АРБИТРАЖНЫЙ СУД
НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
Дело № А43-22602/2012
г. Нижний Новгород
Резолютивная часть решения объявлена 18 февраля 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 22 марта 2013 года.
Арбитражный суд Нижегородской области в составе:
судьи Иванова А.В. (шифр 10-495),
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сергеевой О.С.,
при участии
представителя заявителя — начальника отдела судебной защиты юридического управления Гусевой О.Л. (доверенность № 07-78 от 27 декабря 2012 года),
представителя заинтересованного лица (ответчика) — старшего дознавателя отдела надзорной деятельности по г. Нижнему Новгороду Шигина Д.А. (доверенность № 201 от 21 января 2013 года),
представителя третьего лица (Управления по обеспечению деятельности гражданской обороны и пожарной безопасности Нижегородской области) — ведущего специалиста отдела организационного обеспечения деятельности Левашовой Е.А. (доверенность № 525-01-1-11-1372 от 9 января 2013 года),
представителя третьего лица (Правительства Нижегородской области) — консультанта-юриста сектора по работе с арбитражными судами и судами общей юрисдикции отдела судебной работы правового управления государственно-правового департамента Нижегородской области Панькиной О.В. (доверенность № 6 от 9 января 2013 года),
рассмотрев 18 февраля 2013 года в открытом судебном заседании с объявлением резолютивной части судебного решения заявление
министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области об оспаривании предписания должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, — Управления по обеспечению деятельности гражданской обороны и пожарной безопасности Нижегородской области и Правительства Нижегородской области,
установил:
при обращении за судебной защитой заявитель изначально оспаривал предписание должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в полном объеме.
Однако в ходе судебного разбирательства в связи с исполнением отдельных требований названного предписания а также снятием с государственного контроля отдельных требований оспариваемого предписания вышестоящим должностным лицом Главного управления МЧС России по Нижегородской области, заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил заявленные требования, в связи с чем, на момент завершения судебного разбирательства в суде первой инстанции просил признать недействительными пункты 1, 4, 6, 7, 9 оспариваемого предписания.
В связи с фактическим отказом заявителя от оспаривания пунктов 2, 3, 5, 8, 10, 11, 12 предписания должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, производство по делу в указанной части подлежит прекращению применительно к правилу пункта 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Основным доводом заявителя о невозможности исполнения оспариваемых пунктов вышеназванного предписания является то, что министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области не является коммерческой организацией, не осуществляет приносящие доходы виды деятельности, как получатель бюджетных средств не является администратором или главным распорядителем денежных средств бюджета Нижегородской области и не имеет права открывать собственные расчетные счета в кредитных организациях, также министерство не получало государственного задания на создание резерва материальных средств на случай чрезвычайных ситуаций. Вследствие чего, заявитель не имеет возможности создавать резервы материальных средств и денежных средств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (о чем предписано в пунктах 1, 4 оспариваемого предписания).
Оспаривая требования пункта 6 предписания, заявитель, среди прочего, ссылается на то, что в Плане гражданской обороны министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, согласованном с уполномоченным должностным лицом Главного управления МЧС России по Нижегородской области 24 сентября 2012 года, указано, что мероприятия по повышению устойчивости работы объектов министерства не планируются из-за отсутствия подведомственных объектов экономики, имеющих значение на расчетный год.
Оспаривая положения пунктов 7, 9 предписания, заявитель ссылается на отсутствии соответствующих лимитов бюджетных обязательств, необходимых для оплаты обучения, и на фактическое отсутствие комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности.
В отзыве и устных объяснениях в ходе судебного разбирательства представитель ответчика требования заявителя не признает, а доводы заявителя полагает необоснованными и подлежащими отклонению.
При этом представитель ответчика указывает на то, что оспариваемые заявителем отдельные пункты предписания вынесены в полном соответствии с действующим законодательством в сфере гражданской обороны и зщащиты населения от чрезвычайных ситуаций. Оспариваемое заявителем предписание выдано по результатам проверки, осуществленной в соответствии с планом плановых проверок на 2012 год.
