АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Южно-Сахалинск Дело № А59-99/2011
18 апреля 2011 года
Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Орифовой В.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Густовой Н.А., помощником судьи Александровской Е.М.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании незаконными в части пункта 5 акта от 26.11.2010 № 61-03-140, пункта 2 раздела 1 предписания от 09.12.2010 № 61-03-140/3058,
при участии представителей:
от заявителя – Ли Я.Х. по доверенности от 23.04.2010, Мельник Л.П. по доверенности № 7 от 11.04.2011,
от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области – Шнайдер С.В. по доверенности от 21.01.2011 № 3,
У С Т А Н О В И Л :
Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – Сахалинское УФАС России) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее – территориальное управление) с заявлением о признании незаконными пункта 5 акта от 26.11.2010 № 61-03-140 в части установления процентной надбавки к заработной плате Сокерчак А.В., Горбунову А.С., Харченко А.В. в размере 50%, пункта 2 раздела 1 предписания от 09.12.2010 № 61-03-140/3058.
В обоснование требований, поддержанных представителями заявителя в судебном заседании, Сахалинское УФАС России, со ссылкой на положения ч.2 ст.11 Закона РФ № 4520-1, Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, ч. 5 ст.12 Трудового кодекса РФ, указало, что, поскольку право на получение процентной надбавки к заработной плате в размере 50 процентов возникло у Сокерчак А.В., Горбунова А.С., Харченко А.В. до внесения изменений в Закон № 4520-1, внесенные Законом № 122-ФЗ изменения будут ухудшать положение указанных работников, и применению не подлежат. Заявитель полагает, что лицо, получавшее процентную надбавку к заработной плате в полном размере, а также прожившее в Сахалинской области не менее пяти лет к 31.12.2004, не может быть лишено права на ее получение при поступлении на государственную службу в управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области. Обжалуемыми актом и предписанием управления нарушаются права и законные интересы заявителя, поскольку влекут за собой необходимость перечисления денежных средств в бюджет. Помимо этого нарушаются права работников управления ФАС по Сахалинской области на получение предусмотренных законом выплат в полном объеме.
Территориальное управление в представленном отзыве, поддержанном его представителем в судебном заседании, с требованиями Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области не согласилось, указав следующее. Оспариваемый акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, порядок обжалования которого предусмотрен главой 24 АПК РФ. Со ссылкой на положения ст. 296 ГК РФ, пояснило, что бюджетное учреждение расходует не собственные средства, а средства федерального бюджета, и не вправе в трудовых договорах и приказах устанавливать порядок выплаты гарантий и компенсаций, отличный от установленного собственником средств федерального бюджета – Российской Федерации. Статьей 11 Закона № 4520-1, действовавшей до момента приема лиц на работу, было установлено, что молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентная надбавка к заработной плате выплачивается в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет. С 01.01.2005 официальный статус нормы права в части льгот молодежи, содержащийся в указанной статье, был изменен. С учетом действия законодательства во времени, норма статьи 11 Закона № 4520-1, в ранее действовавшей редакции, в отношении работников Сокерчак А.В., Горбунова А.С., Харченко А.В., применению не подлежала. Ссылку заявителя на получение 50-процентной надбавки работником Харченко А.В. в 2006 году в ОАО МАБЭС «Сахалин-Вест», Управление считает не состоятельной, поскольку в частных структурах северные льготы устанавливаются локальными правовыми актами и могут быть выше льгот, выплачиваемых за счет средств федерального бюджета. Так, в статье 3 Закона РФ от 19.02.1993 № 4520-1 указано, что гарантии и компенсации работникам организаций, не относящихся к бюджетной сфере, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, устанавливаются работодателем, если иное не установлено настоящим Законом. Со ссылкой на ст.ст. 1, 3, 283, 284, ч.1 ст. 268 Бюджетного кодекса РФ, постановление Правительства РФ от 16.06.2004 № 278, от 08.04.2004 № 198, Приказ Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н, Положение о Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области, приказ Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н территориальное управление указало, что оспариваемое в части предписание вынесено при наличии оснований для применения мер принуждения и в пределах полномочий.
