Арбитражный суд Пермского края
Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Пермь
21 февраля 2022 года дело № А50-25779/2021
Резолютивная часть решения объявлена 16 февраля 2022 года.
В полном объеме решение изготовлено 21 февраля 2022 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Плотниковой Т.Ю., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи
ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Руссоль» (адрес: 460009, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
к Западно-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (адрес: 614094, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
о признании недействительным ненормативного правового акта,
при участии представителей в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи:
от заявителя - общества с ограниченной ответственностью «Руссоль»: ФИО2 по доверенности от 05.10.2021 №123, предъявлен паспорт и диплом о наличии высшего юридического образования (полномочия проверены Арбитражным судом Оренбургской области);
от заинтересованного лица - Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: ФИО3 по доверенности от 15.06.2021 №246, предъявлен паспорт диплом о наличии высшего юридического образования (полномочия проверены Арбитражным судом Оренбургской области); ФИО4 по доверенности от 09.06.2021 №244, предъявлен паспорт и диплом о наличии высшего юридического образования,
установил:
общество с ограниченной ответственностью «Руссоль» (далее также – заявитель, общество, ООО «Руссоль») обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – заинтересованное лицо, Управление Ростехнадзора) № 33ГН-ПР-283-7-О-094 от 17.08.2021.
Определением суда от 12.11.2021 заявление принято к производству.
В обоснование заявленных требований Общество ссылается на то, что формулировка предписываемых действий, указанных в п. 1-4 предписания, является абстрактной, требование не содержит указаний на конкретные действия, которые должно выполнить общество, способы исполнения предписания также не указаны; действующим законодательством не установлено требование об обязательности наличия аттестации членов аттестационной комиссии по всем областям; заинтересованным лицом вменено нарушение Правил, не распространяющих свое действие на деятельность общества; высказывания административного органа о том, что заявителем не заполняются обязательные графы журнала, противоречит нормам действующего законодательства, поскольку для данного вида журнала установлена лишь рекомендуемая форма.
Представитель заявителя в судебном заседании требование заявления поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях, возражениях.
Управление с заявленными требованиями не согласилось по мотивам, изложенным в письменном отзыве на заявление и дополнениях к нему, указывая на то, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным. Указывают, что в положениях нормативных актов в области аттестации не говорится об обязанности пройти аттестацию хотя бы одному работнику, также не указано минимальное количество работников, обязанных аттестоваться, что позволяет сделать вывод о том, что обязанность прохождения аттестации возложена на всех членов аттестационной комиссии; на момент проведения проверки у технического директора Грамма Р.В. отсутствовала аттестация в области промышленной безопасности Б 4.4, у ведущего инженера департамента производственного контроля и охраны труда ФИО5 в области Б.4.4. и А.1, который осуществляет III уровень производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности в шахте ЦДПС «Илецксоль», являющейся опасным производственным объектом чрезвычайно высокого класса опасности (1 класс) «Рудник с подземным способом разработки», регистрационный № А49-003 38-0001, выдаёт наряды-допуски на выполнения работ с повышенной опасностью, а также руководит горными и взрывными работами на местонахождениях, разрабатываемых подземным способом; поскольку ООО «Руссоль» эксплуатирует ОПО «Рудник с подземным способом разработки», на котором - ведутся горные работы, то к деятельности данной организации применяются, в том числе, требования промышленной безопасности при организации работ на опасных производственных объектах горной промышленности; обществом безответственно ведётся журнал учёта выдачи нарядов-допусков на производство работ повышенной опасности, не заполняются обязательные графы журнала и не указываются сроки выдачи нарядов-допусков на производство работ повышенной опасности.
Представители заинтересованного лица в судебном заседании доводы отзыва на заявление поддержали, просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения сторон, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, на основании приказа заместителя руководителя Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13.01.2021 № ПР-283-7-0 «О назначении должностных лиц, уполномоченных осуществлять постоянный государственный надзор» проведена выездная проверка в рамках осуществления постоянного государственного надзора на объектах повышенной опасности в отношении юридического лица - Общества с ограниченной ответственностью «Руссоль», владеющего опасным производственным объектом 1-го класса опасности - «Рудник с подземным способом разработки», регистрационный № А49-00338-0001. Проверка проведена с 13.08.2021 по 17.08.2021.
