АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Абакан
22 декабря 2023 года Дело № А74-1816/2023
Резолютивная часть решения объявлена 15 декабря 2023 года.
Полный текст решения изготовлен 22 декабря 2023 года.
Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой,
при ведении протокола судебного заседания секретарём Р.П. Алагашевой,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
Администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия (ИНН1911000663, ОГРН 1031900879768)
к Министерству финансов Республики Хакасия (ИНН 1901019947, ОГРН 1021900521785)
о признании недействительным приказа от 3 февраля 2023 года № 23-од «О проведении контрольного мероприятия».
В судебном заседании принимали участие представители:
от Администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия– Селезнева А.А. по доверенности от 20 марта 2023 года (диплом, паспорт), Шаманская Л.М. по доверенности от 12 апреля 2023 года (паспорт);
от Министерства финансов Республики Хакасия – Бурнакова Н.П.
по доверенности от 29 декабря 2022 года (диплом, паспорт), Борисова Ю.А. по доверенности
от 20 апреля 2023 года (диплом, паспорт).
Администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением (с учётом уточнения) к Министерству финансов Республики Хакасия (далее – министерство) о признании недействительным приказа от 3 февраля 2023 года № 23-од «О проведении контрольного мероприятия».
В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.
Представители министерства просили в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на доводы, изложенные в отзыве на заявление и дополнениях к нему.
Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.
03.02.2023 министром финансов Республики Хакасия в соответствии с планом контрольных мероприятий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля Министерства финансов Республики Хакасия на 2023 год вынесен приказ № 23-од о проведении планового контрольного мероприятия в отношении Администрации муниципального образования Ширинский район по теме: «Проверка отдельных вопросов организации бюджетного процесса» (далее – приказ № 23-од). Перечень основных вопросов, подлежащих изучению (программа), приведён в приложении к приказу. Проверяемый период – 2022 год. Дата начала проведения контрольного мероприятия: 6 февраля 2023 года, срок проведения – 37 рабочих дня (по 31 марта 2023 года).
Копия приказа поступила в администрацию 06.02.2023.
Администрация обратилась с жалобой к министру финансов Республики Хакасия об отмене приказа от 03.02.3023 № 23-од и признании незаконными действий должностных лиц в рамках проведения данного контрольного мероприятия.
Приказом Минфина Хакасии от 13.03.2023 № 44-од жалоба администрации оставлена без удовлетворения.
Не согласившись с приказом министерства № 23-од, администрация в установленный законом срок оспорила его в арбитражном суде.
В обоснование требования о признании приказа незаконным администрация приводила следующие доводы:
- о плане контрольных мероприятий на 2023 год ей не было известно, поскольку указанный план на сайте министерства не размещён;
- тема контрольного мероприятия не соответствует темам плановых контрольных мероприятий, отражённых в пункте 13 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235;
- министерство финансов Республики Хакасия обладает полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю только в отношении государственных учреждений, а не муниципальных учреждений и органов местного самоуправления.
На основании изложенного администрация считала, что министерство не вправе было осуществлять проверку организации бюджетного процесса в администрации.
Оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 21) к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделённых публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.
По правилам главы 24 АПК РФ могут быть оспорены, в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определённые требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.
При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определённого поведения или установление определённого порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункт 6 Постановления № 21).
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФпри рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания приказа государственного (муниципального) органа недействительным необходимо наличие двух обязательных условий:
- оспариваемый приказ не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый приказ нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого ненормативного правового акта, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на его принятие, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ). В свою очередь, заявитель должен доказать, что оспариваемым ненормативным правовым актом нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возложены обязанности, созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учётом положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемого представления производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в нём указанным.
Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 БК РФ).
На основании пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
- контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;
- контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;
- контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;
- контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;
- контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В силу пункта 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
Частью 3 статьи 32 Закона Республики Хакасия от 07 декабря 2007 года № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» (далее – Закон № 93-ЗРХ) внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью министерства финансов. Министерство финансов является финансовым органом и органом внутреннего государственного финансового контроля.
Согласно пункту 1 Положения о министерстве финансов Республики Хакасия, утверждённого Постановлением Правительства Республики Хакасия от 12.05.2009 № 151, Министерство финансов Республики Хакасия является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия и обладает статусом финансового органа, обеспечивающим формирование и реализацию бюджетной, финансовой и кредитной политики Республики Хакасия, исполнительно-распорядительные функции по управлению республиканскими государственными финансами, осуществляющим координацию деятельности в этих сферах иных органов исполнительной власти республики.
