АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
г. Краснодар Дело № А32-46601/2020
13 января 2021 г.
Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Федькина Л.О., рассмотрев в порядке упрощенного производства дело по заявлению государственного казенного учреждения Краснодарского края «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса», г. Краснодар
к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, г. Краснодар
об оспаривании постановления от 16.10.2020 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 20-041/ЮЛ/4 от 16.10.2020
У С Т А Н О В И Л:
Государственное казенное учреждение Краснодарского края «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» (далее – заявитель, учреждение, ГКУ КК «АТЭК») обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее – заинтересованное лицо, административный орган) об оспаривании постановления от 16.10.2020 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 20-041/ЮЛ/4 от 16.10.2020.
Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 29.10.2020 данное заявление принято к производству в порядке упрощенного производства и назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со ст. 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Данным определением сторонам установлен срок для представления заинтересованным лицом отзыва на заявление, а также срок для представления в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направления друг другу дополнительных документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.
Поступившие в арбитражный суд заявление, доказательства и иные документы размещены на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства, в том числе публично путем размещения соответствующей информации на официальном сайте суда.
Дело рассмотрено судом в порядке упрощенного производства в соответствии с правилами главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и 28.12.2020 по делу принято решение путем подписания резолютивной части решения.
Принятая по результатам рассмотрения дела резолютивная часть решения размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с частью 1 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
29.12.2020 в материалы дела от государственного казенного учреждения Краснодарского края «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» поступило заявление о составлении мотивированного решения.
Изучив указанное заявление, суд считает его подлежащим удовлетворению, поскольку оно подано в электронном виде в течение установленного законом пятидневного срока на его подачу, и принимает решение по данному делу по правилам, установленным главой 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, составляет мотивированное решение по настоящему делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства.
Позиция заявителя по существу заявленных требований изложена в заявлении, дополнении к заявлению и приложенных к нему документальных доказательствах; указывает на отсутствие состава административного правонарушения в деяниях учреждения; указывает, что премии директору ГКУ КК «Агентство ТЭК» Левченко Д.К. выплачивались в соответствии с Поломжение об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края и условиями заключенного трудового договора; оснований для снижения или не выплаты данных премий в ГКУ КК «Агентство ТЭК» не имелось. С целью исполнения требований Положения Левченко Д.К. ежемесячно направлялись отчеты о достижении целевых показателей оценки результатов труда руководителя по форме, согласно приложению № 4 к Положению. На их основании в соответствии с п. 5 Положения были подготовлены и направлены официальные письма Министерства ТЭК и ЖКХ КК о согласовании ежемесячной выплаты премии Левченко Д.К. с указанием процентного размера. Копии указанных писем были предоставлены специалистам, проводившим проверку деятельность ГКУ КК «Агентство ТЭК» за период с 2018 – 2020; в ходе проведения контрольных мероприятий каких-либо нареканий с их стороны не вызвали. Указывает на то, что вина ГКУ КК в совершении административного правонарушения не доказана.
Заинтересованным лицом представлен отзыв на заявление, дополнение к отзыву, в соответствии с которыми просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на наличие состава административного правонарушения в деяниях учреждения, указывает на законность и обоснованность оспариваемого постановления.
Дело рассматривается по правилам статьи статей 226-228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Рассмотрев представленные в материалы дела доказательства, судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.
Как явствует из материалов дела и установлено судом, по результатам плановой проверки ГКУ КК «АТЭК», проведенной по вопросу соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе целевого и эффективного расходования средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение выполнения функций учреждения, реализацию мероприятий государственных программ Краснодарского края, департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края установлен факт нецелевого расходования средств краевого бюджета в сумме 67 713,21 руб.
Постановлением департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 16.10.2020 № 20-041/ЮЛ/4 государственное казенное учреждение Краснодарского края «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» привлечено к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением штрафа в размере 6 771,32 рублей.
Основанием для привлечения к административной ответственности послужил установленный факт нецелевого использования средств краевого бюджета в размере 67 713,21 рублей, допущенного в результате неправомерной выплаты премии в пользу руководителя учреждения.
