АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
арбитражного суда первой инстанции
«04» апреля 2014 г. Дело № А38-6090/2013 г. Йошкар-Ола
Резолютивная часть решения объявлена 04 апреля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 04 апреля 2014 года.
Арбитражный суд Республики Марий Эл
в лице судьи Вопиловского Ю.А.
при ведении протокола и аудиозаписи судебного заседания секретарем Ермаковой С.В.
рассмотрел в открытом судебном заседании дело
по заявлению Инспекции ФНС России по г. Йошкар-Оле
к ответчику Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл
о признании представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса недействительным в части
третье лицо Управление Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл
с участием представителей:
от заявителя – Якимова Е.В. по доверенности от 16.12.2013,
от ответчика – Боев О.Л. по доверенности от 01.10.2013,
от третьего лица – Челпанова Л.В. по доверенности от 09.01.2014
УСТАНОВИЛ:
Заявитель, Инспекция ФНС России по г. Йошкар-Оле (далее – ИФНС России по г. Йошкар-Оле, инспекция), обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.11.2013 № 19 в части следующих нарушений бюджетного законодательства:
- нецелевого использования средств федерального бюджета в сумме 1 067 912 руб. 70 коп., в том числе по коду 182-0106-0011500-244-222 «Транспортные услуги» по возмещению работникам стоимости услуг по проезду к месту служебной командировки и обратно в сумме 57 357 руб. 70 коп.; по коду 182-0106-0011500-244-226 «Прочие работы, услуги» по возмещению работникам стоимости услуг по найму жилых помещений в командировках в сумме 1 010 555 руб.;
- нарушения, связанного с не внесением в 2012 году изменений в бюджетную смету ИФНС России по г. Йошкар-Оле между видами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» (т.2, л.д. 3-6).
В заявлении и дополнениях к нему изложены доводы о том, что расходы по возмещению работникам стоимости услуг по проезду к месту служебной командировки и обратно, расходов по найму жилых помещений в командировке произведены инспекцией в строгом соответствии с доведенными УФНС России по РМЭ лимитами бюджетных обязательств и расходным расписанием. Управлением инспекции доведены ассигнования по виду расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда»: на оплату суточных и компенсации находящимся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет; по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд»: по КОСГУ 222 на командировочные расходы (проезд), по КОСГУ 226 командировочные расходы (проживание). Исходя из доведенных лимитов и расходного расписания, средства по виду расходов 122 на оплату затрат на проезд и найм жилых помещений в командировках отсутствовали; данные средства были предусмотрены по виду расходов 244. Расходование на указанные цели имеющихся по виду расходов 122 средств, предназначенных исключительно для выплаты суточных и компенсаций по уходу за ребенком, повлекло бы их нецелевое использование и невозможность несения расходов предусмотренных по виду расходов 122 распорядителем бюджета. Инспекцией приняты все зависящие от нее меры по приведению лимитов бюджетных обязательств, расходного расписания в соответствие с правилами распределения средств по видам расходов 122 и 244. Письмами от 20.06.2012 № 02-33/023195@, от 09.11.2012 № 02-10/040780@ инспекция направила распорядителю бюджетных средств УФНС России по РМЭ предложения об изменении бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на 2012 год. Однако, изменения в лимиты бюджетных обязательств Управлением внесены не были. Инспекция не вправе по собственной инициативе перераспределять доведенные распорядителем по виду расходов 244 затраты на проезд и найм жилья в командировках на другие статьи и виды расходов. При этом, несение указанных затрат в связи с командировками работников инспекции для участия в судебных разбирательствах в других регионах России, курсах повышения квалификации гражданских служащих, выездных налоговых проверках и семинарах, проводимых ФНС России, необходимо для обеспечения нормальной деятельности налогового органа.