В ходе проверки установлено, что ООО «Руссоль» осуществляет эксплуатацию опасного производственного объекта 1 класса опасности - «Рудник с подземным способом разработки», регистрационный № А49-00338-0001, расположенный по адресу: <...>.
По результатам проверки Управлением были установлены следующие факты нарушений требований обязательных норм и правил промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта «Рудник с подземным способом разработки», регистрационный № А49-00338-0001:
1. Отсутствует аттестация в области промышленной безопасности Б 4.4 (согласно Перечню областей аттестации в области промышленной безопасности, утвержденному Приказом №334 Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04 сентября 2020г.) у технического директора ООО «Руссоль» Грамма Р.В. являющегося председателем постоянно действующей комиссии ООО «Руссоль», согласно приказа № 279ос от 05.04.2021, чем нарушены ст.9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п.п.2, 5 «Положения об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2019г. № 1365, п.28 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых» далее - ФНП, утвержденных приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 № 505); (п.1 предписания);
2. Отсутствует аттестация в области промышленной безопасности: А1, Б.4.4. у ведущего инженера департамента производственного контроля и охраны труда (далее - ДПК и ОТ) ФИО5 как работника, являющегося членом аттестационной комиссии ООО «Руссоль», чем нарушены ст.9, ст. 14.1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п.п.2, 5 «Положения об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2019г. № 1365, п.28 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых» далее - ФНП, утвержденных приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 № 505 (п.2 акта и предписания);
3. В наряд - допусках на производство работ повышенной опасности от 03.08.2021,10.08.2021,05.08.2021 и др. допускаются прочерки, исправления, не заполнение всех граф наряд-допуска, чем нарушены ст.9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п.57 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Обеспечение промышленной безопасности при организации работ на опасных производственных объектах горно-металлургической промышленности», утв. приказом Ростехнадзора от 13.11.2020 №440 (п.3 акта и предписания);
4. В «Журнале учета выдачи нарядов-допусков на производство работ повышенной опасности» от 09.04.2021 заполняются не все графы, а именно на какой срок выдан наряд допуск (от 27.04.2021, 03.08.2021, 13.08.2021), чем нарушены ст.9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п.4 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых» далее - ФНП, утвержденных приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 № 505) (п.4 акта и предписания).
Итоги проверки зафиксированы в акте проверки от 17.08.2021 № 33-ГН-ПР-283-7-О-093.
В тот же день Управлением выдано предписание № 33-ГН-ПР-283-7-О-094, которым Обществу предписано принять меры по устранению выявленных нарушений, указанных в п.п. 1, 2, в срок до 01.10.2021, нарушений, указанных в п.п. 3,4 - в срок до 24.08.2021.
Не согласившись с указанным предписанием, Общество направило в адрес Управления соответствующие возражения от 20.08.2021 № 5211.
13.09.2021 Обществом получен ответ Управления на возражения, согласно которому установленные факты подтверждены.
Полагая, что предписание от 17.08.2021 № 33-ГН-ПР-283-7-О-094 является незаконным, нарушает его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.
Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) представленные в дело документы в совокупности с позициями сторон, суд пришел к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению в силу следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложено на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В свою очередь бремя доказывания нарушения прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу ст. 65 АПК РФ возложено на заявителя.
Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон о промышленной безопасности). Положения указанного Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.
Промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1 Закона о промышленной безопасности).
В силу пункта 1 статьи 3 Закона о промышленной безопасности требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.
Опасными производственными объектами в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о промышленной безопасности являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону о промышленной безопасности, в частности, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества - горючие вещества - жидкости, газы, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления (подпункт "в" пункта 1 Приложения 1).
