АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОМСКОЙ ОБЛАСТИ
644024 г.Омск, ул.Учебная,51 информатор (3812) 31-56-51 сайт www.omsk.arbitr.ru e-mailinfo@omsk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
город Омск
22 декабря 2009 года
№ дела
А46-15051/2009
Резолютивная часть решения объявлена 15 декабря 2009 года,
решение в полном объеме изготовлено 22 декабря 2009 года.
Арбитражный суд Омской области в составе судьи Суставовой О.Ю.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Тарановой К.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Негосударственного образовательного учреждения «Прайм-сервис», Министерства образования Омской области
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области
при участии в деле Прокуратуры Омской области
о признании незаконным решения от 01.07.2009, предписания от 01.07.2009
при участии в судебном заседании:
представителей Негосударственного образовательного учреждения «Прайм-сервис» – ФИО1, действующего на основании доверенности от 15.04.2009 (удостоверение адвоката № 106 от 16.01.2003); ФИО2, действующего на основании доверенности от 28.05.2009 № 15 (паспорт <...>);
представителя Министерства образования Омской области – ФИО3, действующей на основании доверенности от 10.11.2009 № исх.-09/МОБР7717 (паспорт <...>);
представителей заинтересованного лица – ФИО4, действующей на основании доверенности от 13.04.2009 № 17-05/ЮС (удостоверение № 4660); ФИО5, действующей на основании доверенности от 03.02.2009 № 7-05/ГЛ (удостоверение № 4659);
представителя Прокуратуры Омской области – Шельманова А.Е. (служебное удостоверение ТО № 084026 от 14.05.2009),
У С Т А Н О В И Л:
Негосударственное образовательное учреждение «Прайм-сервис» (далее по тексту – заявитель, НОУ «Прайм-сервис») обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (далее по тексту – Омское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 01.07.2009.
Определением Арбитражного суда Омской области от 08.10.2009 по делу № А46-15051/2009 было удовлетворено ходатайство Министерства образования Омской области о вступлении в дело в качестве заявителя и исключении из числа третьих лиц (привлечено в качестве третьего лица определением Арбитражного суда Омской области от 03.08.2009 по делу № А46-15051/2009).
Министерство образования Омской области в своем заявлении в Арбитражный суд Омской области просило признать незаконными решение и предписание Омского УФАС России от 01.07.2009.
В ходе судебного разбирательства по ходатайству Омского УФАС России и прокуратуры Омской области определением Арбитражного суда Омской области от 03.08.2009 по делу № А46-15051/2009 была допущена к участию в деле в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Прокуратура Омской области.
В обоснование заявленных требований НОУ «Прайм-сервис» и Министерство образования Омской области приводят доводы, изложенные в своих заявлениях в Арбитражный суд Омской области. По их мнению, выводы Омского УФАС России в оспариваемом решении основаны на домыслах и предположениях, не имеющих никаких законных подтверждений.
НОУ «Прайм-сервис» считает также, что оспариваемое решение нарушает право НОУ «Прайм-сервис» на свободу экономической деятельности, гарантированное статьей 8 Конституции Российской Федерации, так как ограничивает установленное статьей 9 Гражданского кодекса Российской Федерации право юридического лица по своему усмотрению в рамках закона осуществлять гражданские права (на осуществление в соответствии со статьями 1, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, на свободное установление своих прав и обязанностей на основе договора и определение любых не противоречащих законодательству условий договора).
По мнению Министерства образования Омской области, оспариваемое решение Омского УФАС России ограничивает установленное статьей 9 Гражданского кодекса Российской Федерации право Министерства по своему усмотрению в рамках закона осуществлять гражданские права, в частности, право учредителя учреждений обеспечивать эффективную экономическую деятельность учреждений, распределять в пределах своей компетенции лимиты бюджетных обязательств по получателям средств областного бюджета - учреждениям, которые воспользовались правом на осуществление в соответствии со статьями 1, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, на свободное установление своих прав и обязанностей на основе договора.
Омское УФАС России представило в полном объеме материалы дела № 05/04-09 в отношении НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области и письменный отзыв на заявление, в котором просило в удовлетворении заявленных требований НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области отказать, ссылаясь на законность и обоснованность принятого им ненормативного правового акта и вынесенного предписания.