При изложенных обстоятельствах, заявитель указал, что его действия по исполнению при расходовании бюджетных ассигнований лимитов бюджетных обязательств и расходного расписания, доведенных распорядителем бюджетных средств, являются правомерными. Вина в совершении бюджетных правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, не внесением в бюджетную смету за 2012 изменений между видами расходов 122 и 244, отсутствует. При этом, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения – общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности во всех отраслях права. Установление в отношении заявителя при отсутствии его вины факта совершения нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение бюджетных мер принуждения; вынесение представления с требованием устранить данные нарушения, неисполнение которого влечет административную ответственность по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, является незаконным. Поскольку смета бюджетного учреждения составляется на основании лимитов бюджетных обязательств, расходного расписания, доведенных УФНС России по РМЭ, без изменения указанных документов Управлением изменение сметы и перераспределение расходов невозможно (т.1, л.д. 4-9, т.2, л.д. 3-6).
В судебном заседании заявитель полностью поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить.
Ответчик, ТУ Росфиннадзора в РМЭ (далее – орган бюджетного надзора) в отзыве, дополнении к отзыву на заявление, в судебном заседании возражал против удовлетворения требований, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления. Пояснил, что событие бюджетного правонарушения в части нецелевого использования бюджетных средств, не внесения изменений в смету бюджетного учреждения, установлено и доказано. В связи с отсутствием вины инспекции, принявшей все зависящие от нее меры для соблюдения действующего законодательства, отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ, и производство по делу об административном правонарушении не возбуждалось. Однако, для целей вынесения оспариваемого представления наличие или отсутствие вины значения не имеет. Информация о фактах нецелевого использования бюджетных средств отражена в представлении для недопущения повторения данных правонарушений, и при отсутствии применения бюджетных мер принуждения, предусмотренных пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ, не влечет для заявителя отрицательных последствий (т.1, л.д. 143-146, т.2, л.д. 41,42).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл (т.1, л.д. 149,150).
Третье лицо, УФНС России по Республике Марий Эл в отзыве на заявление, в судебном заседании полностью поддержало требования заявителя; просило признать недействительным представление органа бюджетного надзора в оспариваемой части по основаниям, указанным в заявлении инспекции (т.2, л.д. 50-57).
Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим правовым и процессуальным основаниям.
Из материалов дела следует, что Инспекция ФНС России по г. Йошкар-Оле зарегистрирована в качестве юридического лица; относится к получателям бюджетных средств, имеющим право принятия и (или) исполнения бюджетных обязательств за счет средств федерального бюджета.
На основании удостоверения от 13.09.2013 № 91, Плана контрольной работы ТУ Росфиннадзора в РМЭ на 2013 специалистами органа бюджетного надзора проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности ИФНС России по г. Йошкар-Оле за 2012. Проверкой установлено, что в 2012 году учреждением совершены правонарушения, выразившиеся в нецелевом использовании бюджетных средств: по коду 182-0106-0011500-244-222 «Транспортные услуги» произведены расходы в общей сумме 57 357 руб. 70 коп. по возмещению работникам стоимости услуг по проезду к месту служебной командировки и обратно, которые следовало произвести по виду расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда»; по коду 182-0106-0011500-244-226 «Прочие работы, услуги» произведены расходы в сумме 1 010 555 руб. по возмещению работникам стоимости услуг по найму жилых помещений в командировках, которые следовало произвести по виду расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда».
Кроме того, органом бюджетного надзора отмечено, что в 2012 году не внесены изменения в бюджетную смету ИФНС России по г. Йошкар-Оле между видами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд».
При этом, ТУ Росфиннадзора в РМЭ установил, что в отношении командировочных расходов лимиты бюджетных обязательств доведены инспекции распорядителем бюджетных средств УФНС России по РМЭ по виду расходов 122 КОСГУ 212 «Прочие выплаты» - на оплату суточных; по виду расходов 244 КОСГУ 222 «Транспортные услуги», КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» - на оплату проезда и найма жилых помещений в командировках. ИФНС России по г. Йошкар-Оле дважды направлялись в адрес УФНС России по РМЭ предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств на 2012 между видами расходов 244 и 122. Вместе с тем, соответствующие изменения в лимиты бюджетных обязательств Управлением не внесены.
Результаты проверки оформлены актом проверки от 08.11.2013 (т.1, л.д. 17-80), который подписан учреждением с возражениями (т.1, л.д. 112-118).
