АРБИТРАЖНЫЙ СУД МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
183049 г. Мурманск, ул. Книповича, д. 20 http://murmansk.arbitr.ru/
г. Мурманск Дело № А42-7278/2014
24 марта 2015 года
Резолютивная часть решения объявлена 17 марта 2015 года.
Полный текст решения изготовлен 24 марта 2015 года.
Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Зыкиной Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шмуриковым А.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации ЗАТО <...>, г. Североморск, Мурманская область (ИНН <***>, ОГРН <***>)
к Контрольно-счетной палате ЗАТО <...>, г.Североморск, Мурманская область (ИНН <***>, ОГРН <***>)
третье лицо - Управление финансов администрации ЗАТО г. Североморск (ИНН <***>), ул. Ломоносова дом 4, <...>.
о признании недействительным представления от 03.07.2014 № 3 в части
при участии представителей:
от заявителя – ФИО1 – по доверенности от 12.01.2015; ФИО2 – по доверенности от 12.01.2015;
от ответчика – председателя ФИО3 – удостоверение, паспорт;
от третьего лица – ФИО4 – по доверенности от 26.01.2015;
установил:
Администрация ЗАТО г.Североморск (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты ЗАТО г. Североморск (далее – счетная палата, ответчик) от 03.07.2014 № 3 в части пункта 6 приложения №1, пунктов 1,2,3,4,5,6,8,10,12,13 Приложения №2, а также в части возложения на администрацию ЗАТО г. Североморск обязанности по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.
В обоснование заявленных требований с учетом дополнений, Администрация указала, что оспариваемое в части представление содержит властные предписания, которые основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений, не основаны на законе и не могут свидетельствовать о нарушениях законности и эффективности использования средств бюджета ЗАТО г. Североморск.
Вывод о нарушении, изложенном в пункте 6 приложения №1 к представлению не основан на законе, поскольку принятие муниципального правового акта является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.
Представление в пунктах 1,2,3,4 приложения №2 содержит выводы о том, что в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим администрации ЗАТО г. Североморск и её структурных подразделений с правом юридического лица в размерах, превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих, рассчитанный в установленном порядке, Администрацией допущено неправомерное расходование средств бюджета. Однако органам местного самоуправления ЗАТО г. Североморск в течение 2013 года было произведено уточнение бюджетных ассигнований на формирование фонда оплаты труда в части его увеличения: компенсации за неиспользованный отпуск, разницы между фактически сложившимися и плановыми расходами по выплатам за государственную тайну, выслугу лет, и другим расходам. Кроме того, решение Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении денежного положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск» является действующим, утвержденные им нормы формирования фондов оплаты труда муниципальных служащих не оспаривались, не отменялись. Все уточнения бюджета ЗАТО г. Североморск в части увеличения расходов на оплату труда муниципальных служащих рассмотрены и утверждены Советом депутатов ЗАТО Североморск. Кроме того, статьи 70 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат каких-либо норм о формированию фонда оплаты труда, соответственно выводы о незаконности направления бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим, увеличения объема ассигнований на фонд оплаты труда не основаны на законе.
Представление в пунктах 5 и 8 приложения №2 о неправомерном расходовании средств бюджета ЗАТО г. Североморск в связи с неправомерным установлением и выплаты денежного содержания муниципальным служащим, занимающим должности начальника управления без права юридического лица и заместителя начальника управления без права юридического лица, а также присвоения двум муниципальным служащим классных чинов муниципальной службы соответствующих группе должностей, в которым занимаемые ими должности не относятся также является ошибочным, поскольку структура администрация утверждена решением Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 30.04.2013 №393, которое не оспорено, не признано недействующим, соответственно подлежит обязательному применению администрацией.