Позиция антимонопольного органа по существу спора сводится к аргументам, изложенным в оспариваемых ненормативных правовых актах со ссылкой на имеющиеся в материалах дела о нарушении антимонопольного законодательства доказательства.
Прокуратура Омской области в письменном отзыве на заявление ссылается на законность и обоснованность действий Омского УФАС России, указывает на несостоятельность доводов НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области.
В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы, изложенные в заявлениях, письменных отзывах и пояснениях по настоящему делу.
В судебном заседании рассмотрено ходатайство Министерства образования Омской области о восстановлении срока на обращение с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта антимонопольного органа – решения от 01.07.2009, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В обоснование ходатайства заявитель указал на объективные причины невозможности своевременного обращения в арбитражный суд с заявленными требованиями, в подтверждение чего представил необходимые доказательства.
Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» Российская Федерация признает обязательным юрисдикцию Европейского суда по правам человека и решения этого суда. В протоколах, дополняющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 04.05.1950, закреплены также права юридических лиц, подлежащие защите. Указанной конвенцией запрещен отказ в правосудии, а также закреплено положение, согласно которому заинтересованное лицо должно иметь возможность добиться рассмотрения своего дела в суде – органе государственной системы правосудия.
На необходимость учета правовых позиций Европейского суда по правам человека при осуществлении правосудия арбитражными судами также указывается в Информационной письме Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 20.12.1999 № С1-7/СМП-1341.
Руководствуясь изложенным, частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», а также незначительность числа пропущенных дней, суд ходатайство Министерства образования Омской области удовлетворил.
Рассмотрев материалы дела, выслушав явившихся представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд установил следующее.
Негосударственное образовательное учреждение «Прайм-сервис» зарегистрировано в качестве юридического лица 29.05.1997 Городской регистрационной палатой Департамента недвижимости Администрации г.Омска, о чем 26.11.2002 инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам № 1 по Центральному административному округу г.Омска в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись за основным государственным регистрационным номером 1025500749010.
Министерство образования Омской области зарегистрировано в качестве юридического лица инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам № 1 по Центральному административному округу г.Омска, о чем 13.04.2004 в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись за основным государственным регистрационным номером 1045504009803.
В декабре 2008 года бюджетными учреждениями Омской области с НОУ «Прайм-сервис» заключены договоры купли-продажи абонемента, предусматривающего оказание услуг по информационному и методологическому абонентскому процессу перехода на отраслевую систему оплаты труда. Стоимость каждого договора не превышала предельный размер расчетов наличными денежными средствами между юридическими лицами, что позволило их заключить бюджетными учреждениями самостоятельно без проведения процедур по размещению заказа.
Прокуратура Омской области обратилась в Омское УФАС России с письмом от 17.02.2009 № 843-05, в котором указала на неправомерные действия органов власти Омской области по навязыванию бюджетным учреждениям Омской области услуг НОУ «Прайм-сервис».
Приказом руководителя Омского УФАС России в отношении НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области возбуждено дело № 05/04-09 по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
По итогам рассмотрения материалов дела № 05/04-09 Омским УФАС России было принято решение от 01.07.2009 (резолютивная часть решения оглашена 17.06.2009), которым:
- действия Министерства образования Омской области, выразившиеся:
в проведении закрытого конкурса на право поставки программных продуктов в учреждения отрасли «Образование» для автоматизации бюджетного учета;
в создании преимущественных условий участия в конкурсе для компаний, имеющих партнерские отношения с компанией «Парус», посредством указания в конкурсной документации предмета поставки – программных продуктов «Парус»,
в направлении приглашения на участие в закрытом конкурсе только трем компаниям, т.е. необоснованном ограничении числа компаний, имеющих партнерские отношения с корпорацией «Парус», действующих в тот момент времени, в том числе на территории Омской области в количестве не менее пяти, которые могли стать потенциальными участниками конкурса, признаны нарушившими часть 1 статьи 9 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
- действия Министерства образования Омской области, направленные на обеспечение НОУ «Прайм-сервис» преимущества в заключении с подведомственными образовательными учреждениями договоров на оказание услуг по информационному и методологическому абонентскому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда, ограничение доступа на товарный рынок другим хозяйствующим субъектам и координацию действий подведомственных учреждений, выразившиеся:
в извещении специалистами Министерства, курирующими органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательных учреждения, о необходимости заключения ими договоров купли-продажи абонемента, предметом которых является предоставление услуг по информационному и методологическому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда работников образования именно с НОУ «Прайм-сервис»,
