АРБИТРАЖНЫЙ СУД МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
ул. Книповича, д. 20, г. Мурманск, 183049
http://murmansk.arbitr.ru/
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
город Мурманск Дело № А42-3973/2012
«10» февраля 2014 года
Резолютивная часть решения объявлена 03 февраля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 10 февраля 2014 года.
Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Варфоломеева С.Б., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Красновой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации Мурманской области» (ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области»)
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области
о признании недействительным пункта 1 представления от 15.05.2012 № 37, незаконными действий
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя – Ерохина А.Н. (доверенность № 11/10 от 10.01.2014, паспорт), Недовизина Е.В. (доверенность № 11/13 от 10.01.2014, паспорт),
от ответчика – Осадчук В.И. (доверенность № 8 от 09.01.2014, паспорт),
установил:
Федеральное казенное учреждение здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации Мурманской области» (адрес местонахождения: 183012, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 26; ИНН 5190147953, ОГРН 1065190052982; далее – заявитель, Учреждение, ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области») обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением (с учетом уточнений – л.д. 99-101 т. 1) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области (адрес местонахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 7; ИНН 5190127749, ОГРН 1045100173513; далее – ответчик, Управление):
- о признании недействительным пункта 1 представления от 15.05.2012 № 37 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- о признании незаконными действий по факту включения в акт от 04.05.2012 проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности у заявителя за 2010-2011 годы следующих финансовых нарушений в виде нецелевого использования средств федерального бюджета: направление средств федерального бюджета, списанных с лицевого счета по заявкам и полученных по чекам в кассу по коду бюджетной классификации федерального бюджета КОСГУ 212 «Прочие выплаты», на текущие расходы по КОСГУ 211 «Заработная плата» в сумме 6 725, 87 руб., списанных с лицевого счета по заявкам и полученных по чекам в кассу по коду бюджетной классификации федерального бюджета КОСГУ 211 «Заработная плата», на текущие расходы по КОСГУ 212 «Прочие выплаты» в сумме 6 725, 87 руб., всего в сумме 13 451,74 руб.
В обоснование заявленных требований заявитель указал, что им не было допущено нецелевого использования бюджетных средств, поскольку по итогам финансового года все бюджетные средства были использованы в соответствии с основаниями их получения (бюджетная роспись, бюджетная смета, лимиты бюджетных обязательств, расходное расписание) и на цели, установленные данными основаниями. Расходование имеющихся в кассе наличных денежных средств не на те цели, на которые они были получены в соответствии с заявками на их получение, по мнению заявителя, не свидетельствует о нецелевом расходовании бюджетных средств. Оспариваемые действия нарушают его законные интересы в сфере экономической деятельности, поскольку свидетельствуют о нарушениях законодательства со стороны ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области», учитываются при последующих проверках финансово-хозяйственной деятельности, означают необходимость установления работодателем со стороны допустивших нарушения сотрудников и принятия соответствующих мер воздействия. Заявитель также указал, что оспариваемые действия послужили основанием для привлечения главного бухгалтера ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области» Лукьяненко Н.А. к административной ответственности по части 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Представитель ответчика требования не признал, в отзыве на заявление и в дополнениях к нему (л.д. 113-115 т.1) указал, что ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области», как получатель средств федерального бюджета, независимо от использования их по итогам финансового года в соответствии с основаниями получения средств, не имело права самостоятельно перераспределять бюджетные ассигнования и перенаправлять их на цели, не соответствующие условиям их получения. Довод заявителя о том, что заявка на получение наличных средств применительно к статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации не является правовым основанием для их получения, не влияет на квалификацию допущенного ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области» нарушения.
Определением от 01.11.2012 производство по делу было приостановлено до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Мурманской области по делу № А42-3649/2012.
Распоряжением от 06.12.2013 в соответствии с частью 4 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело № А42-3973/2012 передано в производство судьи Варфоломеева С.Б.
13.01.2014 производство по делу №А42–3973/2012 возобновлено.