Представление в пункте 6 приложения №2 содержащее выводы о неправомерном расходовании бюджетных средств в связи с назначением на отсутствующие в штатном расписании должности муниципальной службы заместителя главы администрации ЗАТО г. Североморск и ведущего специалиста отдела экономического развития, противоречат фактическим обстоятельствам, поскольку указанные должности были введены распоряжениями администрации ЗАТО г. Североморск от 13.05.2013 №548-р и от 11.01.2013 №6/1р «О внесении изменений в штатное расписание администрации ЗАТО г. Североморск», соответствующие лица приняты на муниципальную службы на основании личного заявления, трудового договора, постановлением администрации ЗАТО г. Североморск от 13.05.2013 №445 и распоряжением от 11.01.2013 №7-рл, соответственно.
Представление в пункте 10 приложения №2 содержащее выводы о неправомерном расходовании бюджетных средств в связи с назначением и выплатой ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе 78 муниципальным служащим без решения комиссии по установлению стажа муниципальной службы также является необоснованным, поскольку из буквального толкования Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593, Положения о комиссии по установлению стажа муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации ЗАТО г. Североморск от 25.12.2003 №651 следует, что стаж муниципальной службы для установления ежемесячной надбавки к должностному оклады устанавливается комиссией единожды и в дальнейшем исчисляется и устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и оформляется распоряжением руководителя органа местного самоуправления ЗАТО г. Североморск (приказом соответствующего структурного подразделения администрации ЗАТО г. Североморск с правом юридического лица). в проверяемый период решения о назначении и выплате ежемесячной надбавки к должностным окладам за выслугу лет на муниципальной службе оформлялась распоряжениями администрации ЗАТО г. Североморск, приказами руководителей структурных подразделений с правом юридического лица, на основании решений комиссии по результатам рассмотрения вопроса об установлении стажа в предусмотренных случаях.
Представление в пункте 12 приложения №2 содержащее выводы о неправомерном расходовании бюджетных средств в связи с выплатой компенсации за неиспользованный отпуск с нарушением сроков установленных для её выплаты заявитель также считает необоснованным, поскольку законодательство не устанавливает, что компенсации за часть ежегодного отпуска, превышающую 28 календарных дней, может быть выплачена только после использования 28 календарных дней отпуска за соответствующий рабочий год либо только по окончании соответствующего рабочего года.
Представление в пункте 13 приложения №2 содержащее выводы о неправомерном расходовании бюджетных средств в связи с заключением администрацией ЗАТО г. Североморск договоров на оказание юридических услуг с ФИО1 и ФИО4 без проведения конкурсных процедур, предусмотренных действующим законодательством также заявителя считает необоснованным, поскольку факты возможного нарушения законодательства не являлись предметом проверки счетной палаты и применительно к рассматриваемому вопросу находятся вне её компетенции.
Поскольку, по мнению заявителя, нарушений действующего законодательства в спорный период при использовании средств бюджета, направленных в 2013 году на расходы по оплате труда работников органа местного самоуправления, администрацией не допущено, соответственно подлежат признанию недействительным требования в части возложения обязанностей по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки, а также принятию мер в части привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.
Представитель ответчика требования не признал, в судебном заседании, а также в отзыве на заявление и дополнениях к нему указал на законность и обоснованность вынесенного представления, сослался на материалы проверки.
Представитель третьего лица требования заявителя в судебном заседании поддержал.
Как следует из материалов дела, счетной палатой на основании удостоверения на право проведения проверки от 21.01.2014 №2, выданного председателем контрольно счетной палаты ЗАТО г. Североморск проведена проверка законности и эффективности использования средств бюджета ЗАТО г. Североморск, направленных в 2013 году на расходы по оплате труда работников органов местного самоуправления, в администрации ЗАТО г. Североморск.
Результаты проверки оформлены актом от 28.05.2014, на основании которого вынесено представление для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков от 03.07.2014 №3.
Согласно пункту 2 указанного представления, администрации предлагается устранить нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки и принять меры по пресечению и предупреждению в дальнейшем нарушений, аналогичных выявленным, а также по недопущению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО г. Североморск (приложение №1): муниципальным правовым актом не установлены должности муниципальной службы, в том числе должности муниципальной службы местной администрации в нарушение пункта 2 статьи 6 Закона Мурманской области от 29.06.2007 №860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области».