В ходе судебного разбирательства представитель ответчика представил в материалы дела копии материалов проверки и копию оспариваемого предписания.
Представители третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, выразили позицию представляемых государственных органов Нижегородской области. При этом представитель Управления по обеспечению деятельности гражданской обороны и пожарной безопасности Нижегородской области отметила, что направление на обучение по программам защиты населения от чрезвычайных ситуаций работников органов исполнительной власти Нижегородской области не требует финансирования со стороны указанных органов. В связи с чем, соответствующие заявки на обучение могут быть поданы и при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.
Заслушав доводы представителей сторон и третьих лиц, изучив представленные в дело доказательства в их совокупности, суд находит, что заявленные министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области требования о признании недействительными пунктов 7, 9 предписания подлежат отклонению, а пункты 1, 4, 6 предписания подлежат признанию недействительными, исходя из следующего.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора города Нижнего Новгорода по пожарному надзору от 28 мая 2012 года № 417 сотрудниками ответчика в период с 26 июня 2012 года по 19 июля 2012 года проведена плановая выездная проверка соблюдения министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области обязательных требований, в том числе, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
В ходе плановой выездной проверки по мнению проверяющих выявлены признаки нарушения заявителем требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», пунктов 6, 7, 8, 18, 23 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794; пункта 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340; пунктов 5, 16.3, 16.13, 16.4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года № 687; пункта 1.5 Положения о поддержании устойчивого функционирования организаций в военное время, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 14 марта 2006 года № 78; пункта 2 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 года № 547; Перечня уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований, утвержденных приказом МЧС от 19 января 2004 года № 19; статьи 9 Федерального закона от 12 февраля 1998 года «О гражданской обороне»; статьи 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 841; и ряда иных нормативных правовых актов в упомянутой сфере правоотношений.
В связи с чем, по результатам плановой выездной проверки в адрес заявителя вынесено предписание от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291, пункты 1, 4, 6, 7, 9 которого заявитель просит признать недействительными.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения такого рода требования требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого акта, решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оспариваемое заявителем предписание содержит в себе требования организационно-распорядительного характера, исполнение части которых может вызвать возникновение у министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области обязанности по принятию бюджетных обязательств, изменить условия работы гражданских служащих, т.е. повлиять на права и обязанности заявителя в экономической сфере деятельности. В связи с чем, суд признает наличие компетенции на рассмотрение данного дела.
Общие правила в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В статье 14 названного Закона предусмотрено, что организации обязаны обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны определены Федеральным законом от 12 февраля 1998 года «О гражданской обороне». В силу статьи 2 названного Закона обучение населения в области гражданской обороны, а также обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны являются основными задачами в области гражданской обороны. Статьей 9 названного Закона определены задачи организаций в области гражданской обороны, реализуемые в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, включая: планирование и организацию проведения мероприятий по гражданской обороне; проведение мероприятий по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществление обучения своих работников в области гражданской обороны; создание и поддерживание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных систем оповещения; создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
Объем необходимых обязанностей конкретного участника правоотношений в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны определяется индивидуально, исходя их фактических обстоятельств в соответствии с принятыми подзаконными нормативно-правовыми актами.
Пункты 7 и 9 спорного предписания содержат указание на такие выявленные у заявителя нарушения как не обучение руководителя и членов подлежащих образованию коллегиальных органов в сфере гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуациях министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям по программам защиты населения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и мероприятиям гражданской обороны. В указанных пунктах содержится требование об устранении выявленных нарушений к 5 ноября 2012 года. В ходе судебного разбирательства заявитель не обращался к ответчику с просьбой о продлении срока действия указанных пунктов предписания.