В силу пункта 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе соблюдать положения Закона о промышленной безопасности, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.
Согласно ч. 1 ст. 16 Закона о промышленной безопасности под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.
В соответствии с пунктами 1, 4 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), осуществляющим свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
На основании п. 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Западно-Уральское управление Ростехнадзора является территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому й атомному надзору и действует на основании Положения, утвержденного Приказом Ростехнадзора № 250 от 28.06.2016.
Ростехнадзор и его территориальные органы в соответствии со ст. 16 Закона о промышленной безопасности, Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, осуществляет мероприятия по контролю за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ № 401 от 30.07.2004 г., Положением о Западно-Уральском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому, и атомному надзору, утверждённым приказом Федеральной службой по экологическому, технологическому, и атомному надзору № 250 от 28.06.2016 г., должностные лица территориальных органон Ростехнадзора имеют право давать юридическим лицам, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений лицензионных требований и условий, обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, нормах и правилах, в пределах установленной компетенции Ростехнадзора.
Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом.
В силу абзаца 9 пункта 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.
Работники, в том числе руководители организаций, осуществляющие профессиональную деятельность, связанную с проектированием, строительством, эксплуатацией, реконструкцией, капитальным ремонтом, техническим перевооружением, консервацией и ликвидацией опасного производственного объекта, а также изготовлением, монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте (далее - работники), в целях поддержания уровня квалификации и подтверждения знания требований промышленной безопасности обязаны не реже одного раза в пять лет получать дополнительное профессиональное образование в области промышленной безопасности и проходить аттестацию в области промышленной безопасности. Категории таких работников определяются Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 14.1 Закона о промышленной безопасности).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2019 года № 1365 «О подготовке и об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики» (далее – Положение об аттестации), установлен порядок проведения аттестации в области промышленной безопасности и категории работников подлежащих аттестации, требование является обязательным, подлежит применению с 1 ноября 2019.
Согласно п. 2 Положения об аттестации аттестацию, в том числе первичную аттестацию в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», абзацами третьим - шестым статьи 9.1 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» и пунктом 3 статьи 28.1 Федерального закона «Об электроэнергетике", проходят работники следующих категорий:
а) руководители организаций (обособленных подразделений организаций), осуществляющих проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасных производственных объектов, а также изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, проектирование, строительство, капитальный ремонт, эксплуатацию, реконструкцию, консервацию и ликвидацию, а также техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт гидротехнических сооружений, эксплуатацию объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, в отношении которых осуществляется федеральный государственный энергетический надзор в сфере электроэнергетики, и оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие профессиональную деятельность, указанную в настоящем подпункте (далее - организации);
б) должностные лица, на которых возложены функции по осуществлению производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, эксплуатационного контроля и контроля за показателями состояния гидротехнических сооружений, контроля за соблюдением требований безопасности при эксплуатации объектов электроэнергетики, авторского надзора в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, объектов электроэнергетики, строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, объектов электроэнергетики;
г) не указанные в подпунктах "а" - "в" настоящего пункта работники, являющиеся членами аттестационных комиссий организаций.
В силу п. 5 Положения об аттестации в территориальных аттестационных комиссиях проходят первичную и периодическую аттестацию: члены аттестационных комиссий организаций и иные указанные в подпунктах "а" и "б" пункта 2 настоящего Положения работники (за исключением работников организаций, обеспечивающих безопасность государства) (пп.а).
Согласно п. 28 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых», утвержденных Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.12.2020 № 505 (далее – Правила в области промышленной безопасности), установлено, что организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы и переработка полезных ископаемых, обязаны обеспечить подготовку и аттестацию работников в области промышленной безопасности.
Из пояснений заявителя следует, что им не оспаривается обязательность наличия аттестации в области промышленной безопасности у работников общества; заявитель оспаривает п.п. 1, 2 предписания в связи с тем, что заинтересованным лицом сделан вывод о необходимости наличия аттестации у работников как членов аттестационной комиссии.