В судебном заседании представитель заявителя в порядке статьи 49 АПК РФ представил суду заявление о частичном отказе от заявленных требований в части оспаривания действий; просил признать недействительным пункт 1 представления от 15.05.2012 № 37 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Представитель ответчика против удовлетворения ходатайства заявителя не возражал, представил суду дополнительные пояснения по делу.
В силу части 2 статьи 49 АПК РФ истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дала по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.
Исследовав материалы дела, с учетом мнения представителя Управления суд считает возможным частичный отказ ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области» от заявленных требований принять, поскольку он не нарушает требования закона, права и законные интересы сторон и других лиц. Производство по делу в указанной части подлежит прекращению.
Как следует из материалов дела, Управлением в соответствии пунктом 48 плана Росфиннадзора на 2012 год и централизованным заданием от 16.01.2012 № 43-01-04-25/76 в период с 03.04.2012 по 04.05.2012 проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности в ФКУЗ «МСЧ МВД России по Мурманской области» за 2010-2011 годы.
В ходе проверки установлено несанкционированное перемещение заявителем в 2011 году бюджетных средств по разделам, подразделам, кодам расходов бюджетов Российской Федерации:
10.10.2011 снятые в кассу по расходному кассовому ордеру № 302 денежные средства в сумме 6 725,87 руб. по коду операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) 212 «Прочие выплаты» выплачены в качестве отпускных, что предусмотрено кодом КОСГУ 211 «Заработная плата»;
27.12.2011 снятые в кассу по расходным кассовым ордерам № 396, 397, 398 денежные средства в сумме 6 725,87 руб. по коду КОСКУ 211 «Заработная плата» выплачены в качестве оплаты проезда в отпуск, что предусмотрено кодом КОСГУ «Прочие выплаты».
Поскольку денежные средства в общей сумме 13 451,74 руб. в указанных случаях использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, бюджетной сметой, Управление пришло к выводу о нарушении заявителем статей 38, 161, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приказа Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 № 190н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», что отразило в акте проверки от 04.05.2012, вынеся 15.05.2012 в адрес Учреждения представление № 37.
Посчитав указанное представление не соответствующим требованиям действующего законодательства, Учреждение обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.
Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.
В соответствии со статьей 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов (в редакции действовавшей в период вынесения оспариваемого представления).
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.
Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.
Исходя из статьи 284 БК РФ, действовавшей в период вынесения оспариваемого представления, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5).
Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
Служба финансово-бюджетного надзора, вынося представление, действовала в рамках своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств. В представлении содержатся выводы о неправомерном использовании средств федерального бюджета, о нарушении бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.
Таким образом, упомянутое представление органа бюджетного надзора принятое уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно могло быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ, что согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22.09.2009 № 6720/09.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно статье 19 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации включает, в частности, классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления; далее - Классификация).
Пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ предусмотрено, что порядок применения названной Классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
С 01.01.2011 действуют Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства Российской Федерации от 28.12.2010 № 190н.
Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно статье 289 БК РФ действовавшей в период вынесения оспариваемого представления, использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.
Таким образом, нецелевым использованием бюджетных средств применительно к обстоятельствам настоящего спора имеет место лишь в том случае, если получатель бюджетных средств использовал бюджетные средства не в соответствии с условиями, определенными, в частности сметой доходов и расходов, либо в случае использования получателем бюджетных средств в соответствии с целями их получения, указанными в бюджетной смете, но с превышением лимита, установленного по конкретной статье, подстатье КОСГУ.
Согласно статье 6 БК РФ бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета); бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств; бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения; лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде); текущий финансовый год - год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет; формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Из акта проверки не следует, что расходы, которые были покрыты Учреждением за счет средств, предназначенных для финансирования расходов по иной статье КОСГУ не были предусмотрены бюджетной сметой. Из акта проверки также не следует, что бюджетная смета была выполнена с превышением лимита, установленного по конкретной статье, подстатье КОСГУ, то есть с превышением объема прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (2011 году). При этом указанные бюджетные средства, полученные в кассу, были восстановлены заявителем по соответствующему КБК и доказательств обратного ответчиком не представлено.