в непосредственной передаче учреждениям готовых для подписания экземпляров договоров с НОУ «Прайм-сервис»,
в доведении до сведения органов управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательных учреждений информации о том, что указанные договоры следует заключать с НОУ «Прайм-сервис», на обучающих семинарах, проводимых Министерством,
в рассылке по электронной почте в органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения указаний о необходимости заключения вышеуказанных договоров с НОУ «Прайм-сервис»,
в согласии на использование почтовых ячеек учреждений, находящихся в Министерстве и предназначенных для обмена информацией между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями, для передачи готовых для подписания экземпляров договоров, уже подписанных стороной – НОУ «Прайм-сервис», признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»;
- действия Министерства образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис», результатом которых стало массовое, синхронное заключение в ограниченный отрезок времени органами управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательными учреждениями Омской области, подведомственными Министерству образования Омской области, 175 договоров купли-продажи абонемента, предметом которых является предоставление услуг по информационному и методологическому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда работников образования в части использования программного обеспечения, и, следовательно, получение 8 121,435 тыс. руб. дохода НОУ «Прайм-сервис», выразившиеся
со стороны Министерства в координации действий подведомственных Министерству учреждений:
в извещении специалистами Министерства, курирующими органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения, о необходимости заключения ими договоров купли-продажи абонемента, предметом которых является предоставление услуг по информационному и методологическому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда работников образования именно с НОУ «Прайм-сервис» и непосредственной передаче учреждениям готовых для подписания экземпляров договоров с НОУ «Прайм-сервис»,
в доведении до сведения органов управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательных учреждений информации о том, что указанные договоры следует заключать с НОУ «Прайм-сервис», на обучающих семинарах, проводимых Министерством,
в рассылке по электронной почте в органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения указаний о необходимости заключения вышеуказанных договоров с НОУ «Прайм-сервис»,
в предоставлении возможности использования почтовых ячеек учреждений, находящихся в Министерстве и предназначенных для обмена информацией между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями, для рассылки готовых для подписания экземпляров договоров, уже подписанных стороной – НОУ «Прайм-сервис»,
в передаче в органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения готовых для подписания экземпляров договоров, уже подписанных стороной – НОУ «Прайм-сервис», через специалистов Министерства;
со стороны НОУ «Прайм-сервис»:
в рассылке готовых для подписания экземпляров договоров, уже подписанных стороной – НОУ «Прайм-сервис», через почтовые ячейки Министерства, предназначенные для обмена информацией между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями, и через специалистов Министерства,
в заключении при содействии Министерства договоров на оказание услуг, объем которых заведомо неисполним для штатного числа специалистов НОУ «Прайм-сервис»,
признаны согласованными действиями, нарушающими статью 16 Закона «О защите конкуренции».
Также названным решением постановлено выдать Министерству образования Омской области предписание, предусматривающее подлежащие выполнению мероприятия.
Предписанием Омского УФАС России № 05/04-09 от 01.07.2009 Министерству образования Омской области предписано: «В целях обеспечения конкуренции на товарном рынке оказания в Омской области услуг по консультационному и методологическому сопровождению программного обеспечения в течение двух лет (с периодичностью 1 раз в год) со дня получения настоящего предписания информировать (не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным) Омское УФАС России обо всех заключенных Министерством, органами управления образованием муниципальных районов Омской области, подведомственными Министерству образовательными учреждениями соглашениях и договорах с НОУ «Прайм-сервис» и другими хозяйствующими субъектами в сфере информационных услуг».
Полагая, что решение и предписание от 01.07.2009 Омского УФАС России не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области, последние обратились в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительными обозначенных ненормативных правовых актов.
Проанализировав доводы заявления и отзыва на него, оценив в порядке статьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу, что заявленные НОУ «Прайм-сервис» и Министерством образования Омской области требования подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.
В силу статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выполняет, в том числе следующие основные функции: обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В соответствии со статьей 23 того же Федерального закона антимонопольный орган осуществляет, в том числе, следующие полномочия: проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами; возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным, фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Таким образом, решение от 01.07.2009 и предписание от 01.07.2009 по делу № 05/04-09 вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» компетенции.