В соответствии с пунктом 3 представления, администрации предлагается принять меры по пресечению и предупреждению в дальнейшем нарушений, аналогичных выявленным, а также по недопущению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО г. Североморск (приложение №2):
в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате , оплате отпусков, другие выплаты муниципальных служащим администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих фонд оплаты труда муниципальных служащих администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 01040020801121211 в нарушение статей 70 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск». Сумма нарушения 561 981 руб. 41 коп. (пункт 1 приложения №2);
в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211, в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск». Сумма нарушения 699 854 руб. 84 коп. (пункт 2 приложения №2);
в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим Комитета по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск, в размерах превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих Комитета по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, Комитетом по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 731 0104 0020401 121 211, в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск». Сумма нарушения 102 618 руб. 46 коп. (пункт 3 приложения №2);
в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим Управления финансов администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих Управления финансов администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, Управлением финансов администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 703 0104 0020401 121 211 в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск». Сумма нарушения 238 837 руб. 83 коп. (пункт 4 приложения №2);
в результате неправомерного установления и выплаты денежного содержания муниципальным служащим, занимающим должности начальника Управления без права юридического лица (ФИО1) и заместителя начальника управления без права юридического лица (ФИО5), администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, пункта 2 и 3 статьи 6, пункта 2 статьи 8 Закона Мурманской области от 29.06.2007 №860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области», реестр должностей муниципальной службы в мурманской области (прил.1 к Закону от 29.06.2007 №860-01-ЗМО), соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Мурманской области (прил. 2 Закону от 29.06.2007 №860-01-ЗМО), Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 №593 «Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск». Сумма нарушения 238 837 руб. 83 коп. (пункт 5 приложения №2);
в результате назначения на отсутствующие в штатном расписании должности муниципальной службы заместителя Главы администрации ЗАТО г. Североморск (ФИО6) и ведущего специалиста отдела экономического развития (ФИО7), администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ и статей 15 и 57 Трудового кодекса Российской Федерации . Сумма нарушения 297 846 руб. 36 коп. (пункт 6 приложения №2);
в результате неправомерного присвоения двум муниципальным служащим администрации ЗАТО г. Североморск (ФИО1, ФИО5) классных чинов муниципальной службы соответствующих группе должностей, к которым занимаемые ими должности не относятся, администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, статьи 9.1 Закона Мурманской области от 29.06.2007 №860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области». Сумма нарушения 27 965 руб. 70 коп. (пункт 8 приложения №2);
в результате назначения и выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе 78 муниципальным служащим ЗАТО г. Североморск без решения комиссии по установлению стажа муниципальной службы администрации ЗАТО г. Североморск:
а) администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 584 023,60 руб., в том числе по: КБК 701 0104 0020401 121 211 -502 511,78 руб., КБК 701 0304 0013800 121 211 - 28 227,64 руб., КБК 701 1004 0020405 121 211 - 9 820,38 руб., КБК 701 0113 0020411 121 211 - 3 134,10 руб., КБК 701 0104 0020801 121 211 - 40 329,70 руб.;
б) Комитетом имущественных отношений администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 138 729,88 руб. по КБК 913 0104 0020401 121 211;
в) Комитетом по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 50 426,30 руб. по КБК 731 0104 0020401 121 211;
г) Управлением образования администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 143 431,86 руб.,
в том числе по: КБК 707 0104 0020401 121 211 - 101 658,90 руб., КБК 707 1004 0020407 121 211 - 41 772,96 руб.;
д) Управлением финансов администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 119 527,64 руб. по КБК 703 0104 0020401 121 211;
е) Управлением культуры и международных отношений администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 34 158,54 руб. по КБК 709 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК Российской Федерации, пункта 3.3.2. Постановления Администрации муниципального образования ЗАТО город Североморск от 21.03.2006 № 179-1 «Об утверждении Положения о денежном содержании и материальном стимулировании лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы ЗАТО г. Североморск»; пункты 1.1.,1.2.,1.3. Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 06.09.2007 № 288 «Об утверждении Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск»; пункта 2 статьи 3 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 № 593 «Об утверждении Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск»; пункт 9 Положения о комиссии по установления стажа муниципальной службы, утвержденного Постановлением Главы муниципального образования ЗАТО