Не согласившись с указанным постановлением, учреждение обратилось в суд с заявлением об оспаривании постановления департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 16.10.2020 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 20-041/ЮЛ/4.
При принятии решения суд руководствовался следующим.
Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Часть 2 ст. 25.1, ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях регламентируют порядок рассмотрения административным органом дел об административных правонарушениях и составление протокола об административном правонарушении, при этом по смыслу указанных статей Кодекса административный орган обязан представить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названными статьями.
Пунктом 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
Следовательно, извещение может быть произведено с использованием любых доступных средств связи.
Однако, административный орган должен доказать, что в целях соблюдения порядка привлечения к ответственности он принял необходимые и достаточные меры для извещения лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
При этом доказательства надлежащего извещения должны иметься у административного органа ко времени составления протокола об административном правонарушении.
Как установлено судом, о времени и месте составления протокола учреждение было извещено надлежащим образом, посредством вручения 02.10.2020 руководителю учреждения Левченко Д.К. соответствующего уведомления от 01.10.2020 о месте и времени составления протокола об административном правонарушении 07.10.2020 в 11 час. 30 мин.; протокол об административном правонарушении составлен в присутствии руководителя учреждения Левченко Д.К., содержит отметку о разъяснении прав и обязанностей, об ознакомлении с протоколом, о получении им копии протокола.
При указанных обстоятельствах суд, исследовав материалы дела, приходит к выводу о том, что указанный протокол соответствует требованиям ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что, с учётом положений ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет использовать его в качестве документального доказательства по делу об административном правонарушении; из материалов дела следует и судом установлено, что учреждение было надлежащим образом извещено о времени и месте его составления; доказательств, свидетельствующих об ином, обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Суд также исходит из того, то учреждение надлежащим образом было уведомлено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении 15.10.2020 в 10 час. 30 мин. посредством вручения 09.10.2020 руководителю учреждения Левченко Д.К. соответствующего определения от 09.10.2020.
Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществлено 15.10.2020 с участием законного представителя учреждения Левченко Д.К., что подтверждается распиской об ознакомлении с правами и обязанностями; 15.10.2020 объявлена резолютивная часть постановления, постановление в полном объёме изготовлено административным органом 16.10.2020.
Учитывая изложенное, суд, исследовав материалы дела, установил, что доказательств, свидетельствующих о нарушении административным органом порядка применения административного наказания, в материалах дела не имеется; при принятии оспариваемого постановления административным органом не допущено существенных нарушений порядка применения административного наказания, являющихся безусловными, самостоятельными основаниями для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления; учреждению при вынесении оспариваемого постановления, составлении указанного протокола об административном правонарушении были предоставлены процессуальные гарантии, регламентированные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Получатели бюджетных средств определены в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Статьей 162 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В соответствии со статьей 306.4 БК РФ направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств признается нецелевым использованием бюджетных средств.
Для определения целевого или нецелевого характера использования бюджетных средств учитываются в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 № 3-АД09-3).
В соответствии с положениями статьи 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности ГКУ КК «АТЭК» как казенного учреждения осуществляется за счет средств краевого бюджета на основании бюджетной сметы, в том числе на выполнение возложенных на учреждение функций и полномочий.
Согласно статье 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе, оплату труда работников казенных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Порядок оплаты труда работников государственных учреждений Краснодарского края установлен Законом Краснодарского края от 11.11.2008 № 1572-КЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края» (далее - Закон № 1572).
В соответствии со статьей 9 Закона № 1572-КЗ постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 02.09.2010 № 742 «Об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края» утверждено положение об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края (далее - Положение № 742).
Пунктом 3 Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 02.09.2010 № 742 установлено, что действие данного постановления распространяется на работников государственных учреждений Краснодарского края, указанных в приложении № 3 к постановлению, в том числе на ГКУ КК «АТЭК».
