Именем Российской Федерации
г. Южно-Сахалинск Дело № А59-5785/06-С15
16 марта 2007 года
Резолютивная часть решения объявлена 06 марта 2007 года. Полный текст решения изготовлен 16 марта 2007 года.
Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Белоусова А.И.,
при ведении протокола судебного заседания судьей Белоусовым А.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Главного финансового управления Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании недействительным абз. 8-14 разд. 2, абз. 3-6 разд. 3, абз. 7-12 разд. 4 акта от 30.10.06 г. № 61-03/131 и предписания от 02.11.06 г. № 61-03-05-131/1151,
при участии:
от Главного финансового управления Сахалинской области – ФИО1, по доверенности от 12.07.06 г. № 19-15/1400, ФИО2 по доверенности от 19.01.07 г. № 19-15/96,
от территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области – ФИО3 по доверенности от 13.02.07 г.,
от департамента образования Сахалинской области – ФИО4 под доверенности от 24.11.06 г. № 846-р,
У С Т А Н О В И Л :
Главное финансовое управление Сахалинской области (далее – ГФУ) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее – управление) о признании недействительным абз. 8-14 разд. 2, абз. 3-6 разд. 3, абз. 7-12 разд. 4 акта от 30.10.06 г. № 61-03/131 и предписания от 02.11.06 г. № 61-03-05-131/1151.
Определением суда 19.02.07 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент образования сахалинской области (далее – департамент).
В обоснование заявленного требования ГФУ сослалось на постановление Правительства РФ от 30.12.05 г. № 854 и постановление Администрации Сахалинской области от 27.07.06 г. № 173-па, которым утверждено Положение о порядке, размере и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений Сахалинской области на 2006 год. Считает, что п. 12 Положения предусмотрено включение учреждением за счет субсидии вознаграждения за классное руководство в расчет среднего заработка при исчислении отпускных, учебных отпусков, пособий по временной нетрудоспособности, в части выплат за первые два дня.
Законодательством РФ не установлены нормы, ограничивающие включение вознаграждения за выполнение функций классного руководителя в расчет вышеуказанных выплат, в связи с чем предписание об обеспечении целевого использования субсидий и восстановлении денежных средств на счетах бюджетного учета в сумме 2 561,957 тыс. рублей является недействительным.
Кроме того, ГФУ указывало, что акт проверки в оспариваемой части содержит нарушения, которые не могут быть отнесены к действиям заявителя, поскольку выявлены в ходе осуществления проверочных мероприятий Департамента образования Сахалинской области и других муниципальных учреждений образования.
В судебном заседании представители ГФУ заявленные требования поддержали в полном объеме, пояснив, что объем денежных средств, необходимый для производства выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам проверяемых образовательных учреждений рассчитан в полном соответствии с нормативными правовыми актами РФ с учетом периода 12 месяцев и не зависит от фактического осуществления данных функций преподавателями, предусмотрен в бюджетах всех уровней. Как акт проверки, так и предписание управления по своему правовому характеру являются ненормативными актами, подлежащими оспариванию в судебном порядке.
Управление в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, считали, что вынесенное предписание и акт проверки соответствуют действующему законодательству. Управление согласно с включением вознаграждения за осуществление функций классного руководителя в состав заработной платы и осуществления выплаты отпускных, пособий по временной нетрудоспособности с учетом этого вознаграждения, однако данные доплаты должны осуществляться на условиях софинансирования - за счет либо средств областного бюджета, либо средств, формирующих фонд оплаты труда бюджетных учреждений. При этом управление указало, что оспариваемые акт и предписание не являются властно-распорядительными документами и не могут быть оспорены в порядке ст. 29 АПК РФ, в связи с чем данный спор является неподведомственным арбитражному суду.
Представитель департамента в судебном заседании поддержал позицию ГФУ, считал акт проверки и предписание подлежащими признанию недействительными.
Заслушав в судебном заседании представителей ГФУ, управления и департамента, изучив представленные доказательства, суд приходит к следующему.
Как видно из материалов дела, управлением проведена проверка использования ГФУ субсидий, выделенных из федерального бюджета на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам образовательных учреждений за 2006 год, в ходе которой установлено нецелевое использование средств федерального бюджета в общей сумме 4 479,257 тыс. руб., в т.ч. выразившееся в использовании субсидий на оплату отпускных педагогическим работникам в сумме – 4 475,380 тыс. руб., на оплату пособий по временной нетрудоспособности, в части выплат за первые 2 дня в сумме 3,186 тыс. руб., на выплату вознаграждения без учета фактически отработанного времени – 0,691 тыс. руб.