В соответствии с заключением от 14.11.2013 на возражения по акту проверки, утвержденным ВрИО руководителя ТУ Росфиннадзора в РМЭ, возражения заявителя отклонены (т.1, л.д. 82-85).
По результатам проверки ТУ Росфиннадзора в РМЭ в соответствии с пунктом 2 статьи 269.2, статьей 270.2 БК РФ вынесено представление от 18.11.2013 № 19 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором орган бюджетного надзора предложил учреждению рассмотреть представление; принять меры по устранению нарушений бюджетного законодательства, связанных с установленными фактами нецелевого использования бюджетных средств, нарушения порядка составления бюджетной сметы, а также устранению их причин и условий; проинформировать ТУ Росфиннадзора в РМЭ о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 30 дней с даты его получения (т.1, л.д. 14-16).
Не согласившись с представлением органа бюджетного надзора, инспекция обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его частично недействительным.
Правомерность заявленных требований и законность оспариваемого заявителем ненормативного акта оценены в соответствии с нормами главы 24 АПК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения государственного органа, если полагают, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
Исследованные арбитражным судом первой инстанции по правилам статей 65, 71, 162, части 5 статьи 200 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что представление ТУ Росфиннадзора в РМЭ о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса принято уполномоченным органом в качестве окончательного акта по результатам проведенной проверки; в нем установлено совершение заявителем нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение бюджетных мер принуждения; содержится требование об устранении указанных нарушений, а также их причин и условий; неисполнение представления влечет административную ответственность, в связи с чем, оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ. Выводы суда подтверждаются сложившейся судебно-арбитражной практикой (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.09.2009 № 6720/09, от 25.10.2011 № 7407/11).
Между участниками спора имеются существенные правовые и доказательственные разногласия по вопросу о совершении инспекцией нарушений бюджетного законодательства, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета, нарушением порядка составления сметы бюджетного учреждения.
В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс, БК РФ) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Согласно статье 289 Кодекса (в редакции, действовавшей в проверяемом периоде) под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
В пункте 1 статьи 18 Кодекса установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (статья 19 Кодекса).
В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ порядок применения названной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей указанной классификации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.
Приказом Министерства финансов РФ от 21.12.2011 № 180н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (действовали в проверяемом периоде) (далее – Приказ № 180н).
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
Согласно бюджетному законодательству каждый участник бюджетного процесса обладает своими полномочиями по обеспечению адресности и целевого характера бюджетных средств.
В силу пункта 2 статьи 158 БК РФ распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи.
Получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств (статья 162 БК РФ).
На основании пунктов 1, 2 статьи 221 БК РФ бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится получатель бюджетных средств, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации. Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до получателя бюджетных средств лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.
Из содержания изложенных норм следует, что при составлении, изменении бюджетной сметы и осуществлении расходов получатель бюджетных средств обязан действовать в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до него распорядителем бюджетных средств. Требования сметно-бюджетной дисциплины предполагают, что целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению. Фактически бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье бюджетной классификации и только в пределах данной статьи.
Материалами дела подтверждается, что письмом УФНС России по РМЭ от 11.01.2012 № 02-62/2/0041@ инспекции доведены показатели бюджетной росписи на 2012 год и расчетные показатели, учтенные при определении предельных объемов бюджетных ассигнований на 2012, согласно которым по виду расходов 122 определена сумма 62 550 руб. (командировочные расходы (суточные) – 42 750 руб.; компенсация находящимся в отпуске по уходу за ребенком – 19 800 руб.); по виду расходов 244 в составе общей суммы 6 595 458 руб. определены командировочные расходы (проезд) – 118 800 руб., командировочные расходы (проживание) – 15 000 руб. (т.1, л.д. 89-94).
Лимиты бюджетных обязательств на 2012 год, включающие по виду расходов 244 затраты на проезд и проживание в командировках, и не содержащие их по виду расходов 122, были доведены до инспекции расходным расписанием № 182/32/845/001 от 10.01.2012 (т.1, л.д. 99,100).
В соответствии с указанными лимитами и расходным расписанием 12.01.2012 руководителем ИФНС России по г. Йошкар-Оле Чекушкиным В.Д. утверждена бюджетная смета на 2012 год (т.1, л.д. 96-98).