Как следует их текста оспариваемого решения, действия Министерства образования Омской области признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также действия Министерства образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис» признаны согласованными, нарушающими статью 16 того же Федерального закона.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (в редакции, действующей до 17.07.2009);
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Согласно статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:
1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» указал, что частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Итоговые выводы Омского УФАС России, свидетельствующие о нарушении заявителями норм действующего антимонопольного законодательства, изложенные в оспариваемом ненормативном правовом акте, можно разделить на несколько групп, а именно:
Первая группа доводов:
- координация действий подведомственных Министерству учреждений;
- извещение специалистами Министерства образования, курирующими органы правления образования муниципальных районов Омской области о необходимости заключения ими договоров купли - продажи абонемента, предметом которых является предоставление услуг по информационному и методологическому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда работников образования именно с НОУ «Прайм-сервис»;
- доведение Министерством образования Омской области до сведения органов управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательных учреждений информации о том, что указанные договоры следует заключать с НОУ «Прайм-сервис» на обучающих семинарах, проводимых Министерством;
- рассылка по электронной почте в органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения указаний о необходимости заключения этих договоров с НОУ «Прайм-сервис»;
Вторая группа доводов:
- рассылка готовых для подписания экземпляров договоров уже подписанных НОУ «Прайм-сервис» через почтовые ячейки Министерства образования Омской области, предназначенные для обмена информации между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями;
- согласие Министерства образования Омской области на использование почтовых ячеек учреждений и предназначенных для обмена информацией между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями для передачи экземпляров договоров, уже подписанных НОУ «Прайм-сервис»;
- заключение при содействии Министерства образования Омской области договоров на оказание услуг, объем которых заведомо невыполним для штатного числа специалистов НОУ «Прайм-сервис».
Третья группа доводов:
- проведение закрытого конкурса на право поставки программного продукта для автоматизации бюджетного учета;
- создание преимущественных условий участия в конкурсе для компаний, имеющих партнерские отношения с корпорацией «Парус»;
- направление приглашения для участия в конкурсе только 3 компаниям.
Первая группа доводов Омского УФАС России основана на том факте, что начальником отдела учета сводных бюджетных назначений департамента экономики, планирования, бухгалтерского учета и контроля Министерства образования Омской области ФИО6 были направлены электронные письма в органы управления образованием муниципальных районов Омской области и образовательные учреждения о необходимости заключения ими договоров купли - продажи абонемента, предметом которых является предоставление услуг по информационному и методологическому сопровождению процесса перехода на отраслевую систему оплаты труда работников образования именно с НОУ «Прайм-сервис».
Кроме того, по мнению антимонопольного органа, данная информация также доводилась до сведения бюджетных учреждений на обучающих семинарах, проводимых Министерством образования Омской области.
Данные доводы признаются арбитражным судом несостоятельными, не подтвержденными достаточными и безусловными доказательствами.
Как следует из материалов дела, начальником отдела учета сводных бюджетных назначений департамента экономики, планирования, бухгалтерского учета и контроля Министерства образования Омской области ФИО6 со своего личного электронного ящика была направлена главным бухгалтерам отделов образования Омской области информация о необходимости предоставления информации для заключения договоров с ООО «Прайм ».
В соответствии с пунктом 16 Положения о Министерстве образования Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 15.03..2004 № 63, только Министр образования Омской области единолично организует работу Министерства и выступает без доверенности от имени Министерства образования Омской области.
По результатам служебного расследования, проведенного Министерством образования Омской области в соответствии с распоряжением от 18.03.2009 № 92-д, было установлено ненадлежащее исполнение ФИО6 - начальником отдела учета сводных бюджетных назначений Департамента экономики, планирования, бухгалтерского учета и контроля Министерства образования Омской области, должностных обязанностей, выразившееся в письменном информировании по своей собственной инициативе с личного адреса электронной почты (elena.v/starodubceva@gmail.com) учреждений, муниципальных органов о поставщике услуг по программному обеспечению бюджетного учета.
Соответствующих поручений от Министра образования Омской области и других вышестоящих должностных лиц ФИО6 не получала, о направлении указанных электронных писем не проинформировала руководство Министерства образования Омской области.