Данный факт зафиксирован в акте от 30.10.06 г. № 61-03/131, согласно которому нецелевое использование бюджетных средств выразилось в том, что за счет субсидий ГФУ неправомерно произведено начисление и выплата отпускных, пособий по временной нетрудоспособности, выплат без учета фактически отработанного времени, исчисленных в связи с включением в расчет среднего заработка вознаграждений за классное руководство.
По результатам рассмотрения материалов проверки управлением вынесено предписание от 02.11.06 г. № 61-03-05-131/1151, которым ГФУ предложено обеспечить надлежащее исполнение п. 2.3.1 Соглашения от 03.02.06 г. № 36/2, заключенного с Федеральным агентством по образованию, в части соблюдения нормативных актов администрации Сахалинской области по финансированию расходов образовательных учреждений на выплату вознаграждения педагогическим работникам за выполнение функций классного руководителя.
Не согласившись в части с указанным актом, а также с предписанием, ГФУ обратилось в суд с настоящим заявлением.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральным законом от 26.12.05 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» в составе раздела «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации утверждены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на вознаграждение за классное руководство в определенных Правительством Российской Федерации типах государственных и муниципальных образовательных учреждений в сумме 11 679 994,7 тыс. рублей, предоставляемые в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, согласно приложению 22 к настоящему Федеральному закону.
Порядок предоставления указанных субсидий регулируется Правилами предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.12.05 № 854 (далее – Правила).
Согласно п. 2 указанных Правил субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, принявших в установленном порядке законы или иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по выплате вознаграждения.
В соответствии с соглашением о предоставлении финансовой помощи от 03.02.06 г. № 36/2 Федеральное агентство по образованию предоставляет бюджету Сахалинской области финансовую помощь в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ.
Пунктом 2.3.1 данного соглашения установлено, что получатель финансовой помощи обязуется производить финансирование в соответствии с положением о порядке, размере и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных общеобразовательных школ Сахалинской области на 2006 год, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 25.01.06 г. № 10-па.
Администрацией Сахалинской области принято постановление от 27.07.06 г. № 173-па, которым признано утратившим силу постановление администрации от 25.01.06 г. № 10-па и утверждено новое Положение о порядке, размере и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений Сахалинской области на 2006 год (далее – Положение).
Таким образом, рассматриваемое Положение принято Администрацией Сахалинской области в целях реализации п. 2 Правил предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и является нормативным правовым актом, устанавливающим расходные обязательства по выплате вознаграждения.
Пунктом 1 Положения предусмотрено, что выплата вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений производится за счет и в пределах средств финансовой помощи, поступающей в 2006 году Сахалинской области в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», размер которой, согласно приложению № 22 к Закону, составляет 56 657,8 тыс.руб.
В соответствии с п. 4 Положения размер вознаграждения составляет 1 000 руб. в классе с наполняемостью не менее наполняемости, установленной для образовательных учреждений соответствующими типовыми положениями об образовательных учреждениях, либо в классе с наполняемостью 14 человек и более в общеобразовательных учреждениях, вечерних (сменных) общеобразовательных учреждениях, кадетских школах, общеобразовательных школах-интернатах, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и образовательных учреждениях для детей дошкольного и младшего школьного возраста, расположенных в сельской местности.
Для классов с наполняемостью меньше установленной наполняемости расчет размера вознаграждения осуществляется с учетом уменьшения размера вознаграждения пропорционально численности обучающихся.
Согласно п. 5 Положения размер ежемесячного вознаграждения выплачивается с учетом повышения на районный коэффициент, установленный решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
В силу п. 12 Положения вознаграждение учитывается во всех случаях исчисления среднего заработка.
Данная правовая норма корреспондируется с п. 2 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.03 г. № 213 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы», которым предусмотрено, что при расчете среднего заработка для всех случаев его определения учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые в соответствующей организации не зависимо от источника этих выплат.
К таким выплатам относится и вознаграждение за классное руководство, в связи с чем оно учитывается при исчислении среднего заработка для оплаты ежегодных отпусков, пособий по временной нетрудоспособности.
Как усматривается из материалов дела, в проверяемый период на выплату вознаграждения за классное руководство на счета ГФУ поступило 47 215, 800 тыс. руб. субсидии. По состоянию на 01.10.06 г. на лицевом счете ГФУ остаток неиспользованных субсидий составил 14 979,240 тыс. руб.
Факт выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководства за счет и в пределах средств финансовой помощи направленных ГФУ представителем управления в судебном заседании не оспаривается.
