Решение АС Республики Хакасия от 18.03.2011 № А74-4571/10

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Абакан

18 марта 2011 года Дело № А74-4571/2010

Резолютивная часть решения объявлена 18 марта 2011 года.

Мотивированное решение изготовлено 18 марта 2011 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Журба Н.М., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Беляевым Н.М., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

Министерства внутренних дел по Республике Хакасия, г. Абакан,

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, г. Абакан,

о признании недействительными предписания от 26 октября 2010 года № 20 и разделов 1, 2 представления от 26 октября 2010 года № 88.

В судебном заседании принимали участие представители:

заявителя: Исаев В.Н. (доверенность от 18 января 2011 года № 1/5), Старцева Е.М. (доверенность от 24 декабря 2010 года № 24);

ответчика: Шандакова Н.А. (доверенность от 11 января 2011 года), Андарьянова С.А. (доверенность от 11 января 2011 года).

Министерство внутренних дел по Республике Хакасия (далее в тексте – МВД по РХ, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании недействительными предписания от 26 октября 2010 года № 80-06-22/1561 и разделов 1, 2 представления от 26 октября 2010 года № 80-06-22/1560 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее в тексте – теруправление, Росфиннадзор). В ходе судебного разбирательства представитель заявителя уточнил, что оспариваются предписание №20 и в части представление №88, заявленные ранее номера являются номерами регистрации указанных ненормативных актов.

Оспариваемым представлением от 26.10.2010 года №88 заявителю предложено принять меры к недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства, выразившихся в:

- нецелевом использовании средств федерального бюджета в виде перечисления авансового платежа налога на доходы физических лиц в сумме 364 998,7 рублей за счет средств федерального бюджета (раздел 1),

- принятии денежных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств на сумму 1 629 175,98 рублей (пункт 1 раздела 2),

- неэффективном использовании средств в виде уплаты ЕСН в размерах, превышающих начисленные суммы на 75 598,47 рублей (пункт 2 раздела 2),

- нарушении порядка, установленного Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» для заключения договоров на поставку одноименных товаров на сумму 679 122 рублей (пункт 3 раздела 2);

- завышении стоимости выполненных работ по ремонту кабинета в административном здании МВД из-за неправильного применения расценки на сумму 31 973 рублей (пункт 4 раздела 2).

Оспариваемым предписанием от 26.10.2010 года №20 Министерству предложено принять в установленном законодательством порядке меры ко взысканию с подрядчика необоснованной платы за ремонт кабинета в административном здании МВД в сумме 31 973 рублей и взысканные средства перечислить в доход федерального бюджета.

По мнению заявителя, оспариваемые акты не основаны на законе и нарушают права и законные интересы МВД по Республике Хакасия:

- Росфиннадзором не доказан факт нецелевого использования средств, поскольку суммы налога на доходы физических лиц ( далее в тексте – НДФЛ), которые по своей правовой природе относятся к заработной плате, перечислены со статьи КОСГУ 211 «Заработная плата», а не за счет собственных средств МВД по Республике Хакасия. Выделенные денежные средства были использованы исключительно по целевому назначению - на выплату НДФЛ, являющегося составной частью денежного довольствия и заработной платы;

- вывод о нарушении МВД в виде принятия денежных обязательств в сумме 1 629 175,98 рублей сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств сделан Управлением без учета специфичности обязательств федерального бюджета по выплатам личному составу. Принятие обязательств по выплатам личному составу в рамках социального обеспечения установлено законодательством о прохождении службы (возмещение расходов по проезду в отпуск, выплата выходного пособия, пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, оплата услуг адвокатов, компенсация за посещение детьми детских дошкольных учреждений). Право на получение указанных выплат наступает у сотрудников с момента возникновения соответствующего основания этой выплаты. Непринятие МВД по Республике Хакасия обязательства по выплате в силу отсутствия лимитов бюджетных обязательств приведет к нарушению социальных прав сотрудников. Обязанность по оплате труда адвокатов возложена на орган внутренних дел постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2003 №400, которым не установлена обязанность бюджетного учреждения не принимать к оплате первичные документы (постановление следователя и заявление адвоката) в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств. В выплате остальных расходов, указанных в акте проверки и оспариваемых актах, министерство также не могло отказать;

- в соответствии с разъяснениями, изложенными в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в том случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, что используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Однако, ни в акте проверки № 240, ни в представлении не указано, в чем именно выразилось неэффективное использование средств федерального бюджета при уплате аванса по единому социальному налогу;

- в силу статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти. Согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 таким уполномоченным органом является Федеральная антимонопольная служба. Следовательно, у Росфинадзора отсутствуют полномочия для вынесения в отношении МВД по Республике Хакасия представления, содержащего выводы о нарушении законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов;

- указанное в оспариваемом предписании неправильное применение расценки не может считаться указанием на нормы права, которые нарушены МВД по Республике Хакасия, в связи с чем предписание в этой части не соответствует требованиям пункта 122 Административного регламента. Каким именно правовым актом установлено требование о применении в данном случае федеральных, а не примененных территориальных единичных расценок, ни в акте проверки, ни в предписании не указано. Как следует из письма Минрегионразвития России от 03.10.200 №871-7650/ФЦ, редакция сборников федеральной базы 2000- 2007 г.г. продолжает действие лишь для определения стоимости работ по объектам, строительство которых начато до марта 2008 года (то есть по уже утвержденной сметной документации). Следовательно, теруправление применило недействующую редакцию документа. Договор между МВД и ООО «Абаканская строительная компания» заключен 01 апреля 2008 года. Таким образом, у МВД по Республике Хакасия отсутствовали правовые основания для применения расценок в утратившей силу редакции. Кроме того, сами по себе ФЭР и ТЭР представляют собой нормативно-методический документ, устанавливающий порядок применения норм, справочные данные, формулы и методы расчета стоимости строительных работ и не содержит требований об обязательности их применения (не носит императивный характер), в связи с чем их неприменение не может расцениваться как нарушение бюджетного законодательства. Требование о взыскании с подрядчика необоснованной оплаты за ремонт также противоречит нормам гражданского законодательства, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.  Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке. Поскольку условие договора от 01 апреля 2008 года №7/172 о цене, в том числе о применении порядка определения стоимости (раздел 2), согласовано сторонами при его подписании, то у МВД по Республике Хакасия отсутствуют правовые основания для взыскания разницы между уплаченной ценой и ценой, исчисленной в соответствии с иным порядком ее определения. Иное нарушает принцип определенности и устойчивости договорных обязательств.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия не согласилось с заявленным требованием, сославшись на изложенные в отзыве и пояснениях к нему доводы о доказанности факта допущенных нарушений, подтвержденных в ходе проведенной проверки.