Оплата труда директора ГКУ КК «АТЭК» осуществляется в соответствии с Положением об оплате труда и материальном стимулировании руководителей государственных учреждений, подведомственных министерству топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края, утвержденного приказом министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края от 25.07.2016 № 226 (далее -Положение № 226).
В соответствии с пунктом 2.1 Положения № 226 оплата труда руководителей учреждений состоит из месячного должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат.
К дополнительным выплатам относятся: ежемесячная надбавка за сложность и напряженность труда; премии по результатам работы; ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь (пункт 2.3 Положения № 226).
Из пункта 4.7 Положения № 226 следует, что при наличии экономии средств, предусмотренных на премии по результатам работы в бюджетной смете учреждения, по итогам квартала, текущего календарного года, по решению Министра топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края руководителю учреждения может быть выплачена единовременная премия.
Согласно пункту 4.2 Положения № 226 премирование руководителя ГКУ КК «АТЭК» осуществляется ежемесячно по итогам достижения целевых показателей оценки результатов труда руководителей учреждений, установленных в приложении № 2 к Положению № 226.
Руководитель ежемесячно не позднее 5 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Министерство отчёт о достижении целевых показателей оценки результатов труда руководителей учреждений по форме согласно Приложению № 4 к Постановлению № 226 (пункт 4.3).
Размер премии в процентном отношении к должностному окладу определяется по суммарному значению выполненных целевых показателей оценки результатов труда руководителей учреждения (пункт 4.5 Положения № 226).
Премия не выплачивается, в том числе при наличии замечаний контрольных и надзорных органов власти в премируемом периоде (пункт 4.6 Положения № 226).
Основанием для выплаты премии по итогам работы за месяц является письмо Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края о согласовании выплаты премии за подписью министра или заместителя министра, курирующего направление деятельности учреждения (пункт 4.4 Положения № 226).
Пунктом 2 Приказа № 226 на отделы Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края, ответственные за проверку и согласование фактического выполнения целевых показателей оценки результатов труда руководителей государственных казенных учреждений, согласно приложениям № 3 и № 4 к Положению № 226, возложена обязанность обеспечить рассмотрение и согласование показателей в течение трех рабочих дней, с момента поступления отчета руководителя.
Проверкой целевого использования средств на оплату труда директора ГКУ КК «АТЭК» Левченко Д.К., проведенной департаментом, установлено, что в проверяемом периоде ежемесячно направлялись в Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края отчёты о достижении целевых показателей оценки результатов труда.
При этом по результатам контрольных мероприятий, проведенных в проверяемом периоде контрольно-счетной палатой Краснодарского края и департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края в актах проверки от 25.04.2019, от 13.09.2019, от 12.05.2020 отражены замечания и нарушения, допущенные ГКУ КК «АТЭК».
В целях реализации контрольных мероприятий контрольно-счетной палатой Краснодарского края и департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края в адрес ГКУ КК «АТЭК» направлены представления, которые получены ГКУ КК «АТЭК» 01.07.2019, 18.12.2019, 22.06.2020.
Выплата премии, а также уплата НДФЛ и страховых взносов в общей сумме 63 623,24 рубля осуществлялась платежными поручениями:
- премия за июль 2019 от 05.08.2019 № 206639 - 14 206,00 рублей, НДФЛ от 05.08.2019 № 206631 - 2 123,00 рубля, страховые взносы от 05.08.2019 №№ 206441, 206442, 206643 - 4 931,36 рубль, на основании приказа директора от 31.07.2019 № 62-л;
- премия за декабрь 2019 от 26.12.2019 № 272798 - 13 560,77 рублей, НДФЛ от 26.12.2019 № 272794 - 2 026,00 рублей, страховые взносы от 26.12.2019 №№ 272800, 272801, 272802 - 4 707,21 рублей, на основании приказа директора от 26.12.2019 № 111-л;
- премия за июнь 2020 от 03.07.2020 № 39776 - 14 747,00 рублей, НДФЛ от 03.07.2020 № 39768 - 2 203,00 рубля, страховые взносы от 03.07.2020 №№ 39779, 39780, 39781 - 5 118,90 рублей, на основании приказа директора от 29.06.2020 № 113-л.