В силу пункта 4.3.25 названного Положения министерство осуществляет проведение проверок финансового состояния получателей средств республиканского бюджета, в том числе получателей бюджетных кредитов, их гарантов или поручителей.
С учётом вышеизложенных норм министерство наделено полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
В соответствии с частью 3 статьи 269.2 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утверждёнными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля могут издавать ведомственные правовые акты (стандарты), обеспечивающие осуществление полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 года № 1235 утверждён Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов» (далее – Федеральный стандарт № 1235).
Названный Федеральный стандарт регламентирует назначение контрольного мероприятия и подготовку к его проведению;
проведение контрольного мероприятия, в том числе назначение (организацию) экспертиз, необходимых для проведения контрольного мероприятия, оформления их результатов;
оформление результатов контрольного мероприятия (пункт 2 Стандарта).
Пунктами 3, 4, 7 Федерального стандарта № 1235 предусмотрено право органа контроля в ходе подготовки и проведении контрольного мероприятия направлять запросы объекту внутреннего государственного финансового контроля о необходимости представления документов и(или) информации и материалов с установлением срока их предоставления. В случае непредставления или неполного представления информации и документов органом контроля составляется акт.
Данные действия также влекут наступление ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в частности, административной (статья 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Пунктом 12 Федерального стандарта № 1235 установлено требование к содержанию решения о назначении контрольного мероприятия, оформляемого приказом (распоряжением) органа контроля, принимаемым руководителем (заместителем руководителя) органа контроля.
Согласно пункту 19 Федерального стандарта № 1235 к контрольным действиям при проведении контрольных мероприятий относятся:
контрольные действия по документальному изучению в отношении финансовых, бухгалтерских, отчётных документов, документов о планировании и об осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и иных документов, содержащих информацию о деятельности объекта контроля (в том числе документов, полученных в ходе встречных проверок, обследований и (или) на основании официальных запросов от иных организаций), данных информационных систем, в том числе информационных систем объекта контроля, путём анализа и оценки полученной из них информации с учётом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля;
контрольные действия по фактическому изучению путём осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчёта, контрольных обмеров и осуществления других действий по контролю, в том числе исследований, испытаний, измерений и иных требующих специальных знаний (навыков) контрольных действий.
Таким образом, оспариваемый приказ принят уполномоченным государственным органом в отношении конкретного объекта контроля и содержит властное распоряжение, заключающееся в проведении проверки соблюдения управлением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществления финансовой, бухгалтерской, отчётной деятельности при работе с бюджетными средствами.
В силу статьи 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая изложенное, а также положения части 1 статьи 198 АПК РФ, издание приказа о проведении проверки в отношении объекта финансового является предметом судебного контроля, поскольку иной вывод противоречит положениям Конституции Российской Федерации и процессуальному законодательству и не обеспечит восстановление нарушенных прав лица, обратившегося за судебной защитой.
Оспаривая приказ Минфина Хакасии о проведении проверки, заявитель указывает, что администрация не может являться объектом внутреннего государственного финансового контроля, в полномочия министерства не входит проверка администрации.
В силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета; финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (местная администрация); государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия.
В соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги указанных юридических лиц осуществляется в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, получателей бюджетных средств, заключивших договоры (соглашения) о предоставлении средств из бюджета, государственные (муниципальные) контракты, или после ее окончания на основании результатов проведения проверки указанных участников бюджетного процесса.
Согласно части 1 статьи 28 Устава муниципального образования Ширинский район, принятого решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 9 июля 2012 года № 37, администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования Ширинский район, наделяется настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Хакасия.
Статьёй 29 Устава определены полномочия администрации по решению вопросов местного значения, в частности: разработка проекта местного бюджета, исполнение местного бюджета муниципального района и подготовка отчета о его исполнении, ведение реестра расходных обязательств муниципального образования в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в установленном администрацией порядке; владение, пользование и распоряжение от имени муниципального образования имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования Ширинский район; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального образования Ширинский район, за счет средств бюджета муниципального района; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями; организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; представление муниципального образования в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением; определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципального района, согласованные с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и Республики Хакасия; осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами, законами Республики Хакасия, настоящим Уставом.