При рассмотрении дела арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

22.12.2009 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора направила своим территориальным управлениям письмо №43-01-04-25/5947, в соответствии с которым адресатам поручено провести проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности, в Главных управлениях МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации за 2008 – 2009 годы. Объектами контрольного мероприятия определены распорядители (получатели) бюджетных средств.

Во исполнение указаний Федеральной службы Территориальным управлением в Республике Хакасия 28.07.2010 выдано удостоверение №240 на проведение проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности. Проверяемый период определен с 01.01.2008 по 31.12.2009 года. 28.07.2010 министр внутренних дел по Республике Хакасия ознакомлен с указанным удостоверением.

По результатам проверки 24.09.2010 составлен акт №240, в котором отражены выявленные нарушения, в том числе нецелевое использование средств федерального бюджета (стр. 5, 9 акта); принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств (стр. 5- 9 акта); неэффективное использование средств федерального бюджета (стр. 6, 9 акта); нарушение порядка, установленного Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» для заключения договоров на поставку одноименных товаров (стр. 13 – 15 акта); завышение стоимости выполненных работ по ремонту кабинета в административном здании МВД из-за неправильного применения расценки (стр. 25 акта).

26.10.2010 МВД выдано представление №88 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписание №20 по устранению выявленных нарушений, содержание которых приведено выше.

Не согласившись с указанными ненормативными актами, МВД по Республике Хакасия обратилось в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными. В ходе судебного разбирательства заявитель уточнил требование в части пункта 1 раздела 2 и просил признать его недействительным в сумме 1 163 666,39 рублей.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Исследовав представленные сторонами доказательства, оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Согласно частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Проверив полномочия Росфиннадзора, арбитражный суд установил, что согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина РФ от 11.07.2005 №89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.. Пунктами 5.14.3, 5.14.7 этого же Положения определено, что территориальное управление имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 3 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, путем проведения ревизий и проверок.

В соответствии с пунктами 122 и 123 Административного регламента руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета.

Таким образом, территориальное управление при вынесении оспариваемых актов действовало в рамках предоставленных ему полномочий.

Рассмотрев требование МВД по существу, арбитражный суд приходит к следующим выводам:

Раздел 1 представления (нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 364 998,7 рублей)

При проверке законности оспариваемого предписания по данному эпизоду арбитражный суд установил, что в 2008 году МВД перечислило с кода 211 «заработная плата» в виде авансовых выплат в бюджет налог на доходы физических лиц на общую сумму 296 346,18 рублей.  При этом  Управлением  принималась во внимание дебиторская задолженность по НДФЛ с учетом сальдового остатка за 2007 год в сумме 220 933,31рублей и дебиторская задолженность за 2008 год в сумме 75 412,87 рублей.

За 2009 год учреждением перечислен налог на доходы с физических лиц в виде аванса в сумме 68 652,52 рублей.

Территориальное управление квалифицировало переплату НДФЛ за 2008 и 2009 годы как нецелевое использование бюджетных средств, сославшись на то, что за 2008 год была учтена переплата налога, совершенная в течение 2007 года. Представитель теруправления сослалась на то, что если исключить начальное сальдо по указанным переплатам, то полученные данные не будут соответствовать фактическим обстоятельствам.

В соответствии с Приказом Министерства финансов РФ от 24 августа 2007 г. N 74н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», действующим в 2008 году, оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда производятся со статьи 210, которая детализирована подстатьями 211 – 213.

На подстатью 211 «Заработная плата» относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате труда на основе договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной (муниципальной) службе, трудовым законодательством, в том числе:

выплаты по: должностным окладам; тарифным ставкам Единой тарифной сетки; почасовой оплате; воинским и специальным званиям;

надбавки за: квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг); особые условия государственной и иной службы; выслугу лет; работу и стаж работы в пустынных, безводных местностях, в высокогорных районах, районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, южных районах Сибири и Дальнего Востока, работу на территории Антарктиды; работу со сведениями, имеющими степень секретности; шифровальную работу; специальный режим работы; допуск к государственной тайне; особые условия; должности доцента и профессора; ученые степени; ученое звание; знание иностранного языка; классность водителей; работу в ночное время, праздничные и выходные дни; и другие надбавки;

выплаты: премий; материальной помощи; вознаграждений по итогам работы за год; других вознаграждений и выплат поощрительного характера;

оплата ежегодных отпусков, учебных отпусков, компенсации за неиспользованный отпуск;

оплата за: период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации или обучение другим профессиям; дни медицинского обследования, сдачи крови и отдыха, предоставляемые работникам - донорам крови; дни участия в выполнении государственных или общественных обязанностей;

выплата пособия за первые два дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя, в случае заболевания или полученной травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) самого работника;

выплата в размере среднемесячного заработка на период трудоустройства, а также иные выплаты компенсационного характера в случае увольнения в связи с ликвидацией и реорганизацией организаций (предприятий);

другие аналогичные расходы.

На подстатью 212 «Прочие выплаты» относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудового договора, статусом военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также статусом прокуроров, судей, депутатов, иных должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе:

подъемные пособия при переезде на новое место работы (службы); оплата стоимости проезда к месту отпуска и обратно: лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; судьям, работникам загранучреждений и другим работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

компенсации расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера; оплата средств при убытии в основной отпуск (до заключения контракта), в отпуск по болезни; единовременное пособие при перезаключении трудового договора;

суточные при служебных командировках; продовольственно-путевые деньги; полевые деньги;

компенсации: за неиспользованное право на санаторно-курортное лечение; взамен продовольственного пайка (включая табачное довольствие); стоимости форменной одежды и обуви (вещевого имущества); стоимости проездных документов на все виды общественного транспорта; за содержание служебных собак по месту жительства; стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений; за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий; связанные с депутатской деятельностью; за установку телефона; взамен бесплатного обеспечения лекарственными средствами; взамен лечебно-профилактического питания; за использование личного транспорта для служебных целей;

ежемесячные пособия на ребенка;

ежемесячные пособия супругам военнослужащих в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать или не могут устроиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также по состоянию здоровья;

другие аналогичные расходы.