При указанных обстоятельствах департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края пришел к выводу о том, что фактически в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 4.6 Положения № 226 директору ГКУ КК «АТЭК» Левченко Д.К. необоснованно выплачена премия по итогам работы за июль 2019, декабрь 2019, июнь 2020, уплачены НДФЛ и страховые взносы в за счет средств краевого бюджета, выделенных в обеспечение деятельности ГКУ КК «АТЭК» в общей сумме 63 623,24 руб. (в том числе в 2019 - 41 554,34 рублей, в 2020 - 22 068,90 рублей), что привело к неверному расчету среднего заработка и, как следствие, к завышению исчисленной и перечисленной суммы отпускных и среднего заработка за дни служебной командировки, а также к излишней уплате страховых взносов в 2019 на 1 386,56 рублей, в том числе НДФЛ - 140,00 рублей, страховые взносы - 321,64 рубль.
В обоснование заявленных требований учреждение указывает на отсутствие в его деяниях состава административного правонарушения, вины во вменяемом административном правонарушении.
При оценке указанных доводов заявителя суд исходит из того, что по смыслу статей 49, 50 и 64 Конституции Российской Федерации и в силу требований справедливости и соразмерности ответственности наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения (Постановления Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 № 7-П, от 25.04.2011 № 6-П, от 18.05.2012 № 12-П).
Вина, как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц, - представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности.
Поскольку субъектами административной ответственности признаются качественно разные субъекты права - как физические, так и юридические лица, постольку Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях конкретизирует реализацию общих принципов с учетом объективных признаков (характеристик) этих субъектов.
Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В силу части 3 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Таким образом, определяя пределы, в которых несет административную ответственность юридическое лицо, законодатель хотя и не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического или совокупной виновности нескольких физических лиц, тем не менее, признает наличие связи между привлечением к административной ответственности юридического лица и виновными действиями (бездействием) физического лица, тем более что конечной целью наказания юридического лица со всей очевидностью является воздействие на волю и сознание связанных с ним физических лиц, с тем чтобы добиться частной превенции административных правонарушений.
Факты нецелевого использования средств бюджета вследствие необоснованной выплаты премий основаны на требованиях пункта 4.6 Положения № 226, которым установлен исчерпывающий перечень оснований для не выплаты премии, в том числе при наличии замечаний контрольных и надзорных органов власти в проверяемом периоде.
Отчёты о достижении целевых показателей оценки результатов труда директора учреждения Левченко Д.К. за соответствующий месяц в Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края направлены сопроводительными письмами от 30.07.2019 № 410-03, от 24.12.2019 № 788-03, от 26.06.2020 № 622-03 за подписью директора ГКУ КК «АТЭК» Левченко Д.К.
При этом ни отчёты, ни сопроводительные письма не содержат сведений о результатах контрольных мероприятий, проведенных контрольно-счетной палатой Краснодарского края и департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, а также о внесенных в адрес учреждения представлениях, которые получены и исполнены директором ГКУ КК «АТЭК» Левченко Д.К.
Доказательств иного, обратного материалы дела не содержат.
Таким образом, директор ГКУ КК «АТЭК» Левченко Д.К. достоверно знал и не мог не знать о наличии замечаний контрольных и надзорных органов власти; при этом не уведомил должным образом Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края.
Поскольку совершение административного правонарушения юридическим лицом - это всегда деяние действующих от его имени физических лиц, нельзя не учесть, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, обстоятельства, характеризующие вину соответствующих физических лиц.
Вопреки доводам заявителя, виновность действий учреждения заключается именно в ненадлежащем исполнении бюджетных полномочий, установленных, в том числе, статьей 158 БК РФ в части обеспечения целевого характера расходования средств краевого бюджета.
Суд исходит из того, что у учреждения имелась возможность соблюдения правил и норм, в том числе и по надлежащему информированию Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края о наличии замечаний контрольных и надзорных органов власти в премируемый период.