При таких обстоятельствах суд полагает, что в действиях заявителя отсутствует нецелевое использование бюджетных средств, поскольку указанные средства использованы в пределах средств финансовой помощи, направленных учреждению и на цели, определенные указанными нормативными правовыми актами.
С учетом изложенного, суд считает, что оспариваемое предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области по устранению выявленных нарушений от 30.10.06 г. № 61-03-05-131/1151 не соответствует Положению, утвержденного постановлением Администрации Сахалинской области от 27.07.06 г. № 173-па, тем самым нарушает законные интересы ГФУ на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя.
В дополнение к изложенному суд указывает, что данное предписание вынесено управлением на основании акта, содержащего неполные сведения о событии нарушения. Так, в акте отражено, что контролирующим органом проверено 62 образовательных учреждения, однако каких-либо конкретных показателей в отношении каждого конкретного объекта – учреждения в документе не установлено.
Кроме того, необходимо отметить, что предписание управления от 30.10.06 г. № 61-03-05-131/1151 обязывает исполнить п. 2.3.1 соглашения об оказании финансовой помощи, который ссылается на фактически недействующее постановление администрации Сахалинской области от 25.01.06 г. № 10-па.
Суд полагает несостоятельной ссылку управления на п. п. 7, 8 Рекомендаций по применению законодательства РФ при осуществлении выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам общеобразовательных учреждений, рекомендуемых для использования в практической деятельности письмом Министерства образования и науки РФ от 25.04.06 г.№ АФ-100/03 (далее – рекомендации), устанавливающие, что выплаты вознаграждения по классному руководству учитываются при исчислении среднего заработка, но не выплачиваются за счет средств целевой субсидии.
Указанные положения рекомендаций устанавливают, что вознаграждение за классное руководство должно учитываться при исчислении среднего заработка для оплаты ежегодных основных и дополнительных отпусков и выплаты компенсации за неиспользованный отпуск, а также дополнительных отпусков в связи с обучением, при определении среднего заработка, сохраняемого за педагогическими работниками общеобразовательных учреждений по основному месту работы, направленными с отрывом от основной работы для повышения квалификации в образовательные учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, поскольку сохранение среднего заработка в указанном случае предусмотрено п. 26 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 г. № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» (с последующими изменениями и дополнениями); в других случаях исчисления среднего заработка.
Вознаграждение за классное руководство также должно учитываться при исчислении пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, поскольку в соответствии с п. 84 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденного Постановлением Президиума ВЦСПС от 12.11.84 г. № 13-6 (с последующими изменениями и дополнениями), при определении указанных пособий педагогическим работникам учитывается весь заработок по месту основной работы, начисленный за 12 календарных месяцев, предшествующих месяцу наступления нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам, включая дополнительную оплату за педагогическую работу, которая не считается совместительством, к которой относится доплата и вознаграждение за классное руководство.
Аналогичный порядок применяется также при определении размера пособия по временной нетрудоспособности за первые 2 дня временной нетрудоспособности, выплачиваемого за счет средств работодателя.
Ни вышеуказанные рекомендации, ни иные нормы права не содержат указания на осуществление финансирования дополнительных выплат, связанных с выплатой вознаграждения за классное руководство, за счет иных средств, не являющихся целевой субсидией.
Пунктом 2 данных рекомендаций субъектам РФ, с учетом принципа софинансирования, предоставлена возможность при расширении на региональном уровне перечня образовательных учреждений, установленного федеральным законодательством для осуществления выплат классного вознаграждения, осуществить указанные дополнительные расходы за счет средств субъекта РФ.
Пунктом 4 рекомендаций также отмечено, что с учетом отсутствия упоминания в п. 3 Правил о том, что в объеме субсидий на выплату вознаграждения за классное руководство учтены средства на выплату процентных надбавок за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и, принимая во внимание, принцип софинансирования приоритетных национальных проектов, указанное обстоятельство не может служить основанием для отказа работникам в выплате этих процентных надбавок к заработной плате с учетом вознаграждения за классное руководство, поскольку это противоречило бы ст. 317 Трудового кодекса РФ.
Суд полагает, что подобными положениями Министерство образования и науки РФ рекомендовало в вышеназванных случаях использовать в расширительном применении нормы постановления № 213 с учетом основных направлений приоритетного национального проекта «Образование», призванного для решения проблем повышения качества образования, на основе софинансирования. При этом выплата вознаграждения за осуществление классного руководства в рамках, установленных нормами федерального законодательства, а также законодательства субъекта РФ, разработанного в целях разработки его применения, прямо установлена за счет средств федерального бюджета в виде целевой субсидии.
