АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
город Новосибирск дело № А45-20745/2015
ноября 2015 года
Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Поляковой В.А.
рассмотрев в порядке упрощённого производства дело
по заявлению Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области
о признании незаконным постановления от 16.09.2015 № 51-03-03/15-109
установил:
Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области от 16.09.2015 № 51-03-03/15-109.
Оспариваемым постановлением Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области признано виновным в совершении административного правонарушения по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нецелевое использование бюджетных средств.
Заявитель полагает, что нецелевого использования бюджетных средств не произошло, поскольку средства, полученные в кассу по одной статье (подстатье) классификации, но израсходованные на операции, финансируемые по другой статье (подстатье) классификации были в последствии в непродолжительный период времени восстановлены за счёт бюджетных средств, доведённых в пределах лимитов бюджетных обязательств на финансовый год (сняты в кассу с лицевого счёта учреждения), по которым эта операция должна была быть совершена первоначально. Кроме того, заявитель отмечает, что на конец 2014 финансового года Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области не было допущено превышения утверждённых в смете показателей расходов по одним кодам экономической классификации за счёт перерасхода по другим кодам.
Заинтересованное лицо в отзыве на заявление опровергает доводы заявителя и просит оставить постановление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области от 16.09.2015 № 51-03-03/15-109 без изменения.
Изучив доводы заявления и отзыва на него, исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утверждённом бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Субъектом административного правонарушения могут быть как должностные лица организаций-получателей бюджетных средств, так и сами организации-получатели.
С субъективной стороны правонарушение может быть совершено только умышлено.
В соответствии со статьёй 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведённых лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведёт бюджетный учёт (обеспечивает ведение бюджетного учёта); формирует бюджетную отчётность (обеспечивает формирование бюджетной отчётности) и представляет бюджетную отчётность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (статья 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Частью 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (статья 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок применения названной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей указанной классификации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определённые статьи и подстатьи классификации.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществлённые им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации), финансирование указанных расходов за счёт средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей классификации, не признаётся нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 14.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых Приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н (в редакции от 16.12.2013), установлены статьи расходов бюджета с указанием конкретных целей расходов.
Из материалов дела следует, что проверкой использования средств федерального бюджета (акт проверки от 24.08.2015 № 137), проведённой Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области за период с 01.01.2013 по 31.12.2014 установлено, что Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области совершено административное правонарушение, выразившееся в нецелевом использовании средств федерального бюджета при осуществлении расходов по оплате за счёт средств подстатьи 226 «Прочие работы, услуги» (по главе 320 «Федеральная служба исполнения наказаний», разделу/подразделу 0305 «Система исполнения наказаний», целевой статье 42 3 0049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» в рамках подпрограммы «Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний» государственной программы Российской Федерации «Юстиция», элементу вида расходов 122 «Иные выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов, за исключением фонда оплаты труда») в сумме 2 561 рубль 60 копеек на выплату аванса на проезд в отпуск, по расходному кассовому ордеру от 24.01.2014 № 24 в сумме 42 000 рублей, согласно авансовому отчёту от 31.03.2014 № 148, подлежащие оплате за счёт средств подстатьи 212 «Прочие выплаты» (по главе 320 «Федеральная служба исполнения наказаний», разделу/подразделу 0305 «Система исполнения наказаний», целевой статье 42 3 3970 «Возмещение расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, граждан, уволенных со службы из этих органов и учреждений, членов их семей, а также их личного имущества и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также членов их семей», в рамках подпрограммы «Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний» государственной программы Российской Федерации «Юстиция», элементу вида расходов 134 «Иные выплаты персоналу и сотрудникам, имеющим специальные звания»), что явилось нарушением статей 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции от 28.12.2013), Раздела V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н (в редакции от 16.12.2013). Использование средств федерального бюджета произведено на цели, не предусмотренные условиями их получения, что в соответствии со статьёй 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.
