АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
арбитражного суда первой инстанции
«31» августа 2015 года Дело № А38-2513/2015 г. Йошкар-Ола
Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2015 года.
Полный текст решения изготовлен 31 августа 2015 года.
Арбитражный суд Республики Марий Эл
в лице судьи Камаевой А.В.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Касаткиной Ю.С.
рассмотрел в открытом судебном заседании дело
по заявлению Министерства лесного и охотничьего хозяйства Республики Марий Эл
к ответчику Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл
о признании ненормативных правовых актов недействительными
третьи лица специализированное государственное автономное учреждение Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана», прокуратура Республики Марий Эл, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл
с участием представителей:
от заявителя – ФИО1 по доверенности,
от ответчика – ФИО2 по доверенности,
от третьего лица специализированного государственного автономного учреждения Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» – не явился, извещен по правилам статьи 123 АПК РФ,
от третьего лица прокуратуры Республики Марий Эл – не явился, извещен по правилам статьи 123 АПК РФ,
от третьего лица Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл – не явился, извещен по правилам статьи 123 АПК РФ
УСТАНОВИЛ:
Заявитель, Министерство лесного и охотничьего хозяйства Республики Марий Эл (далее – Минлесохоты Республики Марий Эл, Министерство), ранее именуемый Министерство лесного хозяйства Республики Марий Эл, обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 06.02.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-11/19-14 и предписания от 06.02.2015 № 02-11/19-2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В заявлении и дополнении к нему указано, что Министерство не согласно с выводами, изложенными в оспариваемом решении, о том, что в его действиях содержится нарушение статей 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившееся в заключении государственных контрактов на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, без проведения торгов.
Минлесохоты Республики Марий Эл утверждает, что государственные контракты были заключены с единственным поставщиком - специализированным государственным автономным учреждением Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» (далее - СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана», учреждение) в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов). Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 29.12.2007 № 315 СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» наделено исключительными полномочиями по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.
По утверждению заявителя, работы по государственным контрактам относятся в соответствии со статьей 53.7 Лесного кодекса РФ к мероприятиям по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, ввиду того, что после пожаров 2010 года происходит постоянное усыхание лесных насаждений, последствия чрезвычайной ситуации носят не единовременный характер, а распространяются по территории республики на протяжении уже длительного периода. Более того, законодательство Российской Федерации не регламентирует сроки проведения мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных лесными пожарами. Следовательно, вывод антимонопольного органа о применении к данным отношениям норм приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 05.07.2010 № 270 «Об особенностях размещения заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договора» не правомерен, так как данный приказ не применяется к отношениям по проведению мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.
По мнению Министерства, решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют статье 53.7 Лесного кодекса РФ, пункту 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов и постановлению Правительства Республики Марий Эл от 29.12.2007 № 315 «О полномочиях по выполнению работ и оказанию услуг государственными учреждениями Республики Марий Эл и государственными унитарными предприятиями Республики Марий Эл». Оспариваемые акты нарушают права Министерства на осуществление его функций и полномочий, могут привести к необоснованному привлечению должностных лиц к административной ответственности (т.1, л.д. 6-15, 51-61).
В судебном заседании Министерство поддержало требования в полном объеме (протокол судебного заседания от 24.08.2015).
Ответчик, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл, в отзыве на заявление и в судебном заседании сослался на законность и обоснованность принятых им актов.
Антимонопольный орган указал, что Лесным кодексом РФ, Законом о размещении заказов, приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 05.07.2010 № 270 «Об особенностях размещения заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договора» предусмотрено, что контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с элементами купли-продажи лесных насаждений может быть заключен только по результатам торгов в виде конкурса либо аукциона.
Однако Министерство разместило в 2013 году заказы на выполнение работ по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, у единственного подрядчика СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана», сославшись на пункт 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.
По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к выводу, что учреждение наделено исключительными полномочиями на проведение срочных, экстренных, аварийно-спасательных и других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.
Марийским УФАС России установлено, что режим чрезвычайной ситуации в Республике Марий Эл был введен в июле-августе 2010 года. Однако размещение заказов по ликвидации чрезвычайной ситуации с момента лесных пожаров и до 2013 года на спорных участках Министерством не осуществлялось. Заказы на такие работы размещены и государственные контракты заключены только в 2013 году, спустя три года. Доказательства того, что государственные контракты заключались с целью устранения срочной чрезвычайной ситуации в лесном фонде, заявителем не представлены.
