № 4 следует, что данный акт, поименованный как «представление», по существу является предписанием, содержащим требование к управлению по возврату в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств.
Указанный акт (представление от 06.04.2015 № 4) является ненормативным правовым актом, который содержит обязательные к исполнению требования, и, следовательно, может быть обжалован в арбитражном суде.
В силу п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 указанного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Как видно из оспариваемого «представления» счетной палаты от 06.04.2015 № 4 управлению вменяются финансовые нарушения, а именно: нарушения требований Положения об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа, Положения о премировании руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления Артемовского городского округа, иных актов, касающихся вопросов премирования,выплаты уральского коэффициента, иных надбавок; неэффективное планирование расходов на оплату труда; нарушение трудового законодательства.
Между тем, вменяемые счетной палатой управлению нарушения не являются нарушениями, совершенными в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Следовательно, правовых оснований для требования от управления возврата в местный бюджет израсходованных бюджетных средствне имеется.
При этом суд не рассматривает указанные в «представлении» счетной палаты от 06.04.2015 № 4 нарушения по существу, так как они не касаются экономических или иных споров, рассматриваемых арбитражным судом, а касаются трудового законодательства (вопросов оплаты труда, приема на работу).
В тоже время, поскольку на управление счетной палатой возложена незаконная обязанность по возврату в местный бюджет денежных средств, изложенная в «представлении» от 06.04.2015 № 4; указанное «представление» фактически является предписанием, то есть иным документом органа муниципального финансового контроля, представление счетной палаты от 06.04.2015 № 4 следует признать недействительным.
Однако оснований для признания другого представления счетной палаты от 06.04.2015 № 5 недействительным не имеется, так как данное представление адресовано администрации; доказательств нарушения названным представлениемправ и законных интересов заявителя в материалы дела не представлено.
Принимая во внимание изложенное, производство по делу в части требований, касающихся признания незаконными действий счетной палаты по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в акте проверки от 25.03.2015; отказа в принятии возражений и замечаний на данный акт проверки (заключение от 07.04.2015); непредставления ответов на обращения следует прекратить, оставшиеся заявленные требования удовлетворить частично – признать недействительным представление счетной палаты от 06.04.2015 № 4.
С учетом изложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150, ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
1. Производство по делу в части требований Финансового управления администрации Артемовского городского округа (ИНН: <***>, ОГРН: <***>), касающихся признания незаконными действий Счетной палаты Артемовского городского округа по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в резолютивной части акта проверки от 25.03.2015, а также в части выводов, изложенных в описательно-мотивировочной части данного акта, по которым представлены возражения и замечания; признания незаконными действий в части отказа в принятии возражений и замечаний на акт проверки, изложенного в заключении от 07.04.2015; признания незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии ответов на обращения от 25.03.2015 № 01/193 и от 23.04.2015 № 06/304, а также в непринятии возражений и замечаний на акт проверки, прекратить.
2. Оставшиеся заявленные требования удовлетворить частично.
3. Признать недействительным представление Счетной палаты Артемовского городского округа от 06.04.2015 № 4.
4. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.
5. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
6. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).
Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.
В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.
Судья В.Б. Мартемьянов