В связи с изданием Приказа № 180-н, письмом УФНС России по РМЭ от 19.06.2012 № 02-62/2/4240@ подчиненным налоговым органам предложено представить Управлению предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств между видами расходов 244 и 122 (т.1, л.д. 101).
Письмом ИФНС России по г. Йошкар-Оле от 20.06.2012 № 02-33/023195@ в Управление представлены предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств на 2012: предложено по виду расходов 244 исключить сумму 652 043 руб., которую добавить по виду расходов 122 (т.1, л.д. 102,103).
Никаких действий по изменению лимитов бюджетных обязательств в спорной части УФНС России по РМЭ не предпринято. При этом, письмом от 07.11.2012 № 02-02/2/7738@ оно вновь предложило налоговым органам представить предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств между видами расходов 244 и 122 (т.1, л.д. 104).
Письмом ИФНС России по г. Йошкар-Оле от 09.11.2012 № 02-10/040780@ в Управление представлены повторные предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств на 2012: предложено по виду расходов 244 исключить сумму 922 826 руб. 60 коп., которую добавить по виду расходов 122 (т.1, л.д. 106,107).
В связи с отсутствием изменения лимитов и расходного расписания, инспекцией, исходя из действующих лимитов бюджетных обязательств, 09.01.2013 составлены сведения о сметных назначениях на 2012 год, которые представлены распорядителю бюджетных средств (т.1, л.д. 109-111).
В отзыве на заявление УФНС России по РМЭ подтвердило, что лимиты бюджетных обязательств на перераспределение между видами расходов 244 и 122 не были доведены до инспекции, в результате кассовые и фактические расходы, сметные назначения на возмещение работникам стоимости проезда и найма жилья в командировках остались произведенными в пределах выделенных на эти цели лимитов бюджетных обязательств по виду расходов 244 (т.2, л.д. 50-57).
При таких обстоятельствах, арбитражный суд, оценив по правилам части 1 статьи 65, статей 71, 162, части 5 статьи 200 АПК РФ доказательства в совокупности и взаимной связи, а также каждое в отдельности, установил, что при осуществлении по виду расходов 244 затрат на оплату работникам проезда и найма жилья в командировках, которые по правилам Приказа № 180н должны относиться на вид расходов 122, инспекция исполняла доведенные до нее Управлением лимиты бюджетных обязательств и расходное расписание, предусматривающие несение указанных затрат именно по виду расходов 244. По правилам статьи 162 БК РФ исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов является обязанностью получателя бюджетных средств. При этом, бюджетным законодательством не предусмотрена возможность самостоятельного перераспределения казенным учреждением бюджетных ассигнований между видами расходов. Исходя из того, что расходным расписанием по виду расходов 122 были предусмотрены только суточные и компенсации по уходу за ребенком, осуществление по этому виду расходов не предусмотренных лимитами затрат по найму жилых помещений и проезду в командировках повлекло бы нарушение принципа адресности и целевого характера средств, доведенных по этой статье Управлением, и невозможность осуществить запланированные лимитами расходы. Проведение спорных затрат по иным видам расходов (кроме 244) расходное расписание и лимиты бюджетных обязательств не предусматривали.
Возмещение работникам инспекции расходов, связанных со служебными командировками (по проезду, найму жилого помещения), предусмотрено статьей 168 Трудового кодекса РФ; произведено в пределах нормативов, установленных постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета»; обусловлено необходимостью участия работников инспекции в судебных разбирательствах в других регионах России, курсах повышения квалификации гражданских служащих, выездных налоговых проверках и семинарах, проводимых ФНС России, то есть связано с обеспечением нормальной работы налогового органа.
В соответствии с пунктом 2.5.2 «Порядка кассового обслуживания исполнения Федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов», утвержденного приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н, кассовые выплаты, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств осуществляются в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.