Таким образом, расходы бюджетных средств, которые впоследствии были восстановлены заявителем за счет средств, предназначенных для финансирования расходов по иной статье КОСГУ, были предусмотрены бюджетной сметой, следовательно, довод Управления о нецелевом использовании бюджетных средств противоречит фактическим обстоятельствам дела.
В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 № 17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Решением Банка России от 22.09.1993 № 40 утвержден Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, действовавший в 2011 году. В соответствии с пунктом 4 данного Порядка наличные деньги, полученные предприятиями в банках, расходуются на цели, указанные в чеке.
Пунктом 2.5.3 приказа Казначейства Российской Федерации от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» установлено, что клиент вправе в пределах текущего финансового года уточнить операции по кассовым выплатам и (или) коды бюджетной классификации, по которым данные операции были отражены на лицевом счете клиента.
Вместе с тем, указанные денежные средства были восстановлены Учреждением по соответствующему КБК, что Управлением не отрицается.
Несанкционированное перераспределение средств с одного кода классификации операций сектора государственного управления на другой с учетом их последующего восстановления в течение финансового года по соответствующим кодам экономической классификации не является нецелевым использованием бюджетных средств, влекущим применение мер ответственности к лицу, его совершившему.
Аналогичный вывод содержится в письме Министерства финансов Российской Федерации от 18.11.2011 № 02-07-10/5020.
Согласно положениям раздела II Правил обеспечения наличными деньгами организаций, лицевые счета которым открыты в территориальных органах федерального казначейства, утвержденных приказом Минфина Российской Федерации от 31.12.2010 N 199н, предусматривающие порядок получения наличных денежных средств, в том числе представление одновременно с заявкой получателя средств бюджета в орган Федерального казначейства денежного чека, оформленного в соответствии с требованиями, установленными Положением от 13.12.2006 N 298-П/173н "Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов федерального казначейства", отдельно на каждую заявку.
С учетом изложенного, денежный чек не принадлежит к правовому основанию получения бюджетных средств, а является по существу финансовым документом.
Применительно к обстоятельствам рассматриваемого спора к правовому основанию получения бюджетных средств может быть отнесена смета расходов и доходов, согласно которой цели получения бюджетных средств Учреждением соблюдены, а также соблюдены объем и распределение направлений расходования бюджетных средств, заложенных и закрепленных в смете.
Анализ только кассовых расходов, показывающих сумму средств, полученных учреждением из бюджета и характеризующих движение денежных средств, выделенных учреждению без анализа фактических расходов, то есть начисленных расходов получателя, подтвержденных соответствующими первичными документами, характеризующих полноту их использования, в их совокупности с отчетом об исполнении сметы не может повлечь вывод о нецелевом расходовании средств.
Позиция Учреждения разделена Министерством финансов Российской Федерации в письме № 10-5-3/4361 от 02.11.2006.
Довод Управления о том, что в порядке пункта 2.5.3 приказа Казначейства Российской Федерации от 10.10.2008 N 8н, Учреждение не направляло в пределах финансового 2011 года уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа в Управление Федерального казначейства по Мурманской области, отклоняется судом ввиду того, что указанным пунктом предусмотрено направление уведомления в случае изменения кодов бюджетной классификации по произведенным кассовым выплатам, а в рассматриваемом случае выплаты осуществлялись в пределах сметы и на цели, предусмотренные сметой доходов и расходов.
Кроме того, нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. Данная позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.05.2005 № 16246/04 по делу №А02-2527/2004.
Таким образом, производство каких-либо уведомлений об уточнении платежа не имеет никакого правового значения с точки зрения квалификации нарушения как нецелевого использования средств.