Комиссией также было установлено, что при совершении указанных действий у ФИО6 отсутствовали намерения ограничить права хозяйствующих субъектов на рынке, умысел и личная заинтересованность в заключении учреждениями или муниципальными органами договоров с НОУ «Прайм-сервис». У начальника отдела ФИО6 имелись объективные условия, способствовавшие совершению ею дисциплинарного проступка (стремление ускорить освоение выделенных бюджетных средств в связи с окончанием финансового года, так как неосвоение бюджетных средств получателями в установленные сроки могло повлечь затруднения в программном сопровождении бюджетного учета операций, связанных с оплатой труда работников и необходимость возврата в областной бюджет выделенных средств на данные цели).
Согласно должностной инструкции начальник отдела ФИО6 не наделена полномочиями действовать от имени Министерства образования Омской области (давать какие-либо распоряжения, приказы, поручения, указания учреждениям и муниципальным органам), организационно-распорядительными, административно-хозяйственными функциями в отношении учреждений, муниципальных органов. В связи с чем направленные ею электронные письма нельзя расценить официальными письмами (указаниями, поручениями, приказами, распоряжениями, инструктивными материалами, извещениями) Министерства образования Омской области.
Официальным электронным адресом Министерства образования Омской области является - еducate@omskportal.ru. Следовательно, только электронные письма с данного электронного адреса являются официальными письмами Министерства, обязательными для исполнения.
Кроме того, из текста электронного письма ФИО6 не усматривается конкретных поручений или указаний учреждениям и муниципальным органам о необходимости заключения договоров исключительно с НОУ «Прайм-сервис ».
То, что данные письма не носили официальный характер и не выражали позицию Министерства образования Омской области, свидетельствует тот факт, что письма адресованы главному бухгалтеру, а не учреждениям и муниципальным органам образования.
Кроме того, наименование организации, указанное в электронном письме (ООО «Прайм») не соответствует наименованию организации, согласованные действия с которой согласно оспариваемому решению вменены в вину Министерству образования Омской области (НОУ «Прайм-сервис»). ООО «Прайм» и НОУ «Прайм-сервис» являются самостоятельными юридическими лицами.
То обстоятельство, что согласно пояснениям главных бухгалтеров нескольких Комитетов образования муниципальных образований Омской области, данное электронное письмо было расценено как официальный документ, обязательный к исполнению, не может быть вменено в вину Министерству образования Омской области.
В соответствии со статьей 32 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», статьей 9 Гражданского кодекса Российской Федерации образовательные учреждения, муниципальные органы управления образованием самостоятельны в осуществлении финансовой, хозяйственной иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов и уставами.
Согласно пункту 2 статьи 1, пункту 2 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения.
Министерство образования Омской области не обладает исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (в данном случае муниципальных органов управления образованием) за исключением случаев, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 6 пункта 7 Положения о Министерстве образования Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 15.03.2004 № 63, предусмотрено, что задачей Министерства является координация деятельности органов местного самоуправления Омской области в сфере управления образования.
Однако, пределы координации установлены пунктом 8 данного Положения, определяющим перечень функций, осуществляемых в рамках задач.
Так, согласно статье 28.1 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункту 8 Положения Министерство образования Омской области осуществляет в отношении муниципальных органов управления образованием контрольно-надзорные функции в части контроля и надзора за соблюдением законодательства в области образования и контроль качества образования, а также функции, связанные с организацией предоставления образования. Иные распорядительные и контрольные функции в отношении муниципальных органов управления образованием законодательством Российской Федерации и Положением о Министерстве не предусмотрены.
Таким образом, учреждения, муниципальные органы при заключении договоров с НОУ «Прайм-сервис» действовали самостоятельно в рамках компетенции, предусмотренной им законодательством Российской Федерации.
Договоры с указанными хозяйствующими субъектами заключены в соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Цена каждого заключенного учреждением договора с НОУ «Прайм-сервис» не превышает предельный размер расчетов наличными денежными средствами между юридическими лицами (100 тыс. рублей).
Таким образом, в гражданских правоотношениях муниципальные органы управления образованием и учреждения неподконтрольны, неподчинены и неподотчетны Министерству образования Омской области.
Более того, из представленных проектов договоров в графе «Заказчик» отсутствовала какая-либо информация, что свидетельствует о направлении в адрес бюджетных учреждений образования оферты, понятие которой дается в статье 435 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также исключает вывод Омского УФАС России о заранее подготовленных экземплярах и обязательности заключения данного договора именно с НОУ «Прайм-сервис».