Между тем, вышеназванные нарушения противоречат общим принципам и общим требованиям законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и о гражданской обороне. Перечень вышеназванных работников заявителя включен в подзаконные акты, в том числе, в Перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований, утвержденных приказом МЧС от 19 января 2004 года № 19 (зарегистрированным в Минюсте России 17 февраля 2004 года за № 5553).
Как было установлено в ходе судебного разбирательства, обеспечение соответствующего обучения работников заявителя в действующем на территории Нижегородской области учебно-методическом центре по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям не привело бы к принятию заявителем каких-либо бюджетных обязательств. Все, что необходимо было совершить заявителю, так это установить круг членов коллегиальных органов в сфере гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций и направить соответствующие заявки на обучение в учебно-методический центр в сроки, установленные в спорном предписании.
В связи с чем, оснований для признания недействительным данных пунктов предписания не имеется.
Пункт 6 спорного предписания содержит констатацию факта отсутствия у заявителя планирования мероприятий по повышению устойчивости функционирования. Между тем, в представленном заявителем Плане гражданской обороны министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, согласованном с руководством Главного управления МЧС России по Нижегородской области 24 сентября 2012 года, указано, что мероприятия по повышению устойчивости работы объектов министерства не планируются из-за отсутствия подведомственных объектов экономики, имеющих значение на расчетный год. Таким образом, применительно к заявителю необходимости в планировании мероприятий по повышению устойчивости компетентными должностными лицами в области гражданской обороны не выявлено. В связи с чем, данный пункт суд признает недействительным.
Пунктами 1, 4 заявителю указано на необходимость создания резервов материальных и финансовых средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. При оценке обоснованности вменения заявителю данных обязанностей, суд исходит из общего характера нормы статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и специального характера норм, регулирующих правосубъектность получателей бюджетных средств и объемы их бюджетных полномочий.
В этой связи суд отмечает, что министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области является органом государственной власти Нижегородской области и получателем бюджетных средств. При этом никакого иного финансирования, помимо сметно-бюджетного, заявитель не имеет. То есть принятие каких-либо гражданско-правовых обязательств заявитель может осуществлять исключительно в форме принятия бюджетных обязательств.
Объем бюджетных полномочий получателя бюджетных средств установлен в статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает в себя полномочия: составлять и исполнять бюджетную смету; принимать и (или) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства ; обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований ; вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; вести бюджетный учет либо передать на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формировать и представлять бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполнять иные полномочия, установленные этим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Поскольку финансирование деятельности заявителя осуществляется за счет бюджетных средств посредством принципа казначейского исполнения бюджета, у заявителя нет возможности иметь собственные счета в банках. В силу правила статьи 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соответствии с положениями этого Кодекса в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Лицевые счета, открываемые в финансовом органе субъекта Российской Федерации, открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации. Все кассовые выплаты из бюджета осуществляются в порядке очередности представления платежных документов получателей бюджетных средств и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета (статья 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, у заявителя не имеется возможности создавать без прямого государственного задания Правительства Нижегородской области каких-либо резервов материальных средств, и в любом случае не имеется правовой возможности создавать резервы денежных средств.
В связи с чем, пункты 1, 4 также подлежат признанию недействительными.
Вопрос о судебных расходах по данному делу не рассматривается, поскольку стороны не заявители об их наличии. Заявитель при обращении в арбитражный суд был освобожден от уплаты государственной пошлины.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 49, 150, 167 — 170, 176, 180 — 182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
Признать недействительными пункты 1, 4, 6 предписания должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера как несоответствующие требованиям бюджетного законодательства и законодательства о гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 7, 9 предписания должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера заявителю отказать.
Производство по требованиям об оспаривании пунктов 2, 3, 5, 8, 10, 11, 12 предписания должностного лица Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 19 июля 2012 года № 417/3, 4/291 по устранению нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера прекратить.
Настоящее решение вступит в законную силу по истечении месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не будет изменено или отменено, вступит в силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия.
Судья А.В. Иванов