Основанием для вынесения пунктов 1 и 2 оспоренного предписания послужил вывод управления о нарушении обществом требований ст.9, 14.1 Закона о промышленной безопасности, п.п.2, 5 Положения об аттестации, п.28 Правил промышленной безопасности, что выразилось в отсутствии аттестации в области промышленной безопасности Б 4.4 у технического директора ООО «Руссоль» Грамма Р.В. являющегося председателем постоянно действующей комиссии ООО «Руссоль», и отсутствии аттестации в области промышленной безопасности А1, Б.4.4. у ведущего инженера департамента производственного контроля и охраны труда ФИО5, как работника, являющегося членом аттестационной комиссии ООО «Руссоль».
Из текста оспариваемого предписания следует, что обществу вменены нарушения, выразившиеся в отсутствии аттестаций у технического директора, являющегося председателем постоянно действующей комиссии и у ведущего инженера департамента производственного контроля и охраны труда как работника, являющегося членом аттестационной комиссии. Между тем, доводы, приведенные в отзыве на заявление и устные пояснения представителей Управления, свидетельствуют о том, что под данными правонарушениями следует понимать отсутствие у данных работников общества аттестаций безотносительно их работы в аттестационной комиссии.
В частности, заинтересованным лицом указано, что ведущий инженер ДПК и ОТ ФИО5 принимает участие в работе комиссии III уровня производственного контроля (осуществление III уровня ПК за соблюдением требований промышленной безопасности) и охраны труда в шахте ЦДПС «Илецксоль» согласно графика проведения проверок комиссии III уровня производственного контроля, с отсутствием аттестации в области промышленной безопасности А1 (основы промышленной безопасности), Б 4.4 (разработка месторождений полезных ископаемых подземным способом) в шахте ЦДПС «Илецксоль», являющейся ОПО «Рудник с подземным способом разработки», регистрационный № А49-00338-0001; ФИО5,не имеющий аттестацию, наделён правом в ООО «Руссоль» выдавать наряды-допуски на выполнение работ с повышенной опасностью.
Приказом Ростехнадзора от 06.07.2020 № 256 утверждено Положение об аттестационных комиссиях по аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, согласно п. 10 которого аттестационные комиссии организаций формируются из числа работников организаций, прошедших аттестацию в территориальных аттестационных комиссиях; количественный состав аттестационной комиссии организации устанавливается локальным нормативным актом организации.
Из представленных в материалы дела доказательств следует, и заинтересованным лицом не оспаривается, что в ООО «Руссоль» создана постоянно действующая аттестационная комиссия согласно Приказу 279ос от 05.04.2021. Работники общества, эксплуатирующего опасный производственный объект «Рудник с подземным способом разработки», аттестованы по областям аттестации промышленной безопасности А.1 и Б.4.4., а именно должностные лица ООО «Руссоль», указанные в приказе общества № 279ос от 05.04.2021: руководитель департамента производственного контроля и охраны труда ФИО6, руководитель геолого-маркшейдерской службы - главный геолог ФИО7, руководитель представительства-главный инженер ЦДПС «Илецксоль» ФИО8. главный энергетик ЦДПС «Илецксоль» ФИО9; техническим директором ООО «Руссоль» Грамма Р.В., являющимся председателем постоянно действующей комиссии, пройдена аттестация в территориальной аттестационной комиссия Западно-Уральского управления Ростехнадзора по областям аттестации А.1, у ведущего инженера департамента производственного контроля и охраны труда ФИО5 как работника, являющегося членом аттестационной комиссии, имеется действующая аттестация Б.9.31, Б.9.32. Б.7.1.
Таким образом, во исполнение выше указанных норм законодательства обществом, эксплуатирующим опасные производственные объекты, обеспечена подготовка и аттестация работников в области промышленной безопасности.