Законом Республики Хакасия от 17.12.2021 № 1166-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (в редакции, действовавшей в спорный период), муниципальному образованию Ширинский район предусмотрено распределение дотаций:
- на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2022 год в размере - 33 679,0 тыс. руб.
- на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2022 год в размере - 126 349,0 тыс. руб.
- иные дотации - в размере - 25 709,0 тыс.руб.
Согласно справке по консолидируемым расчетам (форма 0503125G) расходы по дотациям Администрации муниципального образования Ширинский район составили за 2022 год в общей сумме 257 457 000,00 руб., в том числе:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в сумме 33 679 000,00 руб.
- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в сумме 132 383 000,00 руб.
- иные дотации в сумме 25 709 000,00 руб.
- субвенции на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений в сумме 65 686 000,00 руб.
Кроме того, в соответствии со статьёй 12 Закона Республики Хакасия от 17.12.2021 № 116-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» муниципальное образование Ширинский район является также получателем субсидии, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета. (Приложения № 14, 15, 16, 17)
Как следует из материалов дела, в 2022 году муниципальное образование Ширинский район на основании соглашений получало средства бюджета Республики Хакасия в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) доходов (соглашения № 1-13 от 01.02.2022, № 5-13 от 10.11.2022.
В соглашении № 1-13 определены обязательства администрации по принятию мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов, в частности: оценка эффективности налоговых льгот; отмена неэффективных налоговых льгот; обеспечение роста налоговых и неналоговых доходов; соблюдение нормативов формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц, государственных служащих; обеспечение неувеличения штатной численности работников органов местного самоуправления; отсутствие решений о повышении оплаты труда работников органов местного самоуправления сверх темпов и сроков, предусмотренных для работников государственных органов Республики Хакасия.
Кроме того, Администрацией заключались Соглашения о предоставлении субсидий из бюджета субъекта Республики Хакасия местному бюджету муниципального образования Ширинский район на различные цели, в частности:
- Соглашение от 18.02.2022 № 95635000-1-2022-003 (с Министерством образования и науки Республики Хакасия) на создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности и малых городах условий для занятий физической культурой и спортом в целях достижения результатов регионального проекта «Успех каждого ребенка» государственной программы Республики Хакасия «Развитие образования в Республике Хакасия»;
- Соглашение от 18.01.2022 № 95635000-1-2022-002 (с Министерством образования и науки Республики Хакасия) на реализацию мероприятий по предоставлению школьного питания в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования» государственной программы Республики Хакасия «Развитие образования в Республике Хакасия», утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 27.10.2015 №556;
- Соглашение от 27.01.2022 № 95635000-1-2022-008 (с Министерством культуры Республики Хакасия) на государственную поддержку отрасли культуры в рамках подпрограммы «Развитие культурного потенциала Республики Хакасия» государственной программы Республики Хакасия «Культура Республики Хакасия».
В соответствии с условиями Соглашений, заключенными Администрацией муниципального образования Ширинский район на предоставление средств из республиканского бюджета Республики Хакасия, Администрация обязуется:
- обеспечить достижение значений результатов использования субсидии (то есть достижение тех целей, на которые предоставлены бюджетные средства);
- обеспечить предоставление отчетности по условиям Соглашений.
Указанные обстоятельства администрацией не опровергнуты.
Таким образом, администрация является объектом внутреннего государственного финансового контроля.
Согласно части 1 статьи 32 Закона № 93-ЗРХ государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из республиканского бюджета, а также соблюдения условий государственных контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из республиканского бюджета.
В соответствии частью 3 статьи 32, статьей 33 Закона № 93-ЗРХ, пунктом 4.3.53 постановления Правительства Республики Хакасия от 12 мая 2009 № 151 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Хакасия» Министерство финансов Республики Хакасия наделено правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за использованием средств республиканского бюджета Республики Хакасия, в том числе по проведению проверок, направления объектам контроля представлений и (или) предписаний.
При этом статьёй 8 Закона № 93-ЗРХ к полномочиям Министерства финансов также отнесено осуществление проверок местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета.