При внесении в установленном порядке изменений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации по произведенным клиентом кассовым выплатам учет операции по уточнению КБК осуществляется органом федерального казначейства при наличии на лицевом счете получателя бюджетных средств свободного остатка бюджетных данных по коду бюджетной классификации, на который кассовые выплаты должны быть отнесены после проведения процедур санкционирования оплаты денежных обязательств в установленном порядке (пункт 2.5.3 указанного Порядка).
Из изложенных положений следует, что кассовые выплаты, а также уточнение фактически произведенных расходов, в том числе, в случае изменения принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, производятся получателями бюджетных средств в строгом соответствии с доведенными им лимитами бюджетных обязательств.
Поэтому, в спорном случае без изменения распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств в части перераспределения ассигнований по видам расходов 122 и 244 у инспекции отсутствовала возможность произвести или уточнить кассовые выплаты, указав иной вид расходов, чем предусмотрено расходным расписанием.
В отзыве, дополнении к отзыву на заявление орган бюджетного надзора пояснил, что дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ, в отношении инспекции и ее должностных лиц не возбуждалось в связи с установлением отсутствия ее вины в нецелевом использовании бюджетных средств. Согласно служебной записки начальника отдела КПО и ОК ТУ Росфиннадзора в РМЭ Лебедевой Е.В. от 18.11.2013, учитывая, что ИФНС России по г. Йошкар-Оле направляло предложения по изменению бюджетной сметы в УФНС России по РМЭ, то есть приняла все зависящие от нее меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ, отсутствует.
Таким образом, расходование инспекцией средств по виду расходов, предусмотренному расходным расписанием, лимитами бюджетных обязательств, при отсутствии у нее полномочий самостоятельно произвести их перераспределение по правильному виду расходов и принятии всех зависящих от нее мер по обеспечению изменения распорядителем бюджетных средств доведенных лимитов свидетельствует о надлежащем исполнении заявителем полномочий получателя бюджетных средств, предусмотренных статьей 162 БК РФ, и отсутствии в его действиях состава бюджетного правонарушения, предусмотренного статьей 289 БК РФ. К расходованию средств на оплату затрат по проезду и найму жилья в командировках по виду расходов 244, не соответствующему Приказу № 180-н, привели действия распорядителя бюджетных средств УФНС России по РМЭ, не обеспечившего надлежащее распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным органам, включившего в расходное расписание неверный вид расходов по спорным суммам и не изменившего впоследствии лимиты бюджетных обязательств ИФНС России по г. Йошкар-Оле, несмотря на полученные предложения инспекции о необходимости такого изменения.
Бюджетным законодательством не предусмотрено возложение на получателя бюджетных средств ответственности за ненадлежащее исполнение бюджетных полномочий другими участниками бюджетного процесса.
Кроме того, в действиях инспекции отсутствуют признаки бюджетного нарушения, связанного с невнесением в бюджетную смету изменений между видами расходов 122 и 244.
В соответствии с пунктом 2 статьи 221 БК РФ, пунктом 3 «Общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения», утвержденных приказом Министерства финансов РФ от 20.11.2007 № 112н (зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 14.12.2007 № 10750) (далее – Общие требования), составлением сметы является установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнению функций учреждения на период одного финансового года.
Смета составляется учреждением на основании разработанных и установленных (согласованных) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год расчетных показателей, характеризующих деятельность учреждения и доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств (пункт 6 Общих требований).
Внесение изменений в смету, требующее изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и лимитов бюджетных обязательств, утверждается после внесения в установленном порядке изменений в бюджетную роспись главного распорядителя средств бюджета и лимиты бюджетных обязательств (пункт 12 Общих требований).
Согласно пункту 2.2 «Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет центрального аппарата ФНС России, территориальных органов ФНС России и федеральных казенных учреждений», утвержденного приказом ФНС России от 30.12.2011 № ЯК-7-5/1005@ (далее – Порядок), смета составляется налоговым органом, учреждением на основании разработанных и установленных (согласованных) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год расчетных показателей, характеризующих деятельность налогового органа, учреждения и доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств.
Внесение изменений в смету, требующее изменения показателей бюджетной росписи распорядителя средств бюджета и лимитов бюджетных обязательств, утверждается после внесения в установленном порядке изменений в бюджетную роспись распорядителя средств бюджета и лимиты бюджетных обязательств (пункт 4.3 Порядка) (т.1, л.д. 120-125).