Таким образом, 24.01.2014 Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области не соблюдены требования статей 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции от 28.12.2013), Раздела V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н (в редакции от 16.12.2013), то есть совершено административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно положениям статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, иными документами.
Факт наличия допущенных заявителем нарушений (нецелевого использования средств федерального бюджет), а, следовательно, совершения административного правонарушения подтверждён представленными в материалы дела доказательствами: заявкой на получение наличных денежных средств, перечисляемых на карту от 13.01.2014 № 1, приходным кассовым ордером от 14.01.2014 № 0001, расходным кассовым ордером от 24.01.2014 № 24, авансовым отчётом от 31.03.2014 № 148 (с приложением копий первичных документов, подтверждающих расход), реестром нецелевого использования наличных денег в 1 квартале 2014 года.
Кроме того, как следует из оспариваемого постановления, в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении защитником Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области была признана вина и факт совершения вменяемого административного правонарушения. Возражений по факту отсутствия состава или события административного правонарушения не поступало.
Довод заявителя о том, что средства, полученные в кассу Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области, по одной статье (подстатье) классификации 226 «Прочие работы, услуги», но израсходованные на операции, финансируемые по другой статье (подстатье) классификации 122 «Иные выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов за исключением фонда оплаты труда», были в последствии в непродолжительный период времени (в течение шести дней) восстановлены за счёт бюджетных средств, доведённых в пределах лимитов бюджетных обязательств на финансовый год (сняты в кассу с лицевого счёта учреждения), по которым эта операция должна была быть совершена первоначально, судом проверен и признан подлежащим отклонению.
Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.05.2005 № 16246/04, нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку характеризуется совершением конкретной платёжно-расчётной операции по расходованию средств. Таким образом, каждая расчётно-платёжная операция, является нецелевым использование средств, является законченным составом административного правонарушения и последующее восстановление денежных средств о правомерности такой операции не свидетельствует.
Состав административного правонарушения статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является формальным и не связывает наступление административной ответственности с наличием или отсутствием вредных последствий. Вместе с тем, вредные последствия данного административного правонарушения заключаются в том, что создаётся угроза самому существованию правоотношений в том виде, в каком установлено нормами действовавшего во время совершения административного правонарушения законодательства.
Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации считается наиболее общественно опасным, что следует из установленного законодательством повышенного размера штрафа, а так же более продолжительного срока давности привлечения к административной ответственности за их совершение.
Довод заявителя о том, что на конец 2014 финансового года Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области не было допущено превышения утверждённых в смете показателей расходов по одним кодам экономической классификации за счёт перерасхода по другим кодам, судом проверен и признан подлежащим отклонению.
В соответствии с пунктом 2.5.3 Приказа Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» (в редакции от 06.09.2013) клиент вправе в пределах текущего финансового года уточнить операции по кассовым выплатам и (или) коды бюджетной классификации, по которым данные операции были отражены на лицевом счёте клиента. Для уточнения указанных операций и кодов бюджетной классификации по операциям клиент представляет в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства Уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа (код формы по КФД 0531809).
Внесение в установленном порядке изменений в учётные записи в части изменения кодов бюджетной классификации по произведённым клиентом кассовым выплатам возможно в следующих случаях:
при изменении на основании нормативных актов Министерством финансов Российской Федерации или финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в соответствии с установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации классификации;
при ошибочном указании получателем бюджетных средств (администратором источников финансирования дефицита бюджета) в заявке или финансовым органом в расчётном документе кода бюджетной классификации, на основании которого была отражена кассовая выплата на его лицевом счёте, в случае если указанная ошибка не влечёт создания нового бюджетного обязательства.