г. Североморск от 25.12.2003 №651 «О комиссии по установлению стажа муниципальной службы». Сумма нарушения 1 070 297 руб. 82 коп. (пункт 10 приложения №2);
в результате выплаты компенсации за неиспользованный отпуск с нарушением сроков установленных для ее выплаты, допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск, в том числе: администрацией ЗАТО г. Североморск в сумме 36 145,98 руб. по КБК 701 0304 0013800 121 211; Управлением финансов администрации ЗАТО г. Североморск в сумме 188 883,31 руб. по КБК 703 0104 0020401 121 211; Комитетом имущественных отношений администрации ЗАТО г. Североморск в сумме 24 097,28 руб. по КБК 913 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, пунктов 28, 32 Правил об очередных и дополнительных отпусках, утвержденных Народным Комиссариатом Труда СССР 30.04.1930 № 169. Сумма нарушения 249 126 руб. 57 коп. ( пункт 12 приложения №2);
в результате заключения администрацией ЗАТО г.Североморск договоров на оказание юридических услуг с ФИО1 и ФИО4, без проведения конкурсных процедур, предусмотренных действующим законодательством, администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 244 226 в нарушение статьи 70,72 БК РФ, части 1 статьи 1, части 6.1 статьи 10, статьи 42, пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Сумма нарушения 377 766 руб. 44 коп. (пункт 13 приложения №2).
Пунктом 4 представления предлагается привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. В течение одного месяца со дня получения представления уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 5 представления).
Посчитав указанное представление не соответствующим требованиям действующего законодательства, администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным в соответствующей части.
Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;
контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:
1) контроль за исполнением местного бюджета;
2) экспертиза проектов местного бюджета;
3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Согласно статье 43.1 Устава муниципального образования «Закрытое административно-территориальное образование город Североморск», принятого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 13.12.2011 N 218) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Мурманской области 26.12.2011 N RU513400002011001) Контрольно-счетная палата является контрольным органом муниципального образования ЗАТО г. Североморск, формируемым Советом депутатов ЗАТО г. Североморск в целях осуществления контроля за исполнением бюджета ЗАТО г. Североморск, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета ЗАТО г. Североморск, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетная палата вправе вносить в органы местного самоуправления и их структурные подразделения со статусом юридического лица, а также организации, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 11 статьи 43.1 устава).
В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета ЗАТО г. Североморск, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетная палата в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, с контрольно-счетными органами Мурманской области и муниципальных образований, а также вправе вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Мурманской области (пункты 14-15 статьи 43.1 устава).
Согласно статье 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В данном случае судом установлено, что счетная палата, вынося представление, действовало в рамках своих полномочий, представление содержит выводы о неправомерном расходовании Администрацией бюджетных средств, о нарушении бюджетного законодательства, содержит властные указания в отношении Администрации, таким образом оно может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, что согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22.09.2009 № 6720/09.
В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
С учетом изложенного суд считает, что счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты. Данный вывод согласуется также выводам, изложенными в деле № А42-814/2014.
В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что согласуется с пунктом 8 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», пунктом 14 статьи 43.1 Устава, части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре» и т.д.
Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд считает, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении в той части, в которой они оспариваются заявителем, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 БК РФ.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).
В данном случае, счетная палата, установив нарушение Администрацией норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, законодательства о закупках, не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.