Доводы заинтересованного лица относительно того, что обязанность прохождения аттестации возложена на всех членов комиссии, в области по которой проводится проверка знаний, судом отклонен как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства, поскольку управлением не учтен тот факт, что аттестация в области промышленной безопасности, проводится в объеме требований промышленной безопасности, необходимых для исполнения работниками трудовых обязанностей (часть 5 статьи 14.1. Закона о промышленной безопасности).
Указанное согласуется с позицией Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, изложенной в письме начальника Правового управления ФИО10 от 12.10.2021 № 11-00-14/12589, в котором так же отмечено, что действующим законодательством не установлена обязательность наличия аттестации на все области, по которым проводится экзамен, у всех членов аттестационной комиссии организации, присутствующих на заседании.
Кроме того, материалы дела не содержат доказательств того, что технический директор Грамма Р.В., являющийся председателем постоянно действующей комиссии общества, и ведущий инженер ФИО5, являющийся членом аттестационной комиссии, принимали участие в аттестации в области промышленной безопасности А.1, Б.4.4. других работников организации.
Также суд учитывает, что фактически аттестация проводится в программе - едином портале тестирования, соответственно, члены аттестационной комиссии участвуют в ее работе номинально.
Таким образом, учитывая приведенные нормы действующего законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также подтвержденные материалами дела и не оспоренные Управлением факты того, что обществом обеспечена подготовка и аттестация работников в области промышленной безопасности, работники аттестованы по областям аттестации промышленной безопасности А.1. и Б.4.4., работники, являющиеся членами аттестационных комиссий организаций, проходят аттестацию в территориальных аттестационных комиссиях, а обязательность наличия аттестации на все области, у всех членов аттестационной комиссии организации законодательством не установлена,суд приходит к выводу о необоснованности пунктов 1 и 2 оспариваемого предписания.
При этом учитывает, что обществом не оспаривается факт необходимости наличия аттестации у технического директора Грамма Р.В. и ведущего инженера ФИО5, как работников предприятия, эксплуатирующего опасный производственный объект, заявитель не согласен в формулировкой п.п. 1 и 2 предписания, в которых указано на отсутствие аттестации у данных лиц именно как у работников аттестационной комиссии. О незаконности данных пунктов также могут служить и пояснения представителей заинтересованного лица, данных в судебных заседаниях, относительного того, что суду при рассмотрении спора следует не учитывать формулировку «как у работников аттестационной комиссии», а также доводы в обоснование законности данных пунктов предписания, приведенные в отзыве и дополнениях к нему, касающиеся участия ФИО5 в организации работы по производственному контролю и в осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах.
Основанием для вынесения пункта 3 оспоренного предписания послужил вывод Управления о нарушении обществом требований ст.9 Федерального закона № 116-ФЗ и п.57 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Обеспечение промышленной безопасности при организации работ на опасных производственных объектах горно-металлургической промышленности», утв. приказом Ростехнадзора от 13.11.2020 №440 (далее – Правила № 440), поскольку в наряд - допусках на производство работ повышенной опасности от 03.08.2021, 10.08.2021, 05.08.2021 и др. допускаются прочерки, исправления, не заполнение всех граф наряд-допуска.
Оспаривая данный пункт предписания, заявитель указал на неприменимость к обществу Правил № 440.
Пунктом 1 Правил № 440 установлено, что настоящие федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Обеспечение промышленной безопасности при организации работ на опасных производственных объектах горно-металлургической промышленности" устанавливают требования к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности и безопасному ведению работ на опасных производственных объектах горно-металлургических производств, на которых: ведутся работы по получению, транспортированию, использованию расплавов черных и цветных металлов, сплавов на основе этих расплавов; ведутся горные работы и работы по обогащению полезных ископаемых; получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы; используется оборудование, работающее под избыточным давлением.
Действительно, согласно п. 57 Правил № 440 форма и количество оформляемых экземпляров нарядов-допусков на работы повышенной опасности устанавливаются внутренними распорядительными документами эксплуатирующей организации. При оформлении наряда-допуска исправления и подчистки не разрешаются. Заполнение всех граф наряда-допуска проводится в соответствии с содержанием подстрочного текста. Прочерки ставить не допускается. Изменения в наряде-допуске во время проведения работ не допускаются.