Учитывая вышеприведенные нормативные положения, министерством в пределах предоставленных ему полномочий органа государственного финансового контроля вынесен приказ от 03.02.2023 № 23-од о проведении в отношении администрации как получателя межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета контрольного мероприятия - плановая выездная проверка. В этой связи доводы заявителя об отсутствии у министерства полномочий на проведение проверки в отношении администрации, подлежат отклонению.
В части доводов заявителя относительно темы контрольного мероприятия и вопросов, подлежащих изучению в ходе проверки, арбитражный суд пришёл к следующему.
Пунктом 10 Федерального стандарта № 1235 предусмотрено, что решение о назначении планового контрольного мероприятия принимается на основании плана контрольных мероприятий.
Согласно оспариваемому приказу проведение контрольного мероприятия производится на основании плана контрольных мероприятий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля Министерства финансов Республики Хакасия на 2023 год.
Данное обстоятельство подтверждается представленным в материалы дела Планом контрольных мероприятий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, утверждённым министром финансов Республики Хакасия 20.12.2022.
При этом Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Планирование проверок, ревизий и обследований», утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2020 года № 208 (далее – Федеральный стандарт № 208) какое-либо опубликование либо размещение в открытом доступе такого плана не предусмотрено.
Согласно пункту 12 Федерального стандарта № 1235 решение о назначении контрольного мероприятия принимается руководителем (заместителем руководителя) органа контроля и оформляется приказом (распоряжением) органа контроля, в котором указываются:
тема контрольного мероприятия, наименование (фамилия, имя, отчество (при наличии) объекта контроля, реквизиты объекта контроля (в том числе основной государственный регистрационный номер (ОГРН), индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), проверяемый период, метод контроля;
основание проведения контрольного мероприятия;
состав проверочной (ревизионной) группы или в случае невозможности формирования проверочной (ревизионной) группы уполномоченное на проведение контрольного мероприятия должностное лицо;
в случае проведения экспертиз, необходимых для проведения контрольных мероприятий, сведения о привлекаемых независимых экспертах (специализированных экспертных организациях) и (или) специалистах иных государственных органов и (или) специалистах учреждений, подведомственных органу контроля, предусмотренных подпунктом «г» пункта 3 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2020 г. № 100 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» (далее - специалисты), предмете и (или) вопросах проведения экспертизы (далее соответственно - экспертиза, поручение на проведение экспертизы);
дата начала проведения контрольного мероприятия;
срок проведения контрольного мероприятия;
перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.
В пункте 38 Федерального стандарта № 1235 указано, что срок проведения выездной проверки (ревизии) должен составлять не более 40 рабочих дней.
Оспариваемый приказ содержит все вышеуказанные требования:
- тема контрольного мероприятия – «Проверка отдельных вопросов организации бюджетного процесса»;
- наименование объекта контроля – Администрация муниципального образования Ширинский район (ОГРН 1031900879768, ИНН 1911000663);
- проверяемый период – 2022 год;
- метод контроля – плановая выездная проверка;
- состав проверочной группы – должностные лица из числа сотрудников Минфина Хакасии;
- проведение экспертиз в ходе контрольного мероприятия приказом не предусмотрено;
- дата начала проведения контрольного мероприятия – 06.02.2023;
- срок проведения контрольного мероприятия – 37 рабочих дня (по 31.03.2023), то есть в установленных Федеральным стандартом № 1235 пределах;
- перечень основных вопросов, подлежащих изучению, приведён в приложении к приказу.
Пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утверждёнными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля могут издавать ведомственные правовые акты (стандарты), обеспечивающие осуществление полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
В соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2020 года № 208 утверждён Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Планирование проверок, ревизий и обследований» (далее – Федеральный стандарт № 208).
Согласно пункту 2 Федерального стандарта № 208 орган контроля формирует и утверждает документ, устанавливающий на очередной финансовый год перечень и сроки выполнения органом контроля контрольных мероприятий (далее - план контрольных мероприятий).
В пунктах 3, 4 Федерального стандарта № 208 указано, что на стадии формирования плана контрольных мероприятий составляется проект плана контрольных мероприятий с применением риск-ориентированного подхода, выражающегося в необходимости проведения контрольного мероприятия в очередном финансовом году на основании идентификации принадлежности объекта контроля и (или) направления его финансово-хозяйственной деятельности (далее - предмет контроля) к предусмотренным пунктом 11 стандарта категориям риска.
