АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
г. Краснодар Дело № А32-28345/2023
10 августа 2023 г.
Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Федькина Л.О., рассмотрев в порядке упрощенного производства дело по заявлению Государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Институт развития образования» Краснодарского края, г. Краснодар
к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, г. Краснодар
об оспаривании постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 23-019/ЮЛ/3 от 17.05.2023 в части вменяемых правонарушений: установление стимулирующей выплаты работникам учреждения в 2021 году на общую сумму 1 146 118,74 руб. за качество работы и выплата работнику учреждения размера надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы в размере 19 792,72 руб.
У С Т А Н О В И Л:
Государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Институт развития образования» Краснодарского края (далее – заявитель, ГБОУ ИРО Краснодарского края, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее – заинтересованное лицо, административный орган, департамент) об оспаривании постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 23-019/ЮЛ/3 от 17.05.2023 в части вменяемых правонарушений: установление стимулирующей выплаты работникам учреждения в 2021 году на общую сумму 1 146 118,74 руб. за качество работы и выплата работнику учреждения размера надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы в размере 19 792,72 руб.
Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 01.06.2023 данное заявление принято к производству в порядке упрощенного производства и назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со ст. 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Данным определением сторонам установлен срок для представления заинтересованным лицом отзыва на заявление, а также срок для представления в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направления друг другу дополнительных документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.
Поступившие в арбитражный суд заявление, доказательства и иные документы размещены на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства, в том числе публично путем размещения соответствующей информации на официальном сайте суда.
Дело рассмотрено судом в порядке упрощенного производства в соответствии с правилами главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и 31.07.2023 по делу принято решение путем подписания резолютивной части решения.
Принятая по результатам рассмотрения дела резолютивная часть решения размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с частью 1 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
04.08.2023 в материалы дела от ГБОУ ИРО Краснодарского края поступило заявление о составлении мотивированного решения.
Изучив указанное заявление, суд считает его подлежащим удовлетворению, поскольку оно подано в электронном виде в течение установленного законом пятидневного срока на его подачу, и принимает решение по данному делу по правилам, установленным главой 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, составляет мотивированное решение по настоящему делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства.
Позиция заявителя по существу заявленных требований изложена в заявлении, дополнении к заявлению и приложенных документальных доказательствах; указывает, что учреждением не допущено нецелевого использования бюджетных средств при выплате работникам учреждения стимулирующей выплаты за качество работы, а также размера надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы; оспариваемое постановление о назначении административного наказания подлежит признанию незаконным и отмене в указанной части.
Заинтересованным лицом представлен отзыв на заявление, в соответствии с которым просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на наличие состава административного правонарушения в деяниях учреждения применительно к оспариваемым эпизодам выявленных нарушений.
Дело рассматривается по правилам статьи статей 226-228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Рассмотрев представленные в материалы дела доказательства, судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.
Как явствует из материалов дела и установлено судом, постановлением департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края № 23-019/ЮЛ/3 от 17.05.2023 государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Институт развития образования» Краснодарского края привлечено к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением штрафа в размере 59 228 рублей 97 копеек (5 %).
Основанием для привлечения к административной ответственности послужил установленный департаментом факт нецелевого использования учреждением средств краевого бюджета в 2021 в размере 1 184 579 рублей 39 копеек, выразившийся в следующем:
1) в необоснованном начислении и неправомерной выплате в 2021 работникам учреждения стимулирующей выплаты, не предусмотренной отраслевой системой оплаты труда и Положением об оплате труда, действующим в учреждении на общую сумму 1 146 118,74 рублей (в том числе НДФЛ, профсоюзные взносы, страховые взносы);
2) в необоснованном начислении и неправомерной выплате в 2021 отдельным работникам учреждения заработной платы на условиях почасовой системы оплаты труда, не предусмотренных Коллективным договором, Трудовыми договорами, нормативно-правовыми актами Краснодарского края и учреждения на общую сумму 3625,93 рублей (в том числе НДФЛ, проф. взносы, страховые взносы);
3) в необоснованном начислении и неправомерной выплате в 2021 премии ректору учреждения на общую сумму 15 042,0 рублей (в том числе НДФЛ, профсоюзные взносы, страховые взносы);
4) в необоснованном начислении и неправомерной выплате в 2021 работнику учреждения надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы на сумму 19 792,72 рублей (в том числе НДФЛ, проф. взносы, страховые взносы).