Сахалинское УФАС России заявляло ходатайства о вызове в судебное заседание в качестве свидетелей Сокерчак А.В., Горбунова С.А., Харченко А.В. для получения информации о времени проживания в Сахалинской области, об обстоятельствах, связанных с получением надбавок к заработной плате у прежних работодателей и размере таких надбавок, а также о вызове в судебное заседание в качестве свидетеля специалиста эксперта государственного инспектора труда Государственной инспекции труда в Сахалинской области для дачи пояснений о порядке начисления процентных надбавок к заработной плате.
Протокольными определениями суда от 13.04.2011, от 18.04.2011 в удовлетворении ходатайств отказано, по тем основаниям, что допросы свидетелей не являются допустимыми доказательствами для подтверждения обстоятельств, подлежащих установлению в данном деле.
В судебном заседании объявлялся перерыв до 18 апреля 2011 года до 12 часов 00 минут.
Заслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения требования заявителя, исходя из следующего.
Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в управлении Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области за 2009 год.
В ходе проверки установлено, что в проверяемом периоде бюджетный учет осуществлялся с отдельными нарушениями требований Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»; Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.2008 № 148н; Порядка ведения кассовых операций в РФ, утвержденного решением Совета директоров ЦБ РФ от 22.09.1993 № 40; приказа Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 2 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севере, в соответствии с действующими нормативными актами»; Указа Президента РФ от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих»; Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13.06.1995 № 49.
По результатам проверки территориальное управление составило акт от 26.11.2010 № 61-03-140 (далее – акт проверки), рассмотрев который, вынесло предписание об устранении нарушений законодательства от 09.12.2010 № 61-03-140/3058 (далее – предписание).
В пункте 5 акта проверки установлено, что в результате нарушений, выразившихся в установлении процентной надбавки к заработной плате работников Сахалинского УФАС России Сокерчак А.В., Горбунова А.С., Харченко А.В. в размерах, превышающих размер, установленный законодательством, неправомерные расходы за счет средств федерального бюджета составили в общей сумме 16,813 тыс. рублей, в том числе: 13,323 тыс. рублей – неправомерное начисление и выплата заработной платы, ЕСН – 3,490 тыс. рублей.
Пунктом 2 раздела 1 предписания Сахалинскому УФАС России предписано в установленном в законе порядке восстановить на счетах бюджетного учета, неправомерно использованные средства федерального бюджета в общей сумме 13,323 тыс. рублей, с последующим перечислением в доход федерального бюджета, произвести корректировку ЕСН в сумме 3,490 тыс. рублей.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Суд пришел к выводу о том, что оспариваемый по данному делу акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей Сахалинского УФАС России, не определяет его меру ответственности, носит информационный характер, содержит лишь выявленные территориальным управлением нарушения.
На основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
С учетом изложенного, производство по делу по заявлению Сахалинского УФАС России о признании незаконным пункта 5 акта от 26.11.2010 № 61-03-140 в части установления процентной надбавки к заработной плате Сокерчак А.В., Горбунову А.С., Харченко А.В. в размере 50%, подлежит прекращению.
В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.
В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее – Положение), установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В соответствии со статьей 315 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.
Статьей 317 ТК РФ установлено, что лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в данных районах или местностях. Размер процентной надбавки к заработной плате и порядок ее выплаты устанавливаются в порядке, определяемом статьей 316 настоящего Кодекса для установления размера районного коэффициента и порядка его применения.
Суммы указанных расходов относятся к расходам на оплату труда в полном размере.
Согласно статье 316 ТК РФ размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.
Статьей 11 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19.02.1993 N 4520-1 (далее - Закон РФ N 4520-1) было установлено, что молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентная надбавка к заработной плате выплачивается в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет.
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в Закон РФ N 4520-1 были внесены изменения, в результате которых, норма о выплате молодежи процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы была исключена из статьи 11 Закона РФ N 4520-1.