Ответчик отметил, что заключение государственных контрактов на проведение мероприятий по расчистке насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, с нарушением требований Закона о размещении заказов исключило возможность иных хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги, участвовать в размещении заказа, следовательно, действия по заключению вышеуказанных контрактов могли привести к устранению конкуренции.
Более того, комиссией антимонопольного органа установлено, что работы по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений проводились СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» как самостоятельно, так и с помощью привлечения других хозяйствующих субъектов на основании договоров субподряда, заключенных во исполнение спорных государственных контрактов. Следовательно, необходимые заявителю работы могли быть выполнены не только СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана», но и иными хозяйствующими субъектами.
Таким образом, по утверждению Марийского УФАС России, Минлесохоты Республики Марий Эл нарушены требования части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции (т.1, л.д. 69-74).
На основании изложенного, ответчик просил оставить заявления без удовлетворения (протокол судебного заседания от 24.08.2015).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены специализированное государственное автономное учреждение Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана», прокуратура Республики Марий Эл, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл.
Специализированное государственное автономное учреждение Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» в отзыве на заявление сообщило, что заключение государственных контрактов от 03.06.2013 № 1, от 10.10.2013 № 2, от 22.10.2013 № 3, от 24.10.2013 № 4 на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, осуществлялось в соответствии со статьей 53.7 Лесного кодекса РФ, Законом о размещении заказов и пунктом 8 постановления Правительства Республики Марий Эл от 29.12.2007 № 315 «О полномочиях по выполнению работ и оказанию услуг государственными учреждениями Республики Марий Эл и государственными унитарными предприятиями Республики Марий Эл» (т.4, л.д. 112). Третье лицо в судебное заседание не явилось. На основании части 5 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.
Прокуратура Республики Марий Эл, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл, надлежащим образом по правилам статьи 123 АПК РФ извещенные о времени и месте судебного разбирательства по зарегистрированным в едином государственном реестре адресам, в судебное заседание не явились, отношение к заявлению в письменной форме не выразили. На основании части 5 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в их отсутствие.
Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения сторон, арбитражный суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований по следующим правовым и процессуальным основаниям.
Из материалов дела следует, что лесные участки с кадастровыми номерами 12-12-07/093/2009-076 и 12-12-07/004/2013-395 общей площадью 47 581,9242 га и 64810640,00 кв.м., расположенные по адресу: Республика Марий Эл, ГУ РМЭ «Куярское лесничество» и Устье-Кундышское участковое лесничество, являются собственностью Российской Федерации (т.1, л.д. 92-93).
В связи с лесными пожарами распоряжением Президента Республики Марий Эл от 16.07.2010 № 187-рп «О введении режима чрезвычайной ситуации в Республике Марий Эл» с 16.07.2010 в республике введен режим чрезвычайной ситуации (т.2, л.д. 3).
Указом Президента Российской Федерации от 02.08.2010 № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» объявлена чрезвычайная ситуация, связанная с обеспечением пожарной безопасности, в том числе в Республике Марий Эл (т.2, л.д. 9-10).
Указом Президента Республики Марий Эл от 06.08.2010 № 159 «Об организации выполнения мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации, вызванной крупными лесными пожарами на территории Республики Марий Эл» Министерству лесного хозяйства Республики Марий Эл поручено организовать управление работами по тушению лесных пожаров (т.2, л.д. 1).
С 24.08.2010 на основании Указа Президента Республики Марий Эл от 24.08.2010 № 168 режим чрезвычайной ситуации отменен. В соответствии с пунктом 2 названного указа Министерство должно провести ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации, вызванной крупными лесными пожарами (т.1, л.д. 115).
Через три года Министерством и СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» как единственным поставщиком заключены государственные контракты на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, в пределах Куярского лесничества от 03.06.2013 № 1 на сумму 4 118 307,19 руб., от 10.10.2013 № 2 на сумму 850 363,5 руб., от 22.10.2013 № 3 на сумму 1 146 724,12 руб., от 24.10.2013 № 4 на сумму 3 502 105,43 руб. По условиям контрактов подрядчик выполняет работы по расчистке лесных насаждений, валке и раскряжевке деревьев и покупает лесные насаждения (по контракту от 03.06.2013 № 1) (т.2, л.д. 30-121).