Таким образом, в данном случае не имело место нецелевое использование бюджетных средств. Нарушение порядка осуществления кассовых расходов средств федерального бюджета не подпадает под понятие нецелевое использование, если производится в пределах доведенных до них в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств и в соответствии со сметой доходов и расходов. Суд при этом принимает во внимание, что факт нецелевого использования бюджетных средств, помимо привлечения соответствующих лиц к уголовной или административной ответственности, влечет их изъятие в бесспорном порядке, что позволяет также сделать вывод о том, что нецелевое использование имеет место быть при совокупности обстоятельств – получателем должно осуществляться расходование бюджетных средств в пределах доведенных до них объемов лимитов на весь финансовый год и в соответствии со сметой доходов и расходов, утвержденной также на соответствующий финансовый год. Факта изъятия не установлено, представление об устранении нарушений этого не содержит. Установление финансового объема потребностей конкретного получателя по соответствующей статье в пределах соответствующего года позволяет ему использовать и распоряжаться определенным ему объемом бюджетных средств на нужды и цели соответствующего бюджетного учреждения в течение соответствующего финансового года, тем более, что целевое использование выплаченных через кассу денежных средств не оспаривалось. Суд считает, что данный вывод также косвенно подтверждается позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 14.1 постановления от 22.06.2006 № 23.
Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание тот факт, что бюджетная смета была выполнена по каждой статье (подстатье) кода КОСГУ в полном объеме надлежащим образом и без превышения лимита, установленного по конкретной статье, подстатье КОСГУ, суд считает обоснованными доводы Учреждения о недоказанности Управлением нецелевого использования заявителем средств, полученных в кассу.
Следовательно, оспариваемый пункт 1 представления Управления от 15.05.2012 № 37 противоречит БК РФ и нарушает права и законные интересы заявителя, что в указанной части влечет удовлетворение заявленных требований.
Вместе с тем, согласно заявленным требованиям Учреждение просит признать оспариваемое представление недействительным.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, законодателем в отношении актов ненормативно-правового характера, независимо от их наименования, предусмотрен способ судебной защиты путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным, а в отношении остальных актов, независимо от их наименования, – путем признания их незаконными.
Иными словами, при определении способа судебной защиты следует исходить не из того, как поименован документ (акт, решение, письмо и др.), а какого характера данный документ и какие последствие он порождает.
Оспариваемое представление Управления не является ненормативно-правовым актом, поскольку не влечет за собой возникновение правовых последствий для конкретного лица, так как содержит в себе лишь предложение принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных нарушений, а равно только рассмотреть такое представление, а потому не устанавливает, не изменяет и не прекращает каких-либо правовых событий. Следовательно, надлежащим способом судебной защиты в отношении такого акта (представления) будет выступать признание этого акта (представления) незаконным.
В то же время, поскольку спорные отношения возникли из административных правоотношений, то есть из отношений власти и подчинения, когда стороны изначально неравны, то арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий государственного органа в любом случае обязан проверить их на соответствие закону, и в случае выявления нарушений – обеспечить надлежащую судебную защиту прав и законных интересов «слабой» по отношению к власти стороны.
На такой подход законодатель указывает в вышеприведенной части 2 статьи 201 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Такой вывод также следует из смысла части 4 статьи 200 АПК РФ, в соответствии с которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании, в том числе осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту.
При таких обстоятельствах, поскольку судом по настоящему делу установлено, что пункт 1 оспариваемого представления Управления от 15.05.2012 № 37 не соответствует бюджетному законодательству, то суд не должен применять некорректный способ судебной защиты, заявленный Учреждением (признание пункта 1 представления от 15.5.2012 № 37 недействительным), а обязан признать пункт 1 такого представления незаконным, применив надлежащий способ судебной защиты.
Следовательно, требования заявителя в рассмотренной части подлежат удовлетворению, а пункт 1 представления Управления от 15.05.2012 № 37 подлежит признанию незаконным.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201, пунктом 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области
Р Е Ш И Л :
заявление удовлетворить частично.
Признать незаконным пункт 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области от 15.05.2012 № 37 как несоответствующий Бюджетному кодексу Российской Федерации.
Обязать Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области устранить нарушения прав и законных интересов федерального казённого учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области».
В остальной части производство по делу прекратить.
Решение в части признания акта государственного органа незаконным подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.
Судья С.Б.Варфоломеев