Между тем, как указано заявителем и подтверждается материалами дела, согласно разделу 2.3. таблицы Приложения № 1 к Требованиям к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 30.11.2020 № 471, эксплуатируемый обществом Рудник с подземным способом разработки идентифицирован Обществом как опасный производственный объект добычи сырья горно-химической промышленности. Правильность проведенной ООО «Руссоль» идентификации подтверждена Управлением согласованием сведений, характеризующих опасный производственный объект «Рудник с подземным способом разработки» регистрационный № А49-00338-0001. Таким образом, Управление признало эксплуатируемый ООО «Руссоль» рудник, как опасный производственный объект добычи сырья горно-химической промышленности,направив сведения, характеризующие ОПО с сопроводительным письмом № 283-5109 от 20.06.2020.
Таким образом, суд находит обоснованным довод заявителя, о том, что в оспариваемом предписании Управление указывает на нарушение норм, которые не распространяют свое действие на деятельность ООО «Руссоль», поскольку эксплуатируемый ООО «Руссоль» Рудник с подземным способом разработки относится к опасным производственным объектам добычи сырья горно-химической промышленности, в то время как в Правилах № 440 не содержится указания на то, что они распространяются на данный вид работ, напротив, в п.1 прямо определена сфера их применения - производственные объекты горно-металлургических производств.
Требование о необходимости выявленного нарушения не обосновано конкретными, относящимися к заявителю, обязательными нормами и правилами, из материалов проверки не усматривается, что деятельность заявителя относится к производственным объектам горно-металлургических производств.
Следовательно, управлением не доказана обоснованность необходимости применения обществом Правил № 440, в силу чего п.3 также признан судом подлежащим признанию недействительным.
Вменяя обществу нарушение п. 4 Правил в области промышленной безопасности управлением указано в пункте 4 оспариваемого предписания, что в «Журнале учета выдачи нарядов-допусков на производство работ повышенной опасности» от 09.04.2021 заполняются не все графы, а именно на какой срок выдан наряд допуск.
Правила в области промышленной безопасности устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на объектах ведения горных работ и переработки негорючих, твердых полезных ископаемых, а также на объектах ведения горных работ, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Согласно п. 4 Правил в области промышленной безопасности в каждой организации, эксплуатирующей объекты ведения горных работ и переработки полезных ископаемых, должны быть утверждены техническим руководителем организации формы и порядок заполнения журналов и книг, ведение которых необходимо осуществлять в соответствии с требованиями Правил. Все работники организации, наделенные полномочиями по заполнению журналов и книг, а также по контролю за их ведением, должны быть ознакомлены под подпись с локальными документами (актами).
По мнению суда, нарушение данного пункта Правил означает отсутствие в организации утвержденных техническим руководителем организации формы и порядка заполнения журналов и книг.
Между тем, как указывает заявитель и не опровергает заинтересованное лицо, при проведении проверки управление не запрашивало утвержденный порядок по ведению журнала, то есть факт утверждения формы и порядка заполнения журналов в организации в ходе проверки не устанавливался.
Относительно выявленного нарушения о том, что не все графы обществом заполняются, а именно на какой срок выдан наряд допуск, суд отмечает, что обязательные разделы и графы журнала (книги) выдачи наряда установлены в п. 36 Правил в области промышленной безопасности, согласно которому производство работ должно выполняться на основании наряда, выдаваемого под подпись исполнителю работ или в электронном виде в соответствии с Положением о нарядной системе, которое должно быть разработано в каждой организации и утверждено ее руководителем. Наряд на выполнение работ выдается уполномоченным должностным лицом. Положение о нарядной системе должно содержать порядок выдачи (выполнения, завершения) наряда на смену и форму журнала (книги) выдачи наряда. Форма журнала (книги) выдачи наряда должна содержать разделы (графы) о месте, виде, времени начала и окончания работ, мерах по безопасному проведению конкретного вида работ, состоянии мест работы на конец смены.