Прокуратурой Республики Марий Эл и Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл проведены проверки в отношении Министерства, в результате которых было установлено заключение в 2013 году государственных контрактов на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, без проведения торгов. Материалы проверок направлены в Марийское УФАС России (т.2, л.д. 20, 28-29).
По результатам рассмотрения материалов проверок надзорных органов 16.06.2014 Марийским УФАС России принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения Министерством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также по признакам нарушения Министерством и СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» статьи 16 Закона о защите конкуренции (т.2, л.д. 23).
Решением Комиссии Марийского УФАС России от 06.02.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-11/19-14 в действиях Министерства признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в выборе способа размещения заказа у единственного поставщика в нарушение требований законодательства (пункт 1).
Согласно пункту 2 решения в действиях Министерства и СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» установлено нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении государственных контрактов от 03.06.2013 № 1, от 10.10.2013 № 2, от 22.10.2013 № 3, от 24.10.2013 № 4 на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, без проведения торгов.
Пунктом 3 принято решение выдать Министерству и СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
Также решено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для возбуждения административного производства (пункт 4) (т.1, л.д. 24-30).
Согласно предписанию от 06.02.2015 № 02-11/19-2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Министерству необходимо прекратить нарушение части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, для чего со дня получения предписания осуществлять проведение конкурентных процедур при заключении государственных контрактов на проведение работ по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Республики Марий Эл, пострадавших от лесных пожаров 2010 года, в том числе, работы по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров. Также Министерству указано на необходимость представления в Марийское УФАС России в срок до 25.12.2015 копий государственных контрактов в случае их заключения (т.1, л.д. 31).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.
Законность и обоснованность оспариваемых ненормативных правовых актов проверена арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых актов или их отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемые акты, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые акты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт.
Исследованные арбитражным судом первой инстанции по правилам статей 71 и 162 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не противоречат законодательству и не нарушают существенным образом права заявителя.
Марийское УФАС России рассмотрело дело о нарушении антимонопольного законодательства в пределах своей компетенции. Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляют нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения. В силу статей 23, 41, 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства.
Предмет судебного спора образуют разногласия сторон о возможности в 2013 году размещения Министерством заказа на выполнение работ по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации на территории Республики Марий Эл, пострадавшей от лесных пожаров 2010 года, у единственного поставщика.
По мнению антимонопольного органа, заключение государственных контрактов с единственным поставщиком нарушило требования Закона о размещении заказов и исключило возможность иных хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги, участвовать в размещении заказа, что привело к устранению конкуренции.
Министерство, напротив, полагает, что обоснованно заключило государственные контракты с единственным поставщиком, поскольку СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» наделено исключительными полномочиями по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.
Между тем позиция заявителя основана на неправильном толковании норм антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов и противоречит доказательствам, имеющимся в деле.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Статьей 19 Лесного кодекса РФ (далее – ЛК РФ) предусмотрено, что мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 названного Кодекса, или использующими леса в соответствии с указанным Кодексом лицами.
Согласно части 1 статьи 53.7 ЛК РФ мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, в том числе на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ.
Вопреки доводам заявителя мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, являются, в том числе, мероприятиями по охране, защите и воспроизводству лесов.
В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Республики Марий Эл от 29.12.2006 № 296 «Вопросы Министерства лесного хозяйства Республики Марий Эл», действовавшим до 06.04.2015, Министерство лесного хозяйства Республики Марий Эл являлось органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным проводить государственную политику и осуществлять управление и координацию деятельности в сфере лесного хозяйства Республики Марий Эл.
Одна из функций Министерства - организация использования лесов, их охрана (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров), защита (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях (подпункт 18 пункта 11 Положения о Министерстве лесного хозяйства Республики Марий Эл, действовавшего до 06.04.2015).
В соответствии с частью 4 статьи 53.7 ЛК РФ (в редакции, действующей на момент заключения контрактов) при размещении заказа на выполнение работ по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в порядке, установленном частью 3 статьи 19 данного Кодекса.