ГБОУ ИРО Краснодарского края обратилось в суд с заявлением об оспаривании постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 23-019/ЮЛ/3 от 17.05.2023 в части вменяемых правонарушений: установление стимулирующей выплаты работникам учреждения в 2021 на общую сумму 1 146 118,74 руб. за качество работы и выплата работнику учреждения размера надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы в размере 19 792,72 руб.
При принятии решения суд руководствовался следующим.
Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Часть 2 ст. 25.1, ст. 28.2 Кодекса регламентируют порядок рассмотрения административным органом дел об административных правонарушениях и составление протокола об административном правонарушении, при этом по смыслу указанных статей Кодекса административный орган обязан представить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названными статьями.
Пунктом 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
Следовательно, извещение может быть произведено с использованием любых доступных средств связи.
Однако, административный орган должен доказать, что в целях соблюдения порядка привлечения к ответственности он принял необходимые и достаточные меры для извещения лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. При этом доказательства надлежащего извещения должны иметься у административного органа ко времени составления протокола об административном правонарушении.
Как установлено судом, о времени и месте составления протокола заявитель был извещен надлежащим образом, посредством вручения соответствующего уведомления от 04.05.2023 (вх. от 04.05.2023 № 852) о месте и времени составления протокола об административном правонарушении 12.05.2023 в 10 час. 30 мин.; протокол об административном правонарушении № 23-019/ЮЛ/3 составлен 12.05.2023 в присутствии законного представителя ФИО1, содержит отметку о разъяснении прав и обязанностей, об ознакомлении с протоколом, о получении копии протокола.
При указанных обстоятельствах суд, исследовав материалы дела, приходит к выводу о том, что указанный протокол соответствует требованиям ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что, с учётом положений ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет использовать его в качестве документального доказательства по делу об административном правонарушении; из материалов дела следует и судом установлено, что учреждение было надлежащим образом извещено о времени и месте его составления; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Суд также исходит из того, то заявитель надлежащим образом был уведомлен о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении 17.05.2023 в 12 час. 15 мин. посредством вручения законному представителю ФИО1 соответствующего определения от 12.05.2023.
Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществлено 17.05.2023 с участием представителя учреждения по доверенности ФИО2, что подтверждается распиской об ознакомлении с правами и обязанностями от 17.05.2023.
Учитывая изложенное, суд, исследовав материалы дела, установил, что доказательств, свидетельствующих о нарушении административным органом порядка применения административного наказания, в материалах дела не имеется; при принятии оспариваемого постановления административным органом не допущено существенных нарушений порядка применения административного наказания, являющихся безусловными, самостоятельными основаниями для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления; учреждению при вынесении оспариваемого постановления, составлении указанного протокола об административном правонарушении были предоставлены процессуальные гарантии, регламентированные КоАП РФ; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно положениям частей 1, 3 и 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная в том числе субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии на финансовое обеспечение выполнения им государственного (муниципального) задания.
В соответствии с пунктом 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) финансовое обеспечение выполнения государственных заданий осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Между министерством образования, науки и молодежной политики Краснодарского края (далее - Министерство) и Учреждением заключено соглашение от 13.01.2021 № 11 БУ о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в общей сумме 171 515 900 рублей (далее - Соглашение).
Средства субсидии перечислены платежными поручениями Министерством Учреждению в полном объеме.
Затраты на оплату труда, в том числе начисления на выплаты по оплате труда работников, как непосредственно связанных с оказанием государственной (муниципальной) услуги, так и тех, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включаются в состав нормативных затрат, входящих в расчет субсидии и утверждаемых органом-учредителем (статья 19 Порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Краснодарского края и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20.11.2015 № 1081).
Статьей 135 ТК РФ установлено, что системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
В соответствии со статьей 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются: в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации -коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Статьей 6 Закона Краснодарского края от 11.11.2008 № 1572-КЗ установлено, что перечни видов выплат компенсационного и стимулирующего характера в государственных учреждениях Краснодарского края устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.
Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 17.11.2008 № 1152 (с последующими дополнениями и изменениями), разработанным в соответствии с ТК РФ, Законом Краснодарского края № 1572-КЗ, утверждено в том числе Положение об установлении отраслевых систем оплаты труда работников государственных учреждений Краснодарского края (далее - Постановление № 1152, Положение № 1152, соответственно).