На подстатью 213 « Начисления на выплаты по оплате труда» относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по уплате единого социального налога в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, а также взносов по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Аналогичные положения на 2009 год утверждены Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 145н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

Таким образом, в 2008, 2009 годах перечисление в бюджет налога на доходы физических лиц с подстатей 211-213 статьи 210 не предусмотрено.

В силу положений Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения признается доход, полученный налогоплательщиками от источников в Российской Федерации и (или) от источников за пределами Российской Федерации - для физических лиц, являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации; от источников в Российской Федерации - для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации (статья 209 НК РФ).

При определении налоговой базы учитываются все доходы налогоплательщика, полученные им как в денежной, так и в натуральной формах, или право на распоряжение которыми у него возникло, а также доходы в виде материальной выгоды (статья 210 НК РФ).

Налоговым периодом признается календарный год (статья 216 НК РФ).

При получении дохода в виде оплаты труда датой фактического получения налогоплательщиком такого дохода признается последний день месяца, за который ему был начислен доход за выполненные трудовые обязанности в соответствии с трудовым договором (контрактом). В случае прекращения трудовых отношений до истечения календарного месяца датой фактического получения налогоплательщиком дохода в виде оплаты труда считается последний день работы, за который ему был начислен доход (статья 223 НК РФ).

Российские организации (налоговые агенты), от которых или в результате отношений с которыми налогоплательщик получил доходы, обязаны исчислить, удержать у налогоплательщика и уплатить сумму налога, исчисленную в соответствии со статьей 224 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей. Исчисление сумм и уплата налога в соответствии с настоящей статьей производятся в отношении всех доходов налогоплательщика, источником которых является налоговый агент, за некоторыми исключениями, установленными Кодексом, с зачетом ранее удержанных сумм налога. Исчисление сумм налога производится налоговыми агентами нарастающим итогом с начала налогового периода по итогам каждого месяца применительно ко всем доходам, начисленным налогоплательщику за данный период, с зачетом удержанной в предыдущие месяцы текущего налогового периода суммы налога. Налоговые агенты обязаны удержать начисленную сумму налога непосредственно из доходов налогоплательщика при их фактической выплате. При невозможности удержать у налогоплательщика исчисленную сумму налога налоговый агент обязан не позднее одного месяца с даты окончания налогового периода, в котором возникли соответствующие обстоятельства, письменно сообщить налогоплательщику и налоговому органу по месту своего учета о невозможности удержать налог и сумме налога. Налоговые агенты обязаны перечислять суммы исчисленного и удержанного налога не позднее дня фактического получения в банке наличных денежных средств на выплату дохода, а также дня перечисления дохода со счетов налоговых агентов в банке на счета налогоплательщика либо по его поручению на счета третьих лиц в банках.

Уплата налога за счет средств налоговых агентов не допускается. При заключении договоров и иных сделок запрещается включение в них налоговых оговорок, в соответствии с которыми выплачивающие доход налоговые агенты принимают на себя обязательства нести расходы, связанные с уплатой налога за физических лиц (статья 226 НК РФ).

Положения перечисленных выше нормативных актов свидетельствуют о том, что налог на доходы физических лиц удерживается из начисленной заработной платы и иных выплат, предусмотренных в статье 210 бюджетной классификации. Авансовые выплаты налога за счет налогового агента не предусмотрены.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 70 Бюджетного кодекса РФ определено, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов) и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения.

Перечисление со статьи 211 «заработная плата» налога на доходы физических лиц не предусмотрено указаниями о применении бюджетной классификации, следовательно, переплата налога является нецелевым использованием средств федерального бюджета.

Из предоставленных арбитражному суду документов (оборотно-сальдовые ведомости за 2007, 2008, 2009 годы, заявок на кассовый расход, платежных поручений) усматривается, что по состоянию на 01.01.2008 года дебиторская задолженность учреждения по налогу на доходы физических лиц составила 220 933,31 рубля (218 454,19 рубля – по аттестованным сотрудникам и 2 479, 12 – по гражданскому персоналу), за 2008 год– в сумме 75 412 рублей 87 копеек, за 2009 год– 68 652, 52 рубля. Указанные суммы определены теруправлением с учетом сальдового остатка, их арифметический расчет заявителем не отрицается.

Вместе с тем, арбитражный суд приходит к выводу о том, что, поскольку проверяемый период составляет два года – с 01.01.2008 по 31.12.2009 года, о чем указано в удостоверении о проведении проверки, необходимо установить совершение министерством неправомерных действий именно в проверяемый период. Согласно предоставленному теруправлением расчету, не оспоренному заявителем, на конец 2008 года у учреждения имелась кредиторская задолженность в бюджет по аттестованным сотрудникам в сумме 143 041,32 рублей, на конец 2009 года – кредиторская задолженность по НДФЛ составила 9 655,96 рублей. По гражданскому персоналу на 01.01.2010 года переплата НДФЛ составила 30 937,98 рублей.

С учетом изложенного, арбитражный суд полагает неправомерным указание в разделе 1 оспариваемого представления суммы нарушения в размере 334 060,72 рублей (расчет: 364 998,7 – 30 937,98).

Доводы теруправления об изменении периода проведения проверки и включении в него 2007 года отклоняются судом как необоснованные. Из служебной записки начальника отдела теруправления Лалетиной Л.В. от 07.09.2010 года, копия которой предоставлена суду, усматривается необходимость продления срока ревизии и расширения срока проверяемого периода с 01.01.2007 года. Однако из отметок на удостоверении следует, что срок проведения ревизии продлен сначала по 17.09.2010, затем – по 24.09.2010. Сведений об увеличении проверяемого периода и ознакомлении руководителя МВД с таким изменением арбитражному суду не предоставлено.

Пункт 1 раздела 2 представления ( принятие денежных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств).