Вместе с тем, нарушение данного пункта Правил в области промышленной безопасности обществу не вменяется, а указано в п.4 оспариваемого предписания на нарушение п. 4, которым предусмотрена обязанность по утверждению формы и порядка заполнения журналов.
Следовательно, п. 4 оспариваемого предписания также следует признать необоснованным и подлежащим признанию недействительным.
Таким образом, суд пришел к выводу о том, что заинтересованным лицом не доказаны фактические и правовые основания для выдачи всех пунктов оспариваемого предписания.
Заявителем же, по сути, не оспариваются установленные в ходе проверки обстоятельства, а приведены доводы относительно применения Управлением неприменимых к обществу норм (п.п. 3, 4 предписания), неправильного толкования Управлением норм (п.п.1, 2 предписания), некорректные формулировки, что исключает критерии ясности и исполнимости ненормативного правового акта.
Между тем, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 года № 2423/13 изложены выработанные судебной практикой требования к предписанию.
В частности, как указал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, предписание административного органа должно отвечать условию законности.
Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Следовательно, предписание Управления, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
Так, критериями «исполнимости» предписания являются:
1) предписание должно быть выдано именно тому лицу, которое вправе и в состоянии принять меры, которые в нем указаны и которым допущены нарушения, на устранение которых предписание направлено (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2012 года N 15331/11);
2) предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства, и не должно возлагать обязательств, приводящих к нарушению закона;
3) предписание должно содержать указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены. Недопустимо указание на необходимость принятия каких-либо мер, если не указано, какие нарушения будут устранены в результате их принятия. Обратное допущение может привести к ситуации, когда, выявив одни нарушения, орган обяжет лицо принимать иные меры, с нарушениями не связанные. В таком случае не ясны критерии оценки исполнения предписания;
4) не может быть признано исполнимым предписание, исполнение которого поставлено в зависимость от воли третьих лиц или предположительно могущих наступить событий.
Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, суд пришел к выводу о несоответствии оспариваемого предписания Управления предъявляемым законодательством требованиям.
В нарушение приведенных положений формулировки оспариваемого предписания не отвечают критериям исполнимости, ясности, последовательности и доступности для понимания всеми лицами.
При этом, требования оспариваемого предписания содержат общие формулировки, лишь констатирующие допущенные нарушения. При этом не указано относительно способов устранения нарушений, действий, которые должен совершить заявитель с целью устранения этих нарушений, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным.
Таким образом, обжалуемое обществом предписание Управления изложено в редакции, носящей общие фразы о предлагаемых мерах к устранению нарушений законодательства в области промышленной безопасности, неясный характер, требующий отдельного разъяснения и понимания.
В результате издания незаконного ненормативного акта на заявителя незаконно возложены обязанности по совершению указанных в акте действий, что нарушает право заявителя на свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ) и создает препятствия для осуществления экономической деятельности заявителя.
Довод заинтересованного лица о том, что оспариваемое предписание не нарушает прав общества, поскольку им исполнено, суд отклонен в силу следующего.
Действительно, письмом от 27.09.2021 общество известило Управление об исполнении оспариваемого предписания. Между тем, в указанном письме ООО «Руссоль» указано, что выполнение предписания не свидетельствует о согласии ООО «Руссоль» с содержащимися в нем положениями. Из пояснений представителя общества следует, что письмо было направлено с целью избежания штрафных санкций за непредставление сведений о выполнении предписания, в то время как восстановить нарушенные права организации в данном случае возможно только после обращения в суд.
Кроме того, действующим законодательством не установлен запрет на оспаривание ненормативного правового акта в случае его исполнения заявителем.
Относительно довода Управления о несоблюдении обществом досудебного порядкаобжалования предписания контролирующего органа, суд отмечает следующее.
Согласно пункту 2 статьи 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ), судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц, возможно, только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.