Как видно из материалов дела, ведущему специалисту-эксперту отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти Сахалинского УФАС России Харченко А.В. установлено пять десятипроцентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях согласно Приказу № 48-к от 22.09.2009 о его назначении на должность с 22.09.2009.
Согласно Приказу Сахалинского УФАС России от 25.11.2009 № 69-к Сокерчак А.В. назначена на должность главного специалиста-эксперта отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти с 25.11.2009, с выплатой пяти десятипроцентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях..
Приказом Сахалинского УФАС России от 23.01.2009 № 6-к Горбунов А.С. назначен на должность государственного инспектора отдела анализа товарных, финансовых рынков и экономической концентрации с 23.01.2009 с выплатой пяти десятипроцентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2009 № 433-О-О указано, что само по себе изменение на федеральном уровне правового регулирования предоставления рассматриваемой процентной надбавки к заработной плате для лиц в возрасте до 30 лет в части, касающейся перераспределения полномочий по установлению порядка и условий ее выплаты – при том, что сохраняется право лиц, получавших ее до 1 января 2005 года, на ее получение в полном объеме – не может рассматриваться как нарушающее конституционные права данной категории граждан.
Молодежи, вступившей в трудовые отношения после 31 декабря 2004 года и прожившей в указанных районах и местностях не менее одного года, процентная надбавка к заработной плате выплачивается в ускоренном порядке в соответствии с пп. "е" п. 1 Постановления Совмина РСФСР от 22.10.1990 N 458 "Об упорядочении компенсации гражданам, проживающим в районах Севера" (далее - Постановление № 458).
Подпунктом "е" п. 1 Постановления № 458 установлено, что молодежи, прожившей не менее одного года в районах Крайнего Севера и вступающей в трудовые отношения, надбавки к заработной плате устанавливаются с 1 января 1991 г. в размере 20% по истечении первых шести месяцев работы с увеличением на 20% за каждые последующие шесть месяцев, и по достижении 60% надбавки - последние 20% - за один год работы, а в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и в районах, где надбавки выплачиваются в порядке и на условиях, предусмотренных Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. N 255, в размере 10% за каждые шесть месяцев работы. Общий размер выплачиваемых указанным работникам надбавок не может превышать пределов, предусмотренных действующим законодательством.
В соответствии со статьей 314 ТК РФ порядок установления и исчисления трудового стажа, необходимого для получения гарантий и компенсаций, устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом.
Статьей 66 ТК РФ установлено, что трудовая книжка установленного образца является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела (копией трудовой книжки, военным билетом серии АХ 0751976) трудовой стаж Харченко А.В. составляет 2 года (с учетом военной службы по призыву в воинской части № 5530 в г. Южно-Сахалинске с 01.07.2008 по 01.07.2009). С учетом вышеприведенных норм, трудового стажа работника (2 года), Харченко А.В. следовало установить надбавку в размере 40 процентов (10 процентов за каждые 6 месяцев работы).
Трудовой стаж Сокерчак А.В. составляет 11 месяцев 9 дней, что подтверждается копией трудовой книжки. Следовательно, процентная надбавка к заработной плате составит 10 процентов (10 процентов за каждые 6 месяцев работы).
Трудовой стаж Горбунова А.С. составляет 1 год 7 месяцев, что подтверждается копией трудовой книжки, следовательно, размер процентной надбавки составляет 30 процентов (10 процентов за каждые 6 месяцев работы).
Таким образом, из представленных в материалы дела документов следует, что для указанных работников действующая на федеральном уровне после 1 января 2005 года, для лиц моложе 30 лет, процентная надбавка к заработной плате должна была быть установлена в том размере, в каком она выплачивается всем лицам, приобретшим право на ее получение после указанной даты.
Следовательно, вывод территориального управления о неправомерном установлении Сахалинским УФАС России процентной надбавки к заработной плате в размерах, превышающих, установленные законодателем, является обоснованным.
В соответствии со статьей 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Поскольку на момент принятия Сокерчак А.В., Горбунова А.С., Харченко А.В. на службу в Сахалинское УФАС России, статья 11 Закона № 4520-1 в части установления процентной надбавки в полном размере с первого дня работы, утратила силу, то правовые основания для ее установления в полном размере к заработной плате указанных работников, отсутствовали.