Как следует из акта проверки №240 от 24.09.2010 года, в 2008 – 2009 годах учреждением приняты денежные обязательства сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств на общую сумму 1 629 175,98 рублей, в том числе:

- 70 180,75 рублей – по коду 211 «заработная плата» (кредиторская задолженность по расчетам по удержаниям из заработной платы, НДФЛ гражданского персонала);

- 45 095,56 рублей - по коду 221 «Услуги связи» (кредиторская задолженность за оказанные услуги специальной связи и предоставленные услуги сотовой связи);

- 826 057,29 рублей - по коду 222«Транспортные услуги» (кредиторская задолженность: 60960, 34 рублей - проезд в командировки; 637 654,30 рублей - проезд в отпуск; 127 442,65 рублей  – задолженность перед предпринимателем Городиловым В.В. за транспортировку ГСМ);

- 190 907 рублей - по коду 223 «Коммунальныеуслуги» (кредиторская задолженность перед МП «Абаканские тепловые сети»;

- 16 347,38 рублей - по коду 225 «Услуги по содержанию имущества» (кредиторская задолженность:  15 627,38 рублей  - по оплате услуг за вывоз мусора перед МУП г. Абакана «Спецавтобаза» ЖКХ в сумме 6 240,22 рублей,   перед ФГУП «Охрана» МВД РФ по РХ в сумме 9 387,16 рублей  за техническое обслуживание сигнализации; 720,00 рублей  - перед подотчетными лицами);

- 162 211,60 рублей – по коду 226 «Прочие услуги» (кредиторская задолженность: 11 880 рублей -  перед Аскизским филиалом ННО Хакасской республиканской коллегии адвокатов «Адвокатская контора»;10 292,20 рублей  - перед адвокатом Белецкой Н.В., 16231,60 рублей   - перед адвокатом адвокатского кабинета Шурыгиной Н.Н.;21 381,80 рублей  - перед ННО «Абаканская городская коллегия адвокатов»;16 709 рублей  - перед НО «Саяногорская коллегия адвокатов»;75 758 рублей  - перед ОАО «Абаканкоммунпроект» за проектно-сметную документацию;9 959 рублей  - перед ООО «Эксперт-сервис» за информационные услуги «Системы Гарант»);

- 256 514,17 рублей - по коду 262 «Пособия по социальной помощи населению» (кредиторская задолженность:   240 574 рублей  - по выплате выходного пособия при
увольнении; 15 940,67 рублей - по выплате пособия по уходу за
ребенком до 1,5 лет);

- 5 793,15 рублей  - по коду 290 «Прочие расходы» (кредиторская задолженность по счету 1. 208.18 перед сотрудниками за приобретенные подарки, оплату госпошлины и др.);

-   56 069,08 рублей - по коду 212 «Прочие выплаты» (кредиторская задолженностьпо выплате компенсации за посещение детьми сотрудников детскогосада ).

В ходе судебного разбирательства заявитель уточнил оспариваемую сумму по указанному эпизоду и просил признать недействительным представление в части 1 663 666,39 рублей, в том числе:

- 70 180,75 рублей – по коду 211 «заработная плата» (кредиторская задолженность по расчетам по удержаниям из заработной платы, НДФЛ гражданского персонала);

- 698 614,64 рублей - по коду 222«Транспортные услуги» (кредиторская задолженность: 60 960, 34 рублей - проезд в командировки; 637 654,30 рублей - проезд в отпуск);

- 76 494,6 рублей – по коду 226 «Прочие услуги» (кредиторская задолженность по услугам адвокатов);

- 256 514,17 рублей - по коду 262 «Пособия по социальной помощи населению» (кредиторская задолженность:   240 574 рублей  - по выплате выходного пособия при
увольнении; 15 940,67 рублей - по выплате пособия по уходу за
ребенком до 1,5 лет);

- 5 793,15 рублей  - по коду 290 «Прочие расходы» (кредиторская задолженность по счету 1. 208.18 перед сотрудниками за приобретенные подарки, оплату госпошлины и др.);

-   56 069,08 рублей - по коду 212 «Прочие выплаты» (кредиторская задолженностьпо выплате компенсации за посещение детьми сотрудников детскогосада ).

Как отмечалось выше, заявитель не оспаривает факт превышения принятых на себя обязательств над лимитами бюджетных обязательств, но полагает, что теруправлением не учтено, что учреждение не имело права отказать в возмещении расходов по проезду в отпуск, выплате выходного пособия, пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, оплате услуг адвокатов, компенсации за посещение детьми детских дошкольных учреждений.

Арбитражный суд полагает доводы заявителя необоснованными.

Так, статьей 33 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен принцип сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Пунктом 1 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ определено, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с кодексом. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

Согласно положениям статьи 219 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований настоящего Кодекса. Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии со статьей 221 Бюджетного кодекса РФ бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов РФ, которое установило общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений приказом от 20 ноября 2001г. №112н (далее - Приказ №112н).

В соответствии с пунктом 6 Приказа №112н смета составляется учреждением на основании разработанных и установленных (согласованных) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год расчетных показателей, характеризующих деятельность учреждения и доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств. К представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью сметы.

Таким образом, при составлении бюджетной сметы на очередной финансовый год МВД должно было обоснованно запланировать исполнение бюджета в части расходования бюджетных средств.

В том случае, если у учреждения возникают обязательства на основании закона, а лимитов недостаточно, то оно должно обратиться к главному распорядителю бюджетных средств, как это определено статьей 162 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой получатель бюджетных средств может вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи (документа, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с кодексом в целях исполнения бюджета по расходам), а главный распорядитель в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса РФ имеет право вносить изменения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств.

Согласно пункту 11 Приказа №112н внесение изменений в смету осуществляется путем утверждения изменений показателей - сумм увеличения, отражающихся со знаком «плюс», и (или) уменьшения объемов сметных назначений, отражающихся со знаком «минус»:

- изменяющих объемы сметных назначений в случае изменения доведенного учреждению в установленном порядке объема лимитов бюджетных обязательств;

- изменяющих распределение сметных назначений по кодам классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ (кроме кодов классификации операций сектора государственного управления), требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и лимитов бюджетных обязательств;

- изменяющих распределение сметных назначений по кодам классификации операций сектора государственного управления, не требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и утвержденного объема лимитов бюджетных обязательств;

- изменяющих распределение сметных назначений по кодам классификации операций сектора государственного управления, требующих изменения утвержденного объема лимитов бюджетных обязательств;

- изменяющих распределение сметных назначений по дополнительным кодам аналитических показателей, установленным в соответствии с пунктом 4 Приказа №112н, не требующих изменения показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и утвержденного объема лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность изменения показателей бюджетной сметы в случае недостаточности лимитов бюджетных средств. Принятие обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств выражается в ненадлежащем исполнении установленного Бюджетным кодексом порядка исполнения бюджета в части расходования бюджетных средств и нарушает бюджетное законодательство.