Вторая группа доводов Омского УФАС России сводиться к тому, что между Министерством образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис» существовала согласованность на использование почтовых ячеек учреждений, предназначенных для обмена информацией между Министерством и подведомственными ему образовательными учреждениями, для передачи экземпляров проектов договоров НОУ «Прайм-сервис».
Арбитражный суд в данном случае соглашается с доводами заявителей, относительно недоказанности Омским УФАС России данных выводов.
Как следует из материалов дела, в Министерстве образования Омской области отсутствует локальный акт, предусматривающий правила пользования стендом с ячейками, предназначенными для обмена информацией между Министерством образования Омской области и подведомственными ему образовательными учреждениями. Ограничения в пользовании указанным информационным стендом не установлены. Санкционирование пользования данными ячейками не требуется.
По условиям гражданско-правовых договоров от 02.102008 № 08785/1, от 15.10.2008 № Н8276, от 11.06.2008 № 08455, заключенных между Министерством образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис», специалисты НОУ «Прайм-сервис» осуществляли программно-методическое обеспечение бюджетного учета Министерства образования Омской области (в том числе обмен информационными материалами с учреждениями, необходимыми для исполнения принятых обязательств по договорам).
Согласно условиям данных договоров НОУ «Прайм-сервис» оказывает услуги по проведению настройки ПП «Сводная отчетность», консультационные услуги «Автоматизация бухгалтерского учета учреждений, состоящих на государственном бюджете», что предполагает необходимость запроса, получения, уточнения от учреждений необходимых отчетных данных, в том числе посредством доступа к информационному стенду с ячейками.
Поскольку между Министерством образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис» с 2008 года имеются договорные отношения, то специалисты НОЦ «Прайм-сервис» по настоящее время имеют доступ в Министерство образования Омской области, в том числе к информационным стендам с ячейками. Никаких дополнительных разрешений и согласований НОУ «Прайм-сервис» для свободного доступа к ячейкам у Министерства образования Омской области не получало.
Доказательств обратного Омским УФАС России не представлено.
Более того, в данном случае НОУ «Прайм-сервис», воспользовавшись ячейками для связи с учреждениями образований, лишь ускорило процесс доставки проекта договоров и, как подтвердил заявитель, «сэкономило» свои денежные средства, что не противоречит действующему законодательству.
Арбитражным судом не принимается довод заинтересованного лица и прокуратуры Омской области относительно ограничения доступа к указанным ячейкам иных коммерческих организаций, поскольку таковые сделаны только на основе показаний директора ООО «ОмСофт-Консалтинг».
Согласно Инструкции по организации охраны зданий и помещений, занимаемых органами государственной власти и управления в г. Омске, утвержденной Управляющим делами Правительства Омской области ФИО7 от 30.06.2009 (данные правила были установлены также в ранее действующих инструкциях), для посещения Министерства образования Омской области (<...>) посетителям необходимо связаться по телефону с любым работником Министерства и удостоверить посещение записью в книге учета посещений на пропускном пункте.
Для посещения Министерства образования Омской области посетителям необходимо предъявить документ, удостоверяющий личность, и удостоверить посещение записью в книге учета посещений на пропускном пункте.
Из пояснений директора ООО «ОмСофт-Консалтинг» следует, что курьер данной организации не мог получить доступа к информационным ячейкам Министерства, что по мнению Омского УФАС России и прокуратуры Омской области, является доказательством ограничения Министерством образования Омской области доступа юридических лиц к информационному стенду с ячейками бюджетных учреждений субъектов Омской области.
Однако в пояснениях директора ООО «ОмСофт-Консалтинг» не содержится каких-либо конкретных фактов, свидетельствующих об ограничении доступа в Министерство, а именно: не указаны конкретные данные о дате посещения Министерства, фамилии, имени, отчестве, должности должностного лица Министерства, отказавшего в доступе в Министерство или к ячейкам, сведения о курьере). Данные пояснения не подтверждаются также записями в Журнале учета посещений здания, расположенного по адресу: <...>.
Иных доказательств (кроме единственного пояснения директора ООО «ОмСофт-Консалтинг») об ограничении доступа к информационному стенду с ячейками Министерства образования Омской области Омским УФАС России не представлено.