Следовательно, указанное выше нарушение обоснованно квалифицировано территориальным управлением как неправомерное использование бюджетных средств.
Суд не принимает довод заявителя, со ссылкой на часть 5 статьи 12 ТК РФ, согласно которой, действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных актом, поскольку, как отмечено выше, на момент издания приказов об установлении вновь принятым сотрудникам процентной надбавки в полном объеме, и соответствующих выплат, положения Закона РФ N 4520-1, определяющие предоставление гарантий для лиц, моложе 30 лет в виде надбавки в полном объеме с первого дня работы, утратили силу.
Суд отклоняет доводы заявителя о наличии надбавок у работников Сокерчак А.В., Горбунова А.С. до момента поступления на работу в Сахалинское УФАС России, поскольку указанные надбавки были установлены как дополнительные льготы, финансируемые из областного бюджета и средств коммерческой кредитной организации, соответственно.
Так, согласно справке от 16.11.2010 № 131-ОГСиК, выданной Сахалинской областной Думой, Сокерчак А.В., работая с 01.12.2008 по 31.08.2009 помощником депутата Карлова Г.А. по единому избирательному округу на постоянно основе, получала процентные надбавки в полном объеме в соответствии с Законом Сахалинской области от 23.12.2005 № 106-ЗО «О дополнительной гарантии молодежи, проживающей и работающей в Сахалинской области».
Статьей 1 Закона Сахалинской области от 23.12.2005 № 106-ЗО «О дополнительной гарантии молодежи, проживающей и работающей в Сахалинской области», установлено, что молодежи, проживающей в Сахалинской области и поступившей до 30 лет на работу в организации, финансируемые за счет средств областного и местных бюджетов, расположенных на территории Сахалинской области, устанавливается дополнительная гарантия в виде выплаты процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы, если они прожили в районах Крайнего Севера и (или) приравненных к ним местностям, не менее пяти лет.
Из справки от 15.11.2010 № 09-1769, выданной конкурсным управляющим МАБЭС «Сахалин-Вест» (ОАО), следует, что Горбунову А.С., работавшему с 19.12.2006 по 13.08.2008 в указанном банке, выплачивались пять десятипроцентных надбавок на основании Положения «Об условиях и порядке выплаты процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях молодежи (лицам до 30 лет), работающей в МАБЭС «Сахалин-Вест» ОАО» от 08.09.2005.
Таким образом, процентные надбавки, установленные этим работникам в полном объеме, на предыдущих работах, не могут рассматриваться в качестве правомерного основания установления процентной надбавки при поступлении их на работу в федеральное бюджетное учреждение (Сахалинское УФАС России), поскольку имеют иной, отличный от федерального, источник финансирования - областной бюджет Сахалинской области; средства коммерческой кредитной организации.
Вышеизложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 05.03.2009 № 433-О-О о том, что согласно статье 6 ТК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти, при этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Соответственно, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии по оплате труда работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации. При этом, однако, условия оплаты их труда не могут быть хуже по сравнению с тем, как эти условия определены на федеральном уровне.
Суд не принимает во внимание разъяснения государственного инспектора труда (по правовым вопросам) Государственной инспекции труда в Сахалинской области, изложенные в письме от 18.04.2011 № 6-751-11-ПВ-1, на запрос Сахалинского УФАС России, поскольку указанные разъяснения не являются нормативным правовым актом.
Остальные доводы лиц, участвующих в деле, правового значения не имеют.
Руководствуясь статьями 150, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Производство по делу по заявлению управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании незаконным пункта 5 акта от 26.11.2010 № 61-03-140 в части установления процентной надбавки к заработной плате Сокерчак А.В., Горбунову А.С., Харченко А.В. в размере 50% прекратить.
В удовлетворении требования управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании незаконным пункта 2 раздела 1 предписания от 09.12.2010 № 61-03-140/3058 отказать.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области.
Судья В.С. Орифова