Пункт 2 раздела 2 представления ( неэффективное использование средств в сумме 75 598,47 рублей)

Как указано на страницах 6 и 9 акта проверки, в декабре 2008 года учреждением перечислены во внебюджетные фонды авансовые платежи по единому социальному налогу в общей сумме 44 822,74 рублей ( 41 929,69 рублей – в Пенсионный фонд, 2893,05 рублей – в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

В декабре 2009 года в Пенсионный фонд было перечислено в виде авансовых платежей по ЕСН 30 775,73 рублей.

Указанные обстоятельства подтверждаются оборотно-сальдовыми ведомостями за соответствующие периоды по счету «Налоги и отчисления» и не отрицаются заявителем.

В силу положений главы 24 «Единый социальный налог» Налогового кодекса РФ, действующей в проверенный период, налогоплательщиками налога признаются лица, производящие выплаты физическим лицам, в том числе организации (статья 235 НК РФ).

Объектом налогообложения для таких налогоплательщиков признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые налогоплательщиками в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг (за исключением вознаграждений, выплачиваемых лицам, указанным в подпункте 2 пункта 1 статьи 235 настоящего Кодекса), а также по авторским договорам (статья 236 НК РФ).

Налоговая база организации определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, предусмотренных пунктом 1 статьи 236 настоящего Кодекса, начисленных налогоплательщиками за налоговый период в пользу физических лиц (статья 237 НК РФ).

Налоговым периодом признается календарный год. Отчетными периодами по налогу признаются первый квартал, полугодие и девять месяцев календарного года (статья 240 НК РФ).

Дата осуществления выплат и иных вознаграждений или получения доходов определяется как день начисления выплат и иных вознаграждений в пользу работника (физического лица, в пользу которого осуществляются выплаты) - для выплат и иных вознаграждений, начисленных налогоплательщиками, указанными в подпункте 1 пункта 1 статьи 235 настоящего Кодекса (статья 242 НК РФ).

В соответствии с положениями статьи 243 Налогового кодекса РФ сумма налога исчисляется и уплачивается налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый фонд и определяется как соответствующая процентная доля налоговой базы. В течение налогового (отчетного) периода по итогам каждого календарного месяца налогоплательщики производят исчисление ежемесячных авансовых платежей по налогу, исходя из величины выплат и иных вознаграждений, начисленных (осуществленных - для налогоплательщиков - физических лиц) с начала налогового периода до окончания соответствующего календарного месяца, и ставки налога. Сумма ежемесячного авансового платежа по налогу, подлежащая уплате, определяется с учетом ранее уплаченных сумм ежемесячных авансовых платежей. По итогам отчетного периода налогоплательщики исчисляют разницу между суммой налога, исчисленной исходя из налоговой базы, рассчитанной нарастающим итогом с начала налогового периода до окончания соответствующего отчетного периода, и суммой уплаченных за тот же период ежемесячных авансовых платежей, которая подлежит уплате в срок, установленный для представления расчета по налогу.

Исследовав доводы участников судебного разбирательства по данному эпизоду, арбитражный суд приходит к выводу об обоснованности позиции Росфиннадзора.

Так, в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса РФ результативность и эффективность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзаце 4 пункта 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Учитывая приведенные выше нормы Налогового кодекса РФ, арбитражный суд пришел к выводу о том, что для бюджетных организаций не предусмотрена обязанность уплаты авансовых платежей в суммах, превышающих начисления, производимые исходя из величины выплат и иных вознаграждений, начисленных с начала налогового периода до окончания соответствующего календарного месяца, и ставки налога. Следовательно, обязанность по уплате ЕСН могла и должна была быть исполнена с использованием меньших объемов средств. При общем превышении учреждением объемов бюджетных обязательств, о чем упоминалось выше, уплата ЕСН в размере, превышающем исчисленную сумму, оценивается судом как неэффективное использование бюджетных средств.

Пункт 3 раздела 2 представления ( нарушение Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ)

При проведении ревизии учреждения Теруправление провело выборочную проверку договоров, заключенных МВД без проведения конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ для государственных нужд и установило факты заключения таких договоров за счет средств федерального бюджета в 2008 году - на общую сумму 289 232 рублей, в 2009 году - на общую сумму 389 890 рублей:

24.03.2008г. МВД заключило с индивидуальным предпринимателем Городиловым В.В. договоры №101 и 102 о поставке в срок до 31.03.2008 автомасла и специальных жидкостей в соответствии со спецификацией. При этом исполнение договора №101 на сумму 99 832 рублей предусмотрено за счет средств республиканского бюджета, договора №102 на ту же сумму - за счет средств федеральногобюджета.

Министерство перечислило денежные средства предпринимателю Городилову В.В. за счет средств республиканского бюджета платежным поручением от 07.04.2008г. №315 в сумме 99 832 рублей, за счет средств федерального бюджета - платежным поручением от 03.04.2008г. №512 в сумме 99 832 рублей. Приобретенные автомасло и специальные жидкости оприходованы учреждением на счет 1.105.03 «Горюче-смазочные материалы».

28.03.2008г МВД заключило договоры №127 и №128 с индивидуальным предпринимателем Крещук А.Н. о поставке в срок до 01.04.2008г. бумаги в соответствии со спецификацией.   Оплата по договору №127 предусмотрена в сумме 89 400 рублей за счет средств республиканского бюджета, договора №128 в той же сумме - за счет средств федерального бюджета.