Вместе с тем, указанные действия произведены не были, что привело к возникновению негативных для заявителя последствий в виде привлечения к административной ответственности.
Выводов, свидетельствующих об ином, обратном, представленная в дело совокупность документальных доказательств сделать не позволяет.
Доводы заявителя об уведомлении Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края руководителем учреждения о проведении в отношении учреждения контрольных мероприятий и об их результатах в устной форме, подлежат отклонению, как документально не подтвержденные.
Суд также приходит к выводу о том, что доводы заявителя о наличии писем о согласовании выплаты премии сами по себе при указанных фактических обстоятельствах, установленных судом, не опровергают факт допущенного правонарушения и выявленных контрольным органом нарушений.
Само по себе наличие письма о согласовании выплаты премии не освобождает учреждение от соблюдения требований Положения № 226, в частности, при издании приказов о премировании руководителя в нарушение пункта 4.6 указанного Положения.
Письмо о согласовании выплаты премии не является распоряжением на выплату премии, поскольку в соответствии с пунктом 4.4.1 Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края, утвержденной постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 09.01.2019 № 1 решения ненормативного характера (приказы по личному составу, оперативным, организационным, административным и другим вопросам) оформляются приказами.
Кроме того, указанное Положение № 226 обязательно для соблюдения и исполнения учреждением, а не Министерством, поскольку последнее не вправе решать вопрос о расходовании средств краевого бюджета при исполнении бюджетной сметы заявителя.
Указание заявителем на отсутствие обязанности уведомлять Министерство о проводимых проверках и их результатах не согласуется с Положением об оплате труда и материальном стимулировании руководителей государственных учреждений, подведомственных министерству топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края, утвержденного приказом министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края от 25.07.2016 № 226.
В частности, указанным Положением закреплено, что премия не выплачивается, в том числе при наличии замечаний контрольных и надзорных органов власти в премируемом периоде (пункт 4.6 Положения № 226).
По своему содержанию указанная норма является императивной и запрещающей.
Однако, соблюдение указанной нормы не было обеспечено заявителем.
При этом довод учреждения о том, что Министерство премировало руководителя, невзирая на наличие замечаний контрольных и надзорных органов власти, не имеет значения для рассмотрения по существу заявленных требований, поскольку в силу пункта 1.4 Положения № 226 оплата труда руководителей учреждений осуществляется в пределах фонда оплаты труда учреждений.
Иными словами, расходование средств на неправомерное премирование произведено именно учреждением за счет бюджетной сметы, а не Министерством.
В этой связи риск возникновения неблагоприятных последствий в виде юридической ответственности за нарушение законодательства при расходовании бюджетных средств, несет исключительно учреждение.
В свою очередь, положения вышеуказанного пункта не были соблюдены учреждением, хотя в силу пункта 4.1 Положения № 226, с учётом требований подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, такая обязанность напрямую возлагается на заявителя по делу.
То обстоятельство, что Министерство по отношению к директору учреждения является работодателем, не отменяет обязанность соблюдения последним условий, которые установлены для выплат премий Положением № 226.
Из материалов дела следует и судом установлено, что возможность для соблюдения заявителем правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имелась, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Доказательств иного, обратного материалы дела не содержат.
Вина учреждения в соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии всех необходимых мер для соблюдения требований бюджетного законодательства.
Доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
В материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих о принятии заявителем всех исчерпывающих и зависящих от него мер по соблюдению названных требований законодательства.
Следовательно, деяния учреждения противоречат требованиям действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.
Требования указанных нормативных правовых актов учреждением нарушены; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при принятии оспариваемого постановления соблюден.
Согласно статье 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Общественная опасность правонарушения соизмеряется законодателем, в том числе видом и размером установленной за него санкции.
Пунктами 1, 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с Кодексом.
Административный орган при назначении административного наказания указал на наличие обстоятельств, которые в силу положений статьи 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются отягчающими административную ответственность.
Пунктом 2 части 1 статьи 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, предусмотрено повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек предусмотренный статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок.
Статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.
При этом в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (п. 16), Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (п. 19.1) указано, однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства, независимо от того, установлена ли административная ответственность за совершенные правонарушения в одной или нескольких статьях КоАП РФ.
Установлено, что ранее в отношении юридического лица - ГКУ КК «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» - департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края 10.10.2019 было вынесено постановление № 19-035/Ю/1 по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о назначении административного наказания в виде штрафа 22 045,99 рублей.
Постановление департамента от 10.10.2019 № 19-035/Ю/1 вступило в законную силу 22.10.2019.
Административный штраф юридическим лицом уплачен 03.12.2019.
Доказательств признания незаконным и отмене в установленном законом порядке указанного постановления в материалах дела не имеется и лицами, участвующими в деле, суду представлено не было.
Согласно нормам части 1 и части 2 статьи 4.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока, при этом срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года.
Таким образом, с учётом положений статей 4.3,4.6, 4.8, правовой позиции, сформированной также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.06.2020 № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда», определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 20.12.2019 № 303-ЭС19-15753 по делу № А73-209/2019, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.05.2020 № 306-ЭС19-23186 по делу № AJ 2-961/2018, период, в который юридическое лицо - ГКУ КК «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» считается подвергнутым наказанию за совершение однородного административного правонарушения, ответственность за которые предусмотрена главой 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляет с 22.10.2019 по 02.12.2020.
Кроме того, согласно правовой позиции, сформированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.06.2020 № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда», введение такого срока направлено на достижение целей административного наказания - общей и частной превенции, поскольку повторное совершение однородного административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, рассматривается, по общему правилу, в качестве отягчающего обстоятельства, подлежащего обязательному учету при назначении административного наказания как юридическому, так и физическому лицу, а также поскольку оно может быть предусмотрено в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения (часть 1 статьи 3.1, части 2 и 3 статьи 4.1, пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Учитывая вышеизложенное, а также то, что правонарушения, в отношении которых составлен протокол 20-041/ЮЛ/4 совершены 05.08.2019, 20.08.2019, 05.09.2019, 13.09.2019, 20.09.2019, 04.10.2019, 18.10.2019, 05.11.2019, 20.12.2019, 26.12.2019, 03.07.2020, 14.07.2020, 05.08.2020, имеются обстоятельства, отягчающие административную ответственность юридического лица, - повторное совершение однородного административного правонарушения, имеющего единый родовой объект посягательства на сферу бюджетных правоотношений, ответственность за которое предусмотрена главой 15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в период с 22.10.2019 по 02.12.2020 (05.11.2019, 20.12.2019, 26.12.2019, 03.07.2020, 14.07.2020, 05.08.2020).
Суд исходит из того, что назначение административного наказания должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в пределах нормы, предусматривающей ответственность за административное правонарушение, именно той меры государственного принуждения, которая с наибольшим эффектом достигала бы целей восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного производства.
С учётом совокупности вышеуказанных обстоятельств суд признает обоснованными выводы административного органа о том, что цель административного наказания в отношении юридического лица государственного казенного учреждения Краснодарского края «Агентство по управлению объектами топливно-энергетического комплекса» может быть достигнута путем назначения наказания в виде штрафа, в размере 10 % от суммы средств краевого бюджета, использованных по нецелевому назначению, в пределах санкции, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; установленный размер наказания в виде штрафа в сумме 6 771 руб. 32 коп. проверен судом, признается исчисленным верно.
В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.
В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Суд, оценивая фактические обстоятельства совершения правонарушения, учитывая степень общественной опасности деяния, исходит из того, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении департамента к исполнению своих публично-правовых обязанностей; иных выводов названные фактические обстоятельства, установленные судом, сделать не позволяют.
В рассматриваемом случае допущенное учреждением нецелевое использование средств краевого бюджета, выражается в невыполнении юридическим лицом требований бюджетного законодательства в сфере бюджетной системы Российской Федерации и умаляет авторитет государственных органов.
Кроме того, ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям.
Совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования, а охранительные нормы статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях защищают интересы государства, в связи с чем, данное правонарушение никак не может быть признано малозначительным.
Кроме того, санкция статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и установленный ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности свидетельствуют, что рассматриваемое правонарушение представляет повышенную общественную опасность, так как законодателем установлена строгая ответственность за совершение этого правонарушения и значительный срок давности привлечения к административной ответственности.
Предусматривая такую норму ответственности, федеральный законодатель, исходил из необходимости совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Поддержка высокого уровня бюджетной дисциплины должна осуществляться, в том числе, посредствам усиления административных наказаний за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, создавая у субъектов таких правоотношений стойкое убеждение в необходимости неукоснительного соблюдения бюджетных законоположений.
Как указывает Конституционный Суд РФ, следует иметь в виду, что возможность освобождения от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности предусмотренного конкретной статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административного штрафа характеру совершенного правонарушения, способствовала бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона (постановление Конституционного суда РФ в постановлении от 25.02.2014 № 4-П).
Это тем более относится к административному правонарушению, предусмотренному статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку исполнение и соблюдение норм бюджетного законодательства, обеспечение целевого использования бюджетных средств носит обязательный характер, для всех участников бюджетного процесса.
Следовательно, в системе действующего правового регулирования институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения ориентирован исключительно на правоприменительную оценку самого правонарушения и не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств, а потому не может быть отнесен к средствам, которые позволяли бы при определении меры административной ответственности скорректировать последствия законодательного установления значительных минимальных размеров административных штрафов и тем самым избежать непропорционального ограничения имущественных прав лиц, допустивших правонарушение.
В противном случае неприменение административной ответственности не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое, по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.
Кроме того, широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в правоотношениях, направленных на обеспечение целевого характера, эффективности, результативности использования финансовых ресурсов.
С учётом того, что применение статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является правом, а не обязанностью суда, вывод о невозможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях делается судом с учётом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
При совокупности указанных обстоятельств, суд исходит из того, что совершенное департаментом правонарушение малозначительным не является; возможность применения ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судом не установлена; документальных доказательств, однозначно и безусловно свидетельствующих о малозначительности правонарушения, заявителем не представлено; устранение последствий выявленного правонарушения, равно как и размер бюджетных средств, в отношении которых допущен факт нецелевого использования, сами по себе не делают указанное правонарушение, совершенное заявителем, малозначительным применительно к указанным фактическим обстоятельствам, установленным судом, положениям ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Административным органом доказаны суду законность и обоснованность оспариваемого заявителем постановления о привлечении к административной ответственности, заинтересованным лицом верно квалифицированы действия заявителя по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Учитывая изложенное, рассматриваемое постановление о назначении административного наказания является законным и обоснованным, принято с правильным применением норм материального и процессуального права, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами, а также их устранения.
При указанных обстоятельствах судом не принимаются доводы заявителя, как не исключающие законности и обоснованности оспариваемого постановления, не свидетельствующие об отсутствии в его деяниях состава названного административного правонарушения.
Доказательств, свидетельствующих об ином, обратном, в материалах дела не имеется, и суду представлено не было.
В соответствии с ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь ст. 120 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 27, 29, 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении заявленных требований – отказать.
Решение подлежит немедленному исполнению и вступает в законную силу по истечении пятнадцати дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
По заявлению лица, участвующего в деле, по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, суд составляет мотивированное решение.
В случае составления мотивированного решения арбитражного суда такое решение вступает в законную силу по истечении срока, установленного для подачи апелляционной жалобы.
Заявление о составлении мотивированного решения арбитражного суда может быть подано в течение пяти дней со дня размещения решения, принятого в порядке упрощенного производства, на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Решение может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Краснодарского края в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня его принятия, а в случае составления мотивированного решения арбитражного суда – со дня принятия решения в полном объеме.
В случае подачи апелляционной жалобы решение арбитражного суда первой инстанции, если оно не отменено или не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
Судья Л.О. Федькин