Норма об обязательном досудебном обжаловании решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц, за исключением случаев обжалования гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности, вступит в силу с 1 января 2023 года (пункт 3 статьи 98 Закона № 248-ФЗ).
При этом, пунктом 13 статьи 98 Закона № 248-ФЗ предусмотрено, что Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 01 июля 2021 года.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2021 № 663 утвержден Перечень видов федерального государственного контроля (надзора) (ред. от 30.06.2021), в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 1 июля 2021 года (далее - Постановление № 663).
Согласно пункту 41 указанного Перечня, в редакции принятой Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1068 и вступившей в силу со дня официального опубликования (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 01.07.2021) государственный надзор в области промышленной безопасности, осуществляемый Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, входит в Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок с 01.07.2021.
Таким образом, досудебный порядок рассмотрения жалоб, установленный Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ, применяется в отношении утвержденного Правительством Перечня с 1 июля 2021 года.
Из вышеуказанного следует, что с 01.07.2021 для обжалования в арбитражном суде решений (действий, бездействий) контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц, принятых при осуществлении видов контроля, перечисленных в Постановлении № 663, от заявителя требуется соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.
В связи с тем, что проверка в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности назначена и проведена после 01.07.2021, от заявителя требуется соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.
Определением от 21.10.2021 заявление общества было оставлено без движения по причине не представления заявителем доказательств соблюдения досудебного порядка обжалования предписания.
Во исполнение данного определения, заявителем указано, что соблюсти установленный Законом № 248-ФЗ досудебный порядок обжалования предписания не представилось возможным по причине того, что проводимому в отношении ООО «Руссоль» контрольному мероприятию учетный номер в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий не присвоен, и сведения о проверке в реестр не внесены, в обоснование данного довода представлены соответствующие доказательства.
Принимая заявление общества к производству, судом учтены данные пояснения, а также тот факт, что, не согласившись с указанным предписанием, общество направило в адрес Управления соответствующие возражения от 20.08.2021 № 5211, и 13.09.2021 обществом получен ответ Управления на возражения, согласно которому установленные факты подтверждены.
Заинтересованное лицо же, заявляя довод о несоблюдении обществом досудебного порядка обжалования, в свою очередь, не опровергло доводы заявителя об отсутствии в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий сведений о спорной проверке, и, соответственно, о возможности соблюсти досудебный порядок, как и не обосновало тот довод, что в отношении мероприятий постоянного государственного контроля (надзора) внесение соответствующих сведений в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий не предусмотрено Законом № 248-ФЗ.
Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам ст. 71 АПК РФ, суд приходит к выводу об обоснованности доводов заявителя о незаконности оспариваемого предписания с учетом установленных обстоятельств.
На основании изложенного суд установил, что оспариваемое предписание Управления противоречит законодательству Российской Федерации в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, поскольку возлагает обязанности по устранению нарушений в отсутствие надлежащих доказательств их совершения.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (п.3 ч.4 ст.201 АПК РФ).
В силу статьи 112, части 2 статьи 168 АПК РФ при вынесении решения подлежат распределению судебные расходы.
Исходя из статьи 101 АПК РФ, судебные расходы состоят
из государственной пошлины и судебных издержек, связанных
с рассмотрением дела арбитражным судом. На основании части 1
статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими
в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
С учетом удовлетворения заявленных требований, судебные расходы, понесенные заявителем в связи с уплатой государственной пошлины при обращении в суд (3000 руб.), относятся на Управление и подлежат взысканию в пользу общества.
Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края
Р Е Ш И Л :
Заявленные обществом с ограниченной ответственностью «Руссоль» требования удовлетворить.
Признать предписание Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 33ГН-ПР-283-7-О-094 от 17.08.2021 недействительным, как не соответствующее законодательству Российской Федерации в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Обязать Западно-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Взыскать с Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (адрес: 614094, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Руссоль» (адрес: 460009, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>) судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины по заявлению, в размере 3000 (три тысячи) рублей.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.
Судья Т.Ю. Плотникова