В самом акте проверки и оспариваемом представлении также не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Администрацией. В оспариваемых пунктах представления указано исключительно на нарушение конкретных пунктов Трудового кодекса Российской Федерации, Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, Закона Мурманской области «О муниципальной службе», Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов, правил об очередных и дополнительных отпусках, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг». Между тем, указанные нормативные правовые акты не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьей 1 БК РФ. Ссылки на статьи 70,72 и 86 БК РФ носят общий характер, из указанного представления не представляется возможным установить какие именно нормы данных статей бюджетного законодательства, по мнению счетной палаты, применительно к выявленным нарушениям, не соблюдены.
Выводы о произведенных выплатах, превышающих фонд оплаты труда, указанные в пунктах 1,2,3,4,5,6 приложения №2 суд считает недоказанным, поскольку в материалы дела представлены сведения о том, что все выплаты по заработной плате произведены в пределах фонда оплаты труда с учетом всех изменений, утвержденных Советом депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск, что ответчиком не отрицалось и подтверждается выписками из приложений 8 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статья м и видам расходов классификации расходов бюджета на 2013 год», выпиской из приложения 5 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статья м и видам расходов классификации расходов бюджета на 2013 год» к решениям Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 18.12.2012 №326 и от 13.05.2014 №536, довод о том, что именно фонд оплаты труда рассчитан не в соответствии с действующими требованиями указанных законов, суд не принимает по основаниям, изложенным выше и поскольку нарушение статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих, это не относится к нарушениям бюджетного законодательства, а статьи 70 и 86 БК РФ не содержат каких-либо норм по формированию оплаты труда. Иные нарушения норм, изложенные в дополнительных отзывах ответчика, судом не могут быть приняты, поскольку они не вменялись Администрации, ссылки на них отсутствуют как в акте проверки, так и самом представлении. Кроме того, в пунктах 3, 4, 10, 12 приложения №2 в представлению сделан вывод о неправомерном расходовании бюджетных средств Комитетом по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск, Управлением финансов администрации ЗАТО г. Североморск, Комитетом имущественных отношений администрации ЗАТО г. Североморск, Управлением образования администрации ЗАТО г. Североморск, Управлением культуры и международных связей администрации ЗАТО г.Североморск, в то время как деятельность данных юридических лиц не являлась предметом проверки, а равно и объектом муниципального финансового контроля.
Кроме того, суд считает неисполнимым предписание в оспариваемой части, поскольку, выявив такое нарушение либо недостаток (пункт 6 приложения №1 в совокупности с пунктом 2 самого представления) как не установление муниципальным правовым актом должностей муниципальной службы, в том числе должностей муниципальной службы местной администрации, счетная палата не указывает каким образом заявитель должен его устранить, принимая во внимание компетенцию Администрации ЗАТО г. Североморск в части принятия нормативных правовых актов в рамках предоставленных ей Уставом.
Также суд считает, что счетная палата не конкретизировала, какие именно меры необходимо администрации принять в целях устранения конкретных нарушений, изложенных в пунктах 1,2,3,4,5,6,8,10,12,13 Приложения №2 в соответствующих суммах, а не возможных и предполагаемых нарушений в будущем. Требования об устранении конкретных причин и условий нарушений представление не содержит. Выводы о фактически причиненном ущербе в связи с неправоверными выплатами, по мнению счетной палаты, представление также не содержит.
При таких обстоятельствах, суд считает, что оспариваемые пункты представления не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем данное представление в силу части 2 статьи 201 АПК РФ подлежит в оспариваемой части признанию недействительным, а требования подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области
решил:
Заявленные требования удовлетворить.
Признать недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации представление Контрольно-счетной палаты ЗАТО г. Североморск от 03.07.2014 №3 в части пункта 6 приложения №1, пунктов 1,2,3,4,5,6,8,10,12,13 Приложения №2 с соответствующим возложением на администрацию ЗАТО г. Североморск обязанностей по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки и привлечением к ответственности должностных лиц, обязать Контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации ЗАТО г. Североморск.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области
Судья Е.А. Зыкина