Суд не принимает доводы управления о выплате вознаграждения за классное руководство за фактически отработанное время как не основанное на нормах права.
В отношении требования заявителя о признании недействительным в части акта проверки от 30.10.06 г. № 61-03/131 суд приходит к следующему.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной деятельности.
В силу ст. 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Вместе с тем, оспариваемый ГФУ акт проверки управления нельзя признать ненормативным правовым актом, поскольку указанный документ не носит властно обязывающие предписания для лица, в отношении которого он вынесен. Указанный акт является лишь носителем информации в отношении результатов проверки, проведенной управлением, не содержит в себе указаний для осуществления каких-либо действий, таким образом, не может быть оспорен в арбитражный суд.
Согласно п. 1 ст. 150 АПК РФ суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в суде.
В силу вышеизложенных обстоятельств, производство по делу в части требования ГФУ о признании недействительными абз. 8-14 разд. 2, абз. 3-6 разд. 3, абз. 7-12 разд. 4 акта управления от 30.10.06 г. № 61-03/131 подлежит прекращению.
В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Признать предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области от 02 ноября 2006 года № 61-03-05-131/1151 по устранению выявленных нарушений по акту ревизии от 30 октября 2006 года недействительным.
Производство по делу № А59-5785/06-С15 по заявлению Главного финансового управления Сахалинской области к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании недействительным абзацев 8-14 раздела 2, абзацев 3-6 раздела 3, абзацев 7-12 раздела 4 акта от 30 октября 2006 года № 61-03/131 прекратить.
Выдать Главному финансовому управлению Сахалинской области справку на возврат из федерального бюджета государственной пошлины в размере 2 000 рублей, уплаченной согласно платежному поручению от 08 декабря 2006 года № 1626.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в течение месячного срока в Арбитражный Суд Сахалинской области.
Судья А.И. Белоусов
П Р О Т О К О Л
СУДЕБНОГО ЗАСЕДАНИЯ
06 марта 2007 года
Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Белоусова А.И.,
при ведении протокола судебного заседания судьей Белоусовым А.И.,
рассматривает в открытом судебном заседании дело по заявлению Главного финансового управления Сахалинской области к Территориальному управлению Росфиннадзора по Сахалинской области о признании недействительными абзацев 8-14 раздела 2, абзацев 3-6 раздела 3, абзацев 7-12 раздела 4 акта от 30.10.06г. №61-03/131 и предписания от 02.11.06г. №61-03-05-131/1151
В 09-00 часов судебное заседание открыто, объявлено дело, подлежащее рассмотрению.
В судебное заседание явились:
от заявителя – ФИО1, по доверенности от 19.01.07г. №19-15/37, ФИО2, по доверенности от 19.01.07г. №19-15/36,
от Росфиннадзора – ФИО3, по доверенности от 13.02.07г., ФИО5, по доверенности от 02.02.07г,
от Департамента образования Сахалинской области – ФИО4 по доверенности от 24.11.06г. №846-р.
Объявлен состав суда, разъяснено, что протокол судебного заседания ведется судьей Белоусовым А.И., разъяснено право отводов. Отводов не заявлено.
Разъяснены процессуальные права и обязанности лицам, участвующим в деле, предусмотренные АПК РФ. Права и обязанности понятны.
Представители заявителя поддержали заявленные требования, согласно позиции, изложенной в заявлении и дополнении к нему.
Представители надзора с заявлением заявителя не согласились по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к отзыву.
Представитель департамента, привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, поддержал требования заявителя, считал предписание неправомерным.
Представитель надзора заявила ходатайство о приобщении к материалам дела справки о нецелевом использовании субсидии образовательными учреждениями Сахалинской области.
Остальные участники процесса не возражали против приобщения к материалам дела документа.
Суд на месте определил: ходатайство надзора удовлетворить, представленную справку приобщить к материалам дела.
Суд огласил письменные материалы дела и исследовал их.
Вопросов нет.
Пояснений, дополнений, ходатайств нет.
Судом объявлено исследование доказательств законченным и суд переходит к судебным прениям.
В прениях представитель заявителя поддержал вышеизложенную позицию.
Представитель Росфиннадзора заявление не признал.
Представитель департамента поддержал позицию заявителя.
Реплик не последовало.
Судом объявлено рассмотрение дела по существу законченным. Суд остается для принятия решения.
Объявлена резолютивная часть решения, и что в полном объеме оно будет изготовлено в установленный АПК РФ срок.
Судом разъяснен порядок ознакомления с мотивированным решением, с протоколом судебного заседания и их обжалования.
Судебное заседание окончено в 09 час. 45 мин.
Протокол составлен 06 марта 2007 года.