Бюджетная смета на 2012 от 12.01.2012 составлена инспекцией на основании показателей расходного расписания, расчетных показателей, учтенных при определении предельных объемов бюджетных ассигнований, которые были доведены до нее УФНС России по РМЭ.
Поскольку внесение изменений в бюджетную смету между видами расходов 122 и 244 требовало изменения расходного расписания и лимитов бюджетных обязательств, то по правилам пункта 12 Общих требований, пункта 4.3 Порядка оно могло быть произведено инспекцией только после внесения изменений в бюджетную роспись, расходное расписание, лимиты бюджетных обязательств распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств.
Изменений в указанные документы, требуемые для изменения бюджетной сметы, распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств не вносилось, в связи с чем, основания для изменения сметы у инспекции отсутствовали. Поэтому, нарушение заявителем порядка ведения бюджетной сметы, установленное в оспариваемом представлении, органом бюджетного надзора не доказано.
Арбитражным судом отклонены, как необоснованные, доводы ответчика о том, что включение в оспариваемое представление информации о нарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, нарушением порядка ведения бюджетной сметы, не нарушает права и законные интересы заявителя, так как не сопровождается привлечением его к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ, применением бюджетных мер принуждения, влекущих неблагоприятные имущественные последствия для инспекции.
Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ) под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В нем содержатся выводы о бюджетных нарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, нарушением порядка ведения бюджетной сметы, а также требования, обязывающие инспекцию принять меры по устранению этих нарушений, устранению их причин и условий.
Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства.
Неприменение за нецелевое использование бюджетных средств, установленное в оспариваемом представлении, предусмотренных пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ) бюджетных мер принуждения на дату судебного заседания, не исключает возможности применения этих мер в последующем.
Таким образом, представление органа бюджетного надзора, принятое уполномоченным органом по результатам проверки; содержащее обязательное для исполнения требование об устранении допущенных нарушений бюджетного законодательства, выводы о наличии таких нарушений, которые являются основанием для возможного применения в последующем бюджетных мер принуждения; неисполнение которого влечет административную ответственность, является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в соответствии с главой 24 АПК РФ и при его незаконности нарушает права и законные интересы заявителя.
На основании пункта 1 статьи 270.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ) представления составляются органами государственного (муниципального) финансового контроля в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Арбитражный суд пришел к итоговому выводу о недоказанности наличия в действиях Инспекции ФНС России по г. Йошкар-Оле нарушений бюджетного законодательства, указанных в разделе I«Нецелевое использование средств федерального бюджета», а также нарушения, связанного с не внесением в 2012 году изменений в бюджетную смету, которые послужили основанием для вынесения представления органа бюджетного надзора от 18.11.2013 № 19.
Учитывая изложенное, арбитражный суд по правилам части 2 статьи 201 АПК РФ принимает решение об удовлетворении требований Инспекции Федеральной налоговой службы по г. Йошкар-Оле; признает недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансового – бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.11.2013 № 19 в части раздела I«Нецелевое использование средств федерального бюджета», нарушения, связанного с не внесением в 2012 году изменений в бюджетную смету Инспекции ФНС России по г. Йошкар-Оле между видами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд».
Поскольку заявитель и ответчик по правилам подпункта 1.1 статьи 333.37 НК РФ освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о ее взыскании арбитражным судом не рассматривался.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд
РЕШИЛ:
1. Заявление Инспекции ФНС России по г. Йошкар-Оле удовлетворить.
Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансового – бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.11.2013 № 19 в части раздела I«Нецелевое использование средств федерального бюджета», нарушения, связанного с не внесением в 2012 году изменений в бюджетную смету Инспекции ФНС России по г. Йошкар-Оле между видами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд», как не соответствующее действующему законодательству.
2. Определение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.12.2013 о принятии мер по обеспечению иска в виде приостановления в части действия представления Территориального управления Федеральной службы финансового – бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.11.2013 № 19 отменить после вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл.
Судья /Ю.А. Вопиловский/