Министерство перечислило денежные средства предпринимателю Крещук А.Н. за счет средств республиканского бюджета платежным поручением от 25.04.2008г. №445 в сумме 89 400 рублей, за счет средств федерального бюджета платежным поручением от 18.11.2008г. №1561 в сумме 89 400 рублей. Приобретенная бумага за счет средств федерального и республиканского бюджета оприходованы на счет 1.105.06 «Прочие материальные запасы». Суммарная оплата составила 178 800 рублей.

01.04.2008 между МВД и ЗАО «Инфоцентр» заключены договоры №104 и №105 о выполнении работ по техническому обслуживанию и ремонту компьютерной техники согласно перечню работ и их стоимости, указанной в приложениях к договорам. Стоимость работ по тому и другому договорам составила по 100 000 рублей из республиканского и федерального бюджетов.

Министерство перечислило денежные средства ЗАО «Инфоцентр» за счет средств республиканского бюджета платежными поручениями от 21.05.2008г. №568 на сумму 49 828 рублей, от 08.07.2008г. №829 на сумму 50 172 рублей, за счет средств федерального бюджета платежными поручениями от 21.05.08г. №829 на сумму 50 460 рублей, от 03.07.2008г. №1120 на сумму 49 540 рублей. Стоимость оказанных услуг списана на счет 0 401 01 «Финансовый результат текущей деятельности учреждения».

05.03.2009 МВД заключило договоры №154 и №155 с предпринимателем Крещук А.Н. о поставке в срок до 30.04.2009г. бумаги газетной. Исполнение договора №155 на сумму 96 150 рублей предусмотрено за счет средств республиканского бюджета, исполнение договора №154 на сумму 91 350 рублей - за счет средств федерального бюджета.

Министерство перечислило денежные средства предпринимателю Крещук А.Н. за счет средств республиканского бюджета платежным поручением от 15.05.2009г. №1070 в сумме 96 150 руб., за счет средств федерального бюджета - по заявке на кассовый расход от 06.07.2009г. №1892 в сумме 91 350 рублей. Приобретенная бумага оприходована на счет 1.105.06 «Прочие материальные запасы».

01.04.2009 МВД заключило договоры №№259, 260, 30.06.2009 - договоры №378, 379 с ООО «КМ-Техника». Исполнение обязанности МВД по оплате договоров №259, 379 на сумму соответственно 73 850 рублей и 77 550 рублей предусмотрено за счет средств республиканского бюджета, договоров №№260, 378 на сумму 99 950 рублей и 99 500 рублей - за счет средств федерального бюджета.

Министерство перечислило денежные средства ООО «КМ-Техника» за счет средств республиканского бюджета заявками на кассовый расход от 26.06.2009г. №1391 в сумме 73 850 руб., от 13.08.2009г. №1786 в сумме 77 550 рублей, за счет средств федерального бюджета заявками на кассовый расход от 25.05.2009г. №1463 в сумме 99 950 рублей, от 27.07.2009г. №2144 в сумме 65 950 рублей, от 08.09.2009г. №2450 в сумме 33 550 рублей. Приобретенные картриджи оприходованы на счет 1.105.06 «Прочие материальные запасы».

05.06.2009 между МВД и ЗАО «Инфоцентр» заключены договоры №356 и №357 на поставку запасных частей компьютерной и организационной техники. Договор №357 на сумму 78 240 рублей подлежит исполнению за счет средств республиканского бюджета, договор №356 на сумму 99 090 рублей - за счет средств федерального бюджета.

Министерство перечислило денежные средства ЗАО «Инфоцентр» за счет средств республиканского бюджета заявками на кассовый расход от 29.07.2009г. №1665 в сумме 78 240 рублей, за счет средств федерального бюджета заявкой на кассовый расход от 03.07.2009г. №1873 в сумме 99 090 рублей. Приобретенные материальные ценности оприходованы на счет 1.105.06 «Прочие материальные запасы».

В оспариваемом представлении содержание нарушения сформулировано следующим образом: за счет средств бюджетов без проведения конкурсов заключены договоры на поставку одноименных товаров, оказание одноименных услуг в течение квартала на сумму, превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. Сумма нарушения указана 679 122 рубля и состоит из средств федерального бюджета, используемых учреждением на оплату заключенных договоров.

Согласно статье 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Согласно статье 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В силу пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами.

Указанием Центрального банка Российской Федерации от 20.06.2007 N 1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя" определено, что расчеты наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами, а также между юридическим лицом и гражданином, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, между индивидуальными предпринимателями, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 тысяч рублей.

Таким образом, учреждение заключило договоры поставки одноименных товаров, выполнения одноименных работ на суммы, превышающие 100 000 рублей без проведения торгов, что является нарушением законодательства о размещении заказов.

Учитывая полномочия, предоставленные Росфиннадзору Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Положением о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей находящихся в федеральной собственности, теруправление обоснованно пришло к выводу о нарушении учреждением бюджетного законодательства, выразившемся в ненадлежащем исполнении установленного порядка исполнения бюджета. Принимая представление в оспариваемой части, теруправление не подменило федеральный орган исполнительной власти в лице Федеральной антимонопольной службы и не превысило свои полномочия, предложив заявителю рассмотреть указанное представление. Следовательно, довод заявителя об отсутствии у органа бюджетного контроля полномочий по отражению в представлении от 26.10.2010 года нарушения Министерством внутренних дел по Республике Хакасия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" является ошибочным.

Пункт 4 раздела 2 представления, пункт 1 предписания(завышение стоимости выполненных работ по ремонту кабинета ).

В указанном пункте оспариваемого представления указано на завышение учреждением на 31 973 рублей стоимости выполненных работ по ремонту кабинета в административном здании Министерства из-за неправильного применения расценки. Учреждением нарушены Методические рекомендации по использованию ФЕР-2001 при определении стоимости строительной продукции на территории субъектов РФ, доведенные письмом Госстроя России от 30.04.2003 №Н32626/10.

В предписании от 26.01.2010 №20 указаны документы, подтверждающие нарушение: локальный сметный расчет, акт приемки выполненных работ формы КС 2, экспертное заключение ООО «Центр оценки и аудита» от 15.09.2010 №73-1/Э/Ц/10. Учреждению предписано принять в установленном законодательством порядке меры ко взысканию с подрядчика необоснованной оплаты за ремонт, взысканные средства перечислить в доход федерального бюджета.