Факты нецелевого использования Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской областисредств федерального бюджета допущены без санкционирования внесения изменений в учётные записи по причине изменения кодов бюджетной классификации Министерством финансов Российской Федерации, а также до представления в орган Федерального казначейства уведомления об уточнении вида и принадлежности платежа (код формы по КФД 0531809), в нарушение требований, установленных пунктом 2.5.3 Порядка, пунктами 3, 4, 5 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Постановление о назначении административного наказания от 16.09.2015 № 51-03-03/15-109 вынесено Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области за нецелевое использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате за счёт средств полученных по подстатье 226 «Прочие работы, услуги» расходов (по выплате аванса на проезд в отпуск) подлежащих оплате за счёт средств подстатьи 212 «Прочие выплаты», а не за превышение расходов предусмотренных сметой.
Суд полагает, что доказательств, собранных по делу об административном правонарушении, достаточно для вывода о наличии в действиях Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области состава вменяемого ему административного правонарушения. Эти доказательства (акт проверки от 24.08.2015 № 137; протокол об административном правонарушении от 28.08.2015 № 51-03-03/15-109; заявка на получение наличных денежных средств, перечисляемых на карту от 13.01.2014 № 1; приходный кассовый ордер от 14.01.2014 № 0001; расходный кассовый ордер от 24.01.2014 № 24; авансовый отчёт от 31.03.2014 № 148 (с приложением копий первичных документов, подтверждающих расход); реестр нецелевого использования наличных денег в 1 квартале 2014 года) обладают признаками относимости, допустимости и достоверности в отношении события вменяемого Главному управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области правонарушения.
С учётом изложенного суд приходит к выводу о том, что состав и событие вменяемого Главному управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области административного правонарушения полностью доказаны административным органом, привлечение Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представляется правомерным.
Частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Пункт 1.6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснил, что в отношении юридических лиц Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях формы вины (статья 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.
Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяется путём установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.
Возможность исполнения существующей обязанности определяется отсутствием объективных препятствий для выполнения такой обязанности, то есть обстоятельств, не зависящих от воли обязанного лица. К подобным обстоятельствам относятся чрезвычайные, объективно непреодолимые обстоятельства и другие непредвиденные, непреодолимые препятствия, находящиеся вне контроля обязанных лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04.2001 № 7-П).
Суду доказательство того, что у Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области отсутствовала реальная возможность для соблюдения требований в регулируемой сфере правоотношений по причине наличия объективных и непреодолимых препятствий, не зависящих от воли обязанного лица, не представлено.
Совокупность представленных в дело доказательств свидетельствует о систематическом нарушении заявителем порядка кассовых выплат по кодам, видам и статьям расходов, об отсутствии экстренной служебной необходимости в выдаче денежных средств и систематическое перечисление средств в кассу через карту бухгалтера, что указывает на возможность пополнения кассы своевременно и выдачи денежных средств с соответствующих статей расходов.
Будучи осведомлённым о положениях Приказа от 01.07.2013 № 65н о необходимости осуществления кассовых выплат по кодам, видам расходов и статьям, предусмотренным названным нормативным актом, заявителем не принято зависящих от него мер по надлежащему исполнению требований бюджетного законодательства.
Предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядок привлечения к административной ответственности соблюдён.
Протокол об административном правонарушении и постановление о привлечении Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области к административной ответственности составлены и вынесены уполномоченными должностными лицами в присутствии представителя заявителя.
В постановлении от 16.09.2015 № 51-03-03/15-109 отражено событие административного правонарушения, исследован вопрос вины Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области в совершении вменяемого ему административного правонарушения.
Административное наказание назначено Главному управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области с соблюдением правил главы 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный штраф назначен в минимальном размере.
Срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен.
Оценив характер и степень общественной опасности совершённого Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области правонарушения, принимая во внимание то обстоятельство, что Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области не предпринимались достаточные меры к соблюдению законодательства в регулируемой сфере правоотношений, что свидетельствует о пренебрежительном отношении лица к возложенным на него обязанностям, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных по делу требований.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 211, 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, -
РЕШИЛ:
В удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд (город Томск) в срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия.
Решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (город Тюмень) только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области.
Судья | В.А. Полякова |