Пунктом 2 Постановления № 1152 органам исполнительной власти поручено ввести отраслевые системы оплаты труда в отношении работников подведомственных учреждений.
В соответствии с пунктом 6 Постановления № 1152 установлено следующее:
руководителям учреждений:
1) устанавливать отраслевые системы оплаты труда работников коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Краснодарского края;
2) осуществлять оплату труда работников в соответствии с утвержденными на краевом уровне Положениями о введении новых систем оплаты труда работников учреждений по видам экономической деятельности, согласованными с соответствующими краевыми территориальными организациями профсоюзов, и Постановлением № 1152;
3) устанавливать должностные оклады и повышающие коэффициенты к должностным окладам за квалификационную категорию, почетное звание или ученую степень работникам, относящимся по своим функциональным обязанностям к работникам здравоохранения, образования, культуры и социального обслуживания населения, согласно соответствующим отраслевым условиям оплаты труда. Иные стимулирующие и компенсационные выплаты производить по условиям оплаты труда учреждений, в которых они работают.
Пунктом 2.1 Положения № 1152 установлено, что отраслевые системы оплаты труда работников учреждений, включающие размеры окладов (должностных окладов), ставок заработной платы, выплаты компенсационного и стимулирующего характера, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, а также Положением № 1152.
Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27.11.2008 № 1218 (с последующими дополнениями и изменениями), разработанным в соответствии с ТК РФ, Законом Краснодарского края № 1572-КЗ, Постановлением № 1152, утверждено в том числе Положение об отраслевой системе оплаты труда работников государственных образовательных организаций и государственных учреждений образования Краснодарского края, разработанного Министерством (далее - Постановление № 1218, Положение № 1218, соответственно).
Пунктом 5 Постановления № 1218 определено, что руководителям государственных образовательных организаций и государственных учреждений образования Краснодарского края осуществлять оплату труда работников учреждений в соответствии с Положением № 1218.
Согласно пункту 1.3 Положения № 1218 оно включает в том порядок, условия установления и рекомендуемые размеры выплат стимулирующего характера.
Также пунктом 1.10 Положения № 1218 определено, что на основе данного положения учреждения разрабатывают положения об оплате труда, которые не должны противоречить Положению № 1218.
Разделом 3 Положения № 1218 определен порядок и условия выплат стимулирующего характера.
Так, пунктом 3.5 Положения № 1218 установлены виды выплат стимулирующего характера, которые могут быть предусмотрены положением об оплате труда и стимулировании труда работников учреждения:
- стимулирующая надбавка за интенсивность и высокие результаты работы;
- стимулирующая надбавка за выслугу лет;
- стимулирующая выплата за выполнение функции классного руководителя и (или) куратора группы.
Согласно пункту 3.6 Положения № 1218 определены условия, при выполнении которых рекомендуется устанавливать работникам стимулирующую надбавку за интенсивность и высокие результаты работы:
- за стабильно высокие показатели результативности работы, высокие академические и творческие достижения;
- за разработку и внедрение новых эффективных программ, методик, форм (обучения, организации и управления учебным процессом), создание краевых экспериментальных площадок, применение в работе достижений науки, передовых методов труда, высокие достижения в работе;
- за выполнение особо важных или срочных работ (на срок их проведения);
- за сложность и напряженность выполняемой работы (в том числе водителям);
- за выполнение работ, не входящих в круг должностных обязанностей.
Таким образом, Положение № 1218 содержит исчерпывающий (закрытый) перечень видов выплат стимулирующего характера и перечень условий, рекомендованных для выплаты стимулирующих выплат.
Установлено, что 22.02.2019 утверждено положение об оплате труда работников Учреждения, которое действует в том числе, в период с 01.01.2020 по 20.12.2022 (далее - Положение об оплате труда от 22.02.2019).
Согласно пункту 1.1 Положения об оплате труда от 22.02.2019 оно разработано в соответствии с ТК РФ, Постановлением № 1218, Постановлением № 1152.
Согласно пункту 1.2 Положения об оплате труда от 22.02.2019 оно включает, в том числе, порядок, условия установления и размеры выплат компенсационного и стимулирующего характера, порядок и условия премирования работников.