Не представлено Омским УФАС России безусловных доказательств создания Министерством образования Омской области преимуществ на рынке информационных услуг для НОУ «Прайм-сервис».
В оспариваемом решении Омское УФАС России указывает на то, что Министерство образования Омской области не взаимодействовало и не содействовало другим хозяйствующими субъектами, предметом деятельности которых является оказание аналогичных услуг
информационно-методического характера (ООО «Бизнес Системы», ООО «Автоматизация», ООО «ОмСофт-Консалтинг» и др.).
Отсутствие содействия мотивировано Омским УФАС России тем, что Министерство образования Омской области не осуществляло рассылки соответствующих информационных писем учреждениям, муниципальным органам, не привлекало к работе указанные организации, не обязывало учреждения и муниципальные органы работать с данными организациями в целях «более эффективного, экономичного» расходования бюджетных средств, «обеспечения эффективной деятельности учреждений», а также не вело официальной переписки с указанными хозяйствующими субъектами, в том числе не дало ответа на предложения рекламного характера ООО «ОмСофт-Консалтинг».
Министерство образования Омской области не вправе производить указанные действия в отношении хозяйствующих субъектов, в связи с тем, что их осуществление противоречит антимонопольному законодательству Российской Федерации, в том числе Федеральному закону «О защите конкуренции», Федеральному закону от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».
Все рекламные предложения, поступающие в Министерство принимаются к сведению должностными лицами Министерства, но не распространяются в системе образования Омской области, не передаются учреждениям и муниципальным органам.
Что касается выводов Омского УФАС России относительно синхронности заключения договоров с учреждениями и муниципальными органами, то таковые также не свидетельствуют о каком-либо содействии со стороны Министерства образования Омской области НОУ «Прайм-сервис».
В данном случае «синхронность» была обусловлена двумя причинами:
- денежные средства на заключение договоров на информационно-программное обеспечение бюджетного учета в учреждениях поступили всем учреждениям и муниципальным органам одновременно (декабрь 2008 года), которые должны были быть освоены до окончания финансового 2008 года;
- многолетним опытом работы учреждений и муниципальных органов с НОУ «Прайм-сервис» (в подтверждении НОУ «Прайм-сервис» представлены копии договоров).
В качестве доказательства согласованных действий между Министерством образования Омской области и НОУ «Прайм-сервис» Омское УФАС России приводит факт проведения Министерством образования Омской области обучающих семинаров, на которых указывалось на необходимость заключения договоров именно с этой организаций.
В подтверждение данного довода заинтересованным лицом не представлено доказательств того, что Министерство образования Омской области проводило семинары, совещания, на которых указывалось на необходимость заключения договоров с НОУ «Прайм-сервис».
Представители НОУ «Прайм-сервис» отрицают участие в каких-либо семинарах, совещаниях, проводимых Министерством образования Омской области.
Омское УФАС России в материалах дела не приводит конкретных данных о датах проведения таких совещаний, семинаров, с указанием тематики семинара, должностных лиц Министерства, проводивших совещания, семинары, об участниках таких совещаний, семинаров.
Третья группа доводов Омского УФАС России связана с нарушением Министерством образования Омской области части 1 статьи 9 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Как следует из материалов дела, в 2005 году Министерством образования Омской области был проведен закрытый конкурс на право поставки программных продуктов в учреждения отрасли «Образование» для автоматизации бюджетного учета. К участию в данном закрытом конкурсе были приглашены ООО ТехАвто, ООО «Прайм» , ООО «Соби».
НОУ «Прайм-сервис» к участию в данном закрытом конкурсе не приглашалось и участие не принимало.
В соответствии с пунктом 27 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305, Министерством образования Омской области по согласованию с уполномоченным территориальным органом вправе было провести закрытый конкурс на том основании, что время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению со стоимостью закупаемой продукции (услуг).
В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 Положения о Министерстве экономики Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 19.02.2004 № 33, Указами Губернатора Омской области от 01.03.2004 № 43, от 15.03.2004 № 63, от 27.05.2004 № 116, от 05.07.2004 № 142, от 08.09.2004 № 190; от 19.11.2004 № 216, от 26.11.2004 № 217, от 51.12.2004 № 250, от 15.01.2005 № 2, от 14.04.2005 № 37, Министерство экономики Омской области являлось уполномоченным органом исполнительной власти Омской области по контролю за проведением конкурсов на размещение заказов и координации их проведения на территории Омской области.