Под риском понимается степень возможности наступления события, негативно влияющего на деятельность объекта контроля в финансово-бюджетной сфере и результаты указанной деятельности, а также на законность, эффективность и целевой характер использования средств бюджета (средств, полученных из бюджета).
Пунктами 6 – 12 Федерального стандарта № 208 установлен порядок формирования исходных данных для составления проекта плана контрольных мероприятий и его составления.
Данным порядком предусмотрено использование риск-ориентированного подхода при составлении проекта плана контрольных мероприятий. При этом бюджетное законодательство не содержит понятия «риск-ориентированного подхода» при организации внутреннего (либо внешнего) государственного финансового контроля.
Данное понятие раскрывается в части 2 статьи 8.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу (категории) опасности.
Федеральным стандартом № 208 раскрывается понятие риск, определены категории риска, к которым могут быть отнесены объекты контроля, исходя из критериев «вероятность» и «существенность».
С учетом изложенного, применение риск-ориентированного подхода при составлении органом внутреннего государственного финансового контроля проекта плана контрольных мероприятий заключается в отнесении объекта контроля к той или иной категории риска для целей включения в план контрольных мероприятий на очередной год на основании анализа полученной информации и исходя из соотношения критериев «вероятность» и «существенность».
Вместе с тем Федеральный стандарт № 208 не содержит требований к документальному оформлению при применении органом контроля метода риск-ориентированного подхода, используемой информации, присвоения объектам контроля категории риска. Сведений о том, что такое оформление установлено ведомственными стандартами Минфина Хакасии, в материалы дела не представлено.
Итоговым результатом является включение объекта контроля в план контрольных мероприятий на соответствующий год и утверждение данного плана руководителем органа контроля.
Как указывалось выше, администрация включена в План контрольных мероприятий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля Минфина Хакасии на 2023 год.
Министерством представлены пояснения по вопросу включения администрации контроля в план контрольных мероприятий на 2023 год, в том числе: выделение на основании соответствующих соглашений целевых средств республиканского бюджета, наличие информации о возможных нарушениях законности, эффективности и целевого характера использования предоставленных средств, полученных из республиканского бюджета, длительный период непроведения контрольных мероприятий в отношении администрации.
Таким образом, исходя из критерия «вероятность допущения нарушения» в отношении объекта контроля, которое не означает, что данные нарушения уже вменяются объекту контроля, на этапе планирования контрольного мероприятия и, как следствие, назначения проведения контрольного мероприятия вынесением соответствующего решения (приказа) не влекут для данного объекта контроля нарушения его прав и законных интересов, обратное препятствовало бы органу контроля выполнять свою прямую обязанность своевременно и в полной мере исполнять в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и иными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, полномочия органа контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Пунктом 13 Федерального стандарта № 208 закреплен перечень типовых тем плановых контрольных мероприятий, в том числе:
б) проверка осуществления расходов бюджета публично-правового образования на реализацию мероприятий государственной (муниципальной) программы (подпрограммы, целевой программы), национального, федерального, регионального проектов;
в) проверка предоставления и (или) использования субсидий, предоставленных из бюджета публично-правового образования бюджетным (автономным) учреждениям, и (или) их отражения в бухгалтерском учёте и бухгалтерской (финансовой) отчётности;
е) проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично-правового образования субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение;
л) проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд);
м) проверка достоверности отчёта о реализации государственной (муниципальной) программы, отчёта об исполнении государственного (муниципального) задания или отчёта о достижении показателей результативности;
о) проверка (ревизия) финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля;
т) проверка использования средств, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности;
ч) обследование соблюдения условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения которых являются бюджетные средства или средства, предоставленные из бюджета публично-правового образования.
Пунктом 14 Федерального стандарта № 208 установлена возможность предусмотреть ведомственным стандартом органа контроля типовые темы плановых контрольных мероприятий, являющиеся детализацией предусмотренных пунктом 13 стандарта типовых тем контрольных мероприятий в части предмета контроля и (или) указания на объекты контроля в соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Приказом Минфина Хакасии от 04 мая 2021 года № 108-од утверждён Ведомственный стандарт осуществления Минфином Хакасии внутреннего государственного финансового контроля (далее – Ведомственный стандарт).
Приказом Минфина Хакасии от 30 мая 2022 года № 94-од/а в Ведомственный стандарт внесены изменения, дополнив стандарт пунктом 7, предусматривающего перечень типовых тем плановых контрольных мероприятий.