Согласно части 3 статьи 19 ЛК РФ (в редакции, действующей на момент заключения контрактов) при размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В этих целях заключается договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений.
Частью 2 статьи 19 ЛК РФ предусмотрено, что в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Законом о размещении заказов.
Особенности размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 19 ЛК РФ, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 19 ЛК РФ, в редакции, действующей на момент заключения контрактов).
Согласно пункту 5.2.28.32 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437, действующего на момент заключения контрактов и вынесения решения Марийским УФАС России, Министерство экономического развития Российской Федерации уполномочено принимать нормативный правовой акт, определяющий особенности размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, предусмотренных статьей 19 ЛК РФ.
Во исполнение указанных функций Министерством экономического развития Российской Федерации утвержден приказ от 05.07.2010 № 270 «Об особенностях размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров», действовавший на момент заключения контрактов и вынесения решения Марийским УФАС России, из которого следует, что контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с элементами купли-продажи лесных насаждений может быть заключен только по результатам торгов в виде конкурса либо аукциона.
Министерство настаивает на возможности размещения заказов на выполнение работ по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, у единственного подрядчика СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» на основании пункта 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.
Пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов устанавливает возможность размещения заказов у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 29.12.2007 № 315 «О полномочиях по выполнению работ и оказанию услуг государственными учреждениями Республики Марий Эл и государственными унитарными предприятиями Республики Марий Эл» государственное бюджетное учреждение Республики Марий Эл «Марийская база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» наделено исключительными полномочиями по выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд Республики Марий Эл по авиационному и наземному мониторингу и тушению лесных пожаров на территории Республики Марий Эл, проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров.
По смыслу перечисленных правовых норм мероприятиями по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, являются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении такой чрезвычайной ситуации. Тем самым указанные мероприятия носят срочный экстренный характер.
Следовательно, СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» наделено исключительными полномочиями на проведение работ по расчистке лесных насаждений, когда в них возникла потребность в условиях чрезвычайной ситуации, в том количестве, объеме, которые необходимые для срочной ликвидации последствий лесных пожаров.
Из материалов дела следует, что режим чрезвычайной ситуации в Республике Марий Эл был введен и отменен в 2010 году. По результатам пожаров Министерством составлены протоколы о лесных пожарах, абрис лесного пожара и учетные ведомости о лесных пожарах, проведены работы по лесопатологическому обследованию лесных участков, о чем составлены карточки лесопатологической таксации, акты обследования санитарного состояния лесного насаждения.
Однако размещение заказов по ликвидации чрезвычайной ситуации с момента лесных пожаров и до 2013 года на спорных лесных участках Министерством не осуществлялось.
Заказы на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, размещены, и государственные контракты заключены только в 2013 году, спустя три года после чрезвычайной ситуации. Доказательства того, что государственные контракты заключались с целью устранения срочной чрезвычайной ситуации в лесном фонде, в материалах дела отсутствуют.
Следовательно, государственные контракты от 03.06.2013 № 1, от 10.10.2013 № 2, от 22.10.2013 № 3, от 24.10.2013 № 4 не могли быть заключены в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.
Кроме того, комиссией Марийского УФАС России установлено, а заявителем не опровергнуто, что основанием для заключения государственных контрактов послужили результаты новых лесопатологических и иных обследований лесных участков, согласно которым необходима уборка захламленности (т.3, л.д. 148-151, т.4, л.д. 1-50, 55-58), а не режим чрезвычайной ситуации и необходимость ее ликвидации, что соответствует требованиям приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 05.07.2010 № 270 «Об особенностях размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров».
Также Министерством утверждены новые планы-корректировки проведения санитарно-оздоровительных мероприятий в 2013 году (т.4, л.д. 97 оборотная сторона-100), каждым государственным контрактом утвержден календарный план работ по контракту (т.2, л.д. 34 оборотная сторона-35, 57 оборотная сторона, 64 оборотная сторона, 90), что свидетельствует о планомерном, систематическом выполнении работ по охране, защите, воспроизводству лесов и исключает возможность заключения государственных контрактов с единственным поставщиком.