Письмом от 05.08.2005 № 05-01-01/2167 Министерства экономики Омской области было получено согласование на проведение закрытого конкурса Министерством экономики Омской области.
При ограничении количества компаний, которые могли бы принять участие в закрытом конкурсе, Министерство образования Омской области исходило из достаточности и целесообразности участия именно такого, а не большего количества участников.
Предмет закрытого конкурса (поставка программных продуктов) не имеет отношения к заключенным НОУ «Прайм-сервис» с муниципальными органами и учреждениями договоров на оказание услуг по обслуживанию и методическому обеспечению имеющихся у муниципальных органов и учреждений программных продуктов.
ООО «Прайм» и НОУ «Прайм-сервис» - разные юридические лица. Причинно-следственная связь между проведением указанного закрытого конкурса и заключением муниципальными органами и учреждениями договоров с НОУ «Прайм-сервис» отсутствует, и, тем более, не свидетельствует о наличии каких-либо согласованных действий между Министерством и НОУ «Прайм-сервис».
При таких обстоятельствах суд первой инстанции не усматривает совокупности обстоятельств, позволяющих квалифицировать действия НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области в качестве совершенных с нарушением требований части 1 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что свидетельствует об отсутствии оснований для вынесения Омским УФАС России решения от 01.07.2009.
В связи с тем, что решение Омского УФАС России от 01.07.2009 признается арбитражным судом недействительным, то предписание Омского УФАС России от 01.07.2009, вынесенное в отношении Министерства образования Омской области, также подлежит признанию арбитражным судом незаконным и необоснованным.
Доводы Омского УФАС России о том, что оспариваемые ненормативные правовые акты не нарушают прав и законных интересов заявителей, судом отклоняются: оспариваемым решением констатирован факт нарушения заявителями антимонопольного законодательства, влекущий возложение определенных обязанностей по совершению конкретных действий (вынесено предписание), а также ограничивающий права заявителей, установленные нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, по своему усмотрению и в рамках закона осуществлять гражданские права и нести соответствующие обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконным.
При таких обстоятельствах, требования НОУ «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области подлежат удовлетворению.
По положениям статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд распределяет судебные расходы.
Согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
В соответствии со статьей 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к судебным расходам отнесена государственная пошлина.
Учитывая, что с 01.01.2007 пункт 5 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации утратил силу, принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации», принимая во внимание то, что, несмотря на изменения, внесенные в пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, дополнившие названный пункт подпунктом 1.1, предоставившим государственным органам льготу по уплате государственной пошлины, в том числе и при участии в спорах, рассматриваемых арбитражным судом, в качестве ответчиков, статьей 333.40 того же Кодекса такого основания как освобождение другого участника процесса от уплаты государственной пошлины для возврата государственной пошлины не предусмотрено, арбитражный суд первой инстанции приходит к выводу, что судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 2000 руб., уплаченной НОУ «Прайм-сервис» при подаче заявления по платежному поручению № 129 от 13.07.2009, в силу статей 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат распределению по общим правилам, то есть, отнесению на Омское УФАС России.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Заявленные Негосударственным образовательным учреждением «Прайм-сервис» и Министерством образования Омской области требования удовлетворить полностью.
Признать недействительным решение от 01.10.2009, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Омской области в отношении Негосударственного образовательного учреждения «Прайм-сервис» и Министерства образования Омской области, как несоответствующее требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Признать недействительным предписание от 01.10.2009, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Омской области в отношении Министерства образования Омской области.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области, расположенного по адресу: 644043, <...>, в пользу Негосударственного образовательного учреждения «Прайм-сервис», расположенного по адресу: 644086, <...>, ИНН <***>, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб. 00 коп., уплаченной по платежному поручению № 129 от 13.07.2009.
Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежит немедленному исполнению.
Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы - со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд (644024, <...> Октября, д. 42) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа (625010, <...>) в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.
Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через Арбитражный суд Омской области.
В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайтах Восьмого арбитражного апелляционного суда: http://8aas.arbitr.ru и Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа: http://faszso.arbitr.ru.
Информация о движении дела размещена на сайте суда по адресу www.omsk.arbitr.ru.
Судья О.Ю. Суставова