При исследовании доказательств, связанных с данным эпизодом проверки, арбитражный суд установил:

01.04.2008 между МВД (заказчиком) и ООО «Абаканская Строительная Компания» (подрядчиком) заключен договор подряда № 7/172, в соответствии с которым подрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ на объекте заказчика ( ремонт в кабинете министра), расположенном по адресу: г.Абакан, ул. К.Маркса, 13.

Согласно пункту 2.1 договора стоимость ремонтно-строительных работ составляет 99 903 рубля, оплачиваемых за счет средств федерального бюджета. Как указано в пункте 2.2 договора, стоимость поручаемых подрядчику работ определяется в ценах, формируемых от сметной стоимости цен 2005 года с применением индекса стоимости строительства 4 квартал 2005 года без учета изменения индекса на 2006 год.

В обязанности заказчика входит передача подрядчику объекта, пригодного для производства работ; проектно- сметной документации; своевременная оплата работ; осуществление контроля за соответствием выполненных работ проектно-сметной документации, строительным нормам и правилам (пункт 3.2 договора). Обязанности подрядчика перечислены в пункте 3.1 договора. Об использовании наименований территориальных или федеральных расценок в договоре не упоминается.

02.04.2008 заказчиком был утвержден локальный сметный расчет на ремонт кабинета в административном здании МВД по ул. К.Маркса, 13, согласно которому сметная стоимость строительных работ составила 99,930 тыс. рублей, средства на оплату труда – 30,736 тыс. рублей, сметная трудоемкость – 427,15 чел.час. В разделе 1 «новый раздел» перечислены шифр и номер позиции норматива : ТЕР15-01-047-02 (облицовка потолков плитами типа Амстронг), счет на плиты потолочные «Армстронг», ИЕР15-01-051-01 (облицовка поверхностей одним слоем гипсокартонных листов (ГКЛ) с устройством одинарного металлического каркаса стен без изоляции, СЦМ-101-0741 (листы гипсокартонные для перегородок толщиной 12мм,прайс (профиль направляющий), прайс ( профиль стоечный).

15.04.2008 подписана справка №1 о стоимости выполненных работ и затрат на сумму 99 903 рублей. В тот же день подписан акт о приемке выполненных работ за апрель 2008 года (отчетный период с 03.04.2008 по 15.04.2008). Платежным поручением №684 от 29.04.2008 подрядчику перечислено 99 903 рубля.

08.09.2010 теруправление заключило с ООО «Центр оценки и аудита» договор №73/Э/Ц/10 возмездного оказания экспертных услуг, в соответствии с которым ООО обязуется по заданию теруправления оказать услуги по проведению строительно-технической экспертизы по проверке соответствия объемов фактически выполненных работ объемам, указанным в актах выполненных работ и проектной документации, также правильности применения размеров косвенных затрат, указанных в актах приемки выполненных работ, и их расчет, в том числе строительных работ, выполненных при ремонте кабинета министра, расположенного в административном здании МВД по адресу: ул. К.Маркса, 13 по договору подряда от 01.04.2008 №7/172.

В соответствии с Заключением экспертов от 15.09.2010г. № 73-1/Э/Ц/10 объемы фактически выполненных работ соответствуют объемам, указанным в актах о приемки выполненных работ и проектной документации. При определении стоимости выполненных работ экспертами установлено, что подрядчик   использовал базовую стоимость территориальной единичной расценки ТЕР15-01-047-02 , что привело к увеличению итоговой стоимости выполненных работ на сумму 31 973 рублей. Как говорится в Заключении, данное несоответствие обусловлено неправильным применением норм и расценок, в частности, при отсутствии расценки на устройство подвесных потолков типа «Армстронг» по каркасу из оцинкованного профиля в территориальной сметно-нормативной базе ценообразования ТЕР- 2001 Республики Хакасия предназначены федеральные единичные расценки (ФЕР-2001), в комплексе с другими нормативно-методическими документами Госстроя России.

Допрошенный в судебном заседании по ходатайству теруправления эксперт Машуков Антон Александрович пояснил, что применение норм и расценок осуществляется подрядчиками. Иное может быть установлено договором между подрядчиком и заказчиком. На дату заключения договора подряда № 7/172 подрядчику следовало применить ФЕР-2001 (федеральные единичные расценки), в которых прописаны расценки по установке потолка «Армстронг», а не ТЕР-2001, в которых такие потолки не предусмотрены, по аналогии с потолком «Акмигран». Существующими расценками следует руководствоваться, но они могут быть изменены в зависимости от обстоятельств, связанных со строительством (ремонтом). Указанные расценки являются основополагающими при расчете затрат и носят рекомендательный характер.

В соответствии с пунктом 2 письма Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу «О переходе на новую сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве» №НК-5636/10 от 11 сентября 2003 года определение стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта осуществляется в текущем уровне цен несколькими способами, в том числе:

- при наличии территориальных сметных нормативов (ТЕР-2001, утвержденных и зарегистрированных в установленном порядке, составление сметной документации целесообразно выполнять базисно-индексным методом на основе ТЕР-2001 (территориальных единичных расценок) с применением индексов пересчета сметной стоимости в текущий уровень цен ;

- по объектам, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, могут применяться федеральные единичные расценки (ФЕР-2001) с пересчетом их в территориальный уровень цен по состоянию на 01.01.2000. Пересчет должен осуществляться с применением территориальных (региональных) поправочных коэффициентов, учитывающих местные условия строительства, разрабатываемых в порядке, установленном Методическими рекомендациями по использованию ФЕР-2001 при определении стоимости строительной продукции на территории субъектов РФ, утвержденными Госстроем России письмом от 30.04.2003 №Н32626/10.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, расценка на устройство подвесных потолков типа «Армстронг» по каркасу из оцинкованного профиля в территориально-сметной нормативной базе ТЕР-2001 отсутствует. Что касается федеральных единичных расценок, то, как указано в письме Госстроя, они могут, а не должны быть применены.

03.07.2006 комиссией по ценовой политике Министерства по градостроительной и жилищной политике Республики Хакасия в протоколе №5 указано, что для определения сметной стоимости работ, отсутствующих в сборниках ТЕР, допускается применение расценок сборников ФЕР-2001 на строительные конструкции и работы, монтажные работы, пусконаладочные работы, рассчитанные в уровне цен с 01.01.2000 г.