На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу, что спорные государственные контракты не могли быть заключены на основании пункта 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, а, следовательно, действия Министерства лесного хозяйства Республики Марий Эл, выразившиеся в выборе способа размещения заказа у единственного поставщика, нарушили часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При этом согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашением признается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Для признания органа государственной власти субъекта Российской Федерации и хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено либо какие действия совершены, привели ли они или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции установлены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции. Это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Заключение государственных контрактов на проведение мероприятий по расчистке насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, с нарушением требований Закона о размещении заказов исключило возможность иных хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги, участвовать в размещении заказа, следовательно, действия по заключению вышеуказанных контрактов привели к устранению конкуренции.
Арбитражным судом установлено и материалами дела подтверждается, что по государственным контрактам № 1, № 2, № 3, № 4 работы по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, проводились учреждением как самостоятельно, так и с привлечением других хозяйствующих субъектов на основании договоров субподряда (т.2, л.д. 147-150, т.3, л.д. 1-44). При этом договоры субподряда заключены во исполнение государственных контрактов на выполнение работ по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров в 2010 году, заключенных между Министерством и учреждением.
Следовательно, рынок услуг по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, не является закрытым и ограниченным, указанные работы может выполнять не только СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана», но и иные хозяйствующие субъекты.
Соглашения, достигнутые Министерством и учреждением, носят антиконкурентный характер, поскольку привели к преимущественному положению конкретного хозяйствующего субъекта - СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана» при проведении мероприятий по расчистке лесных насаждений.
Таким образом, Министерством и учреждением нарушены требования статьи 16 Закона о защите конкуренции.
При таких обстоятельствах вывод Марийского УФАС России о наличии в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции и доказанности обстоятельств данных нарушений соответствует фактическим данным и имеющимся в деле доказательствам. Следовательно, государственным органом обоснованно принято решение по делу о нарушении заявителем антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Установив факты нарушения антимонопольного законодательства, Марийское УФАС России выдало Министерству предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому необходимо прекратить нарушение части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, для чего со дня получения предписания осуществлять проведение конкурентных процедур при заключении государственных контрактов на проведение работ по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Республики Марий Эл, пострадавших от лесных пожаров 2010 года, в том числе, работы по проведению мероприятий по расчистке лесных насаждений при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров, а также в срок до 25.12.2015 представить копии государственных контрактов в случае их заключения (т.1, л.д. 31). Предписание является реально исполнимым и соответствует статьям 23, 50 и 51 Закона о защите конкуренции.
По смыслу статей 198, 201 АПК РФ условиями признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются в совокупности как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение прав юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявитель утверждает, что решение и предписание нарушают права Министерства на осуществление его функций и полномочий. Между тем орган государственной власти субъекта РФ при осуществлении своей деятельности обязан соблюдать требования Закона о защите конкуренции. Более того, второй участник антиконкурентных соглашений, СГАУ РМЭ «Авиалесоохрана», исполнил выданное в его адрес предписание и акты антимонопольного органа не обжаловал (т.4, л.д. 100 оборотная сторона-101).
Вопреки правилам статьи 65 АПК РФ Министерство не представило достаточных и убедительных доказательств того, что оспариваемыми ненормативными актами нарушаются его права в экономической деятельности. Решения о привлечении к административной ответственности должностных лиц Министерства являются актами, которые подлежат самостоятельному оспариванию в соответствующем суде, и имеют особый предмет доказывания.
Поэтому отсутствие доказательств ограничения прав заявителя и необходимости в их восстановлении признается арбитражным судом самостоятельным основанием для отклонения заявления.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
На основании вышеизложенного, требование Министерства лесного и охотничьего хозяйства Республики Марий Эл о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 06.02.2015 по делу № 02-11/19-14 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 06.02.2015 по делу № 02-11/19-2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства удовлетворению не подлежит.
Вопрос о распределении государственной пошлины арбитражным судом не рассматривается, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины.
Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2015 года. Полный текст решения изготовлен 31 августа 2015 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой принятия судебного акта.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд
РЕШИЛ:
Отказать в удовлетворении заявления Министерства лесного и охотничьего хозяйства Республики Марий Эл (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 06.02.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-11/19-14 и предписания от 06.02.2015 № 02-11/19-2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня его принятия.
Судья А.В. Камаева