В силу пункта 14 Федерального стандарта № 208 при составлении проекта плана контрольных мероприятий в рамках одного контрольного мероприятия может быть использовано несколько типовых тем плановых контрольных мероприятий, указанных в пункте 13 стандарта и в ведомственном стандарте органа контроля.
При этом стандартами не установлено требование к наименованию объединенной темы контрольного мероприятия.
Как следует из оспариваемого приказа и приложения к нему, министерством определён перечень вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия (программа):
1. Правовое положение администрации МО Ширинский район. Состояние учета и отчетности.
2. Соблюдение требований бюджетного законодательства Российской Федерации при формировании бюджета муниципального образования Ширинский район (подпункты 2.1-2.4).
3. Оценка осуществления органами местного самоуправления муниципального образования Ширинский район переданных государственных полномочий (подпункты 3.1-3.3).
4. Обеспечение выполнения Соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования Ширинский бюджета муниципального образования по итогам исполнения за 2022 год по сравнению с уровнем исполнения 2021 года.
5. Исполнение бюджета муниципального образования Ширинский район (подпункты 5.1-5.5).
6. Проверка отдельных вопросов организации бюджетного процесса в Управлении образования администрации муниципального образования Ширинский район, Управлении культуры, молодёжной политики, спорта и туризма администрации муниципального образования Ширинский район, управлении промышленности, энергетики, связи, строительства и транспорта администрации муниципального образования Ширинский район, Убавлении муниципальным имуществом.
Указанные вопросы соответствуют типовым темам плановых контрольных мероприятий, предусмотренных как пунктом 13 Федерального стандарта № 208, так и пунктом 7 Ведомственного стандарта.
Объединение данных тем в рамках одного контрольного мероприятия не вступает в противоречие с положениями Федерального стандарта № 208.
Как следует из материалов дела и сторонами не оспаривается, администрация в 2022 году являлась получателем средств бюджета Республики Хакасия в рамках реализации различных соглашений (субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов).
При указанных обстоятельствах, несогласие администрации с наименованием обобщенной темы контрольного мероприятия не свидетельствует о несоответствии оспариваемого приказа бюджетному законодательству, а равно о незаконности проведения самого контрольного мероприятия.
Доводы заявителя относительно указания в приложении к приказу от 03.02.2023 № 23-од под перечнем основных вопросов подпунктов с перечнем вопросов , которые подлежат изучению, сводятся к несогласию проведения в отношении администрации по обозначенным направлениям. Указанные доводы отклоняются арбитражным судом поскольку подпункты с перечнем вопросов соотносятся с основными вопросами и не выходят за рамки темы контрольного мероприятия.
В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля отнесён, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов.
Таким образом, включение подвопросов в программу контрольного мероприятия не противоречит действующему законодательству, а также не нарушает права и законные интересы заявителя.
Арбитражным судом также принято во внимание, что согласно Плану контрольных мероприятий Минфина Хакасии на 2023 год объектами контроля также являются в целом органы местного самоуправления муниципального образования Ширинский район, что указывает на комплексный подход в определении министерством контроля за деятельностью в финансово-бюджетной сфере, законностью, эффективностью и целевым характером использования средств, полученных из республиканского бюджета, в муниципальном образовании Ширинский район (администрацией района и его отраслевыми (функциональными) органами.
Иные доводы заявителя судом оценены и признаны несостоятельными, поскольку не влияют на вышеприведенные выводы суда.
С учетом изложенного, оснований для признания приказа от 3 февраля 2023 года № 23-ОД не соответствующим действующему бюджетному законодательству, а равно нарушающему права и законные интересы заявителя, у суда не имеется. Доказательств обратного в нарушение части 1 статьи 65 АПК РФ заявителем в материалы дела не представлено. В этой связи требования администрации удовлетворению не подлежат.
Государственная пошлина по настоящему делу составляет 3000 руб. и в силу статьи 110 АПК РФ относится на заявителя. Поскольку администрация в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины, её взыскание по настоящему делу не производится.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
Р Е Ш И Л:
Отказать в удовлетворении заявления Администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасияо признании недействительным приказа Министерства финансов Республики Хакасия от 3 февраля 2023 года № 23-од «О проведении контрольного мероприятия», в связи с соответствием оспариваемого приказа положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.
Судья Н.М. Зайцева