Этой же комиссией 19.11.2007 был произведен расчет индекса изменения строительно-монтажных работ с 01.11.2007 по Республике Хакасия к ФЕР-2001 и ТЕР-2001. При этом решение о применении индекса к полной сметной стоимости принимаются заказчиком и подрядчиком на стадии заключения договора подряда.

Как указано в письме Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов Министерства регионального развития Российской Федерации от 03.10.2008 №871-7650/ФЦ, сборники ФЕР-2001 в редакции 2000 – 2007 годов утратили силу с начала 2008 года. Приказом Минрегиона России от 11.04.2008 №44 введен в действие новый порядок разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности. Этот порядок зарегистрирован Минюстом России как нормативный правовой акт. С 01.01.2009 в субъектах Российской Федерации, сборники ТЕР-2001 которых не будут включены в Реестр нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, до их приведения в соответствие с государственными сметными нормативами будут действовать сборники ФЕР-2001. Редакция сборников федеральной базы 2000 – 2007 годов продолжает действие лишь для определения стоимости работ по объектам, строительство которых начато до марта 2008 года.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу о том, что ко времени заключения договора и утверждения локальной сметы нормативная база для применения расценок, детально проработанная по каждому виду расценок и подлежащая обязательному применению, отсутствовала. Имеющиеся расценки могли носить диспозитивный характер и применяться исходя из каждого конкретного случая.

Кроме того, в Заключении экспертов указано, что базовую стоимость территориальной единичной расценки ТЕР15-01-047-02 использовал подрядчик, а не заказчик. Из пояснений эксперта Машукова А.А. также следует, что подрядчик вправе сам применять расценки при составлении сметы. На то, что локальный сметный расчет составлен представителем подрядчика, указала и представитель МВД, сославшись на имеющуюся в нем подпись инженера ПТО Коноваленко Т.В. Следовательно, факт завышения учреждением стоимости выполненных работ, о чем указано в представлении и предписании, не подтверждается. При проверке теруправлением не устанавливалось лицо, которое завысило расценки, следовательно, правонарушение в том виде, в котором оно сформулировано в оспариваемых актах, не нашло своего подтверждения. В чем конкретно состоит нарушение, которое, по мнению теруправления, допущено учреждением, ни в акте проверки, ни в оспариваемых ненормативных актах не указано. Учитывая, что сметные нормативы должны применяться организациями, осуществляющими строительные и иные работы, а за МВД такие полномочия не закреплены, арбитражный суд констатирует отсутствие состава правонарушения в действиях учреждения, и как следствие, недействительность предписания от 26.10.2010 №20.

Арбитражный суд отмечает и другие обстоятельства, установленные при рассмотрении данного эпизода:

Согласно пункту 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, в предписании помимо прочего указывается нормативный правовой акт, положения которого нарушены.

Вместе с тем, в оспариваемом предписании №20 от 26.10.2010 упоминание о таком нормативном акте отсутствует. Распоряжением руководителя теруправления от 03.03.2011 №02 в предписание внесены изменения в связи с допущенной опечаткой: в раздел 1 «иные финансовые нарушения» добавить пропущенную строку «Нормативный правовой акт, который нарушен (пункт, часть)» следующего содержания: «Методические рекомендации по применению ФЕР-2001 при определении стоимости строительной продукции на территории субъектов РФ, доведенные письмом Госстроя России от 30.04.2003 №НЗ2626/10». Указанные изменения направлены заявителю 03.03.2011, после его обращения в арбитражный суд.

Относительно содержания требования предписания о принятии мер ко взысканию с подрядчика необоснованной платы за ремонт и перечисления взысканных средств в доход федерального бюджета представитель теруправления пояснила, что способ устранения нарушения Росфиннадзор не устанавливает, он может быть применен по выбору нарушителя. За невыполнение предписания лицо может быть привлечено к административной ответственности путем составления протокола и последующего обращения в мировой суд, который определяет возможность или отсутствие возможности исполнить предписание.

Вместе с тем, представители МВД заявили об отсутствии правовых оснований для исполнения оспариваемого предписания путем взыскания с подрядчика платы за ремонт, установленной соглашением сторон.

Поскольку частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, а предписание по изложенным выше обстоятельствам признано недействительным, оно не подлежит исполнению.

В силу статьи 281 Бюджетного кодекса РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Как отмечалось выше, в соответствии с пунктом 123 Административного регламента по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление), в котором помимо прочего отражаются предложения о рассмотрении представления и о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Учитывая перечисленные выше факты нарушения бюджетного законодательства, установленные судом, мера принуждения в виде выдачи представления по доказанным обстоятельствам применена к учреждению правомерно.

В ходе судебного разбирательства по делу представители теруправления указали на то, что оспариваемое представление не относится к актам ненормативного характера, обжалуемым в суд, так как не содержит обязывающих указаний в отношении учреждения, не создает каких-либо препятствий для осуществления им своей деятельности, не нарушает его права, носит информационный, индивидуальный и разовый характер, поскольку лишь предлагает руководителю министерства принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства, не содержит требований об устранении нарушений законодательства; не может повлечь привлечение института к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не нарушает права и законные интересы юридического лица.

Арбитражный суд рассмотрел законность оспариваемого представления по существу, исходя из следующего:

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Пунктом 126 Административного регламента предусмотрено, что за невыполнение требований представления административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП.

Учитывая изложенное, арбитражный суд полагает, что представление Росфиннадзора от 26.10.2010 №88 принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, в связи с чем оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данное мнение соответствует правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 N6720/09.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения дела государственная пошлина в сумме 4000 рублей относится на теруправление, однако не подлежит взысканию с него, поскольку оно, как и заявитель, освобождены от уплаты госпошлины в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации , арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Заявление Министерства внутренних дел по Республике Хакасия, г.Абакан, удовлетворить частично.

Признать недействительными представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 26.10.2010 №88 в части суммы нарушения в размере 334 060,72 рублей, указанной в разделе 1, а также в части пункта 4 раздела 2, и предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 26.10.2010 №20 в связи с несоответствием их Бюджетному кодексу Российской Федерации.

2. В удовлетворении остальной части заявленных требований - отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд, г.Красноярск. Жалоба подается через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Арбитражного суда

Республики Хакасия Н.М.Журба