Пунктом 4.2 Положения об оплате труда от 22.02.2019 определены следующие виды стимулирующих надбавок к окладу, соответствующие надбавкам, указанным в пункте 3.5 Положения № 1218:
- надбавка за интенсивность и высокие результаты работы,
- надбавка за выслугу лет.
Таким образом, указанный акт - Положение об оплате труда от 22.02.2019 - закрепил исчерпывающий (закрытый) перечень видов стимулирующих выплат.
В соответствии с пунктом 4.2.1 Положения об оплате труда от 22.02.2019 стимулирующую надбавку за интенсивность и высокие результаты работы работникам Учреждения рекомендуется устанавливать:
- за стабильно высокие показатели результативности работы, высокие академические и творческие достижения;
- за разработку и внедрение новых эффективных программ, методик, форм (обучения, организации и управления учебным процессом), создание краевых экспериментальных площадок, применение в работе достижений науки, передовых методов труда, высокие достижения в работе;
- за выполнение особо важных или срочных работ (на срок их проведения);
- за сложность и напряженность выполняемой работы (в том числе водителям);
- за выполнение работ, не входящих в круг должностных обязанностей.
Данные виды условий для выплаты надбавок аналогичны условиям, установленным пунктом 3.6 Положения № 1218.
Пунктом 3.6 Положения № 1218 установлено, что если размер стимулирующей надбавки установлен в процентном отношении к окладу (должностному окладу), ставке заработной платы, по одному или нескольким основаниям, то его рекомендуемый размер - до 200 %.
Вместе с тем, Департаментом при проверке представленных в ходе контрольного мероприятия документов, в том числе приказов Учреждения, расчетных ведомостей, расчетных листков, платежных поручений и иных документов, установлено, что в проверяемом периоде на основании приказов Учреждения за подписью ректора Учреждения ФИО1 работникам начислена и выплачена «стимулирующая выплата по результатам профессиональной деятельности за качество выполняемых работ» за определенный период за счет средств субсидии, выделенной на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в том числе: от 18.01.2021 № 24-л, от 15.07.2021 № 906-л.
При этом указанный вид стимулирующей выплаты не предусмотрен Положением № 1218, Положением об оплате труда от 22.02.2019; доказательств обратного в материалах дела не имеется.
В обоснование своих доводов заявитель указывает, что рассматриваемая стимулирующая выплата за качество выполняемых работ производятся на основании Положения об оплате труда и Положения о критериях оценки эффективности деятельности работников Учреждения, которые были разработаны в соответствии с Положением № 1218 и Постановлением № 1152; в Положение об оплате труда, являющееся приложением № 5 к Коллективному договору (уведомительная регистрация в Центре занятости населения города Краснодара от 27.02.2019 № 096-К), были внесены изменения на основании решения общего собрания работников (протокол № 2 от 18.03.2019), которые также прошли уведомительную регистрацию в Центре занятости населения города Краснодара 25.03.2019; изменения были внесены в п. 4.2 Положения об оплате труда - к видам стимулирующих надбавок к окладу, установленных в Институте, была добавлена надбавка за качество выполняемых работ; Положение об оплате труда было дополнено пунктом 4.2.3 следующего содержания: «Стимулирующую надбавку за качество выполняемых работ работникам ГБОУ ИРО Краснодарского края рекомендуется устанавливать: по результатам профессиональной деятельности работников с учетом критериев оценки эффективности деятельности работников и условий выполнения критериев»; стимулирующая выплата за качество выполняемой работы производилась на основании Положения об оплате труда (с учетом изменений от 18.03.2019) и Положения о критериях оценки эффективности, которые в свою очередь были разработаны в соответствии с Положением № 1218 и Постановлением № 1152; вывод заинтересованного лица о том, что учреждением допущено необоснованное начисление и неправомерная выплата в 2021 работникам учреждения стимулирующей выплаты, не предусмотренной отраслевой системой оплаты труда и положением об оплате труда, действующим в учреждении, не соответствует действительности.
Вместе с тем, суд приходит к выводу о том, что само по себе внесение учреждением изменений в Положение об оплате труда от 22.02.2019 путём включения в перечень стимулирующих выплат надбавки за качество выполняемых работ не опровергает и не может опровергать наличия события административного правонарушения и его квалификацию как нецелевого использования бюджетных средств применительно к следующим обстоятельствам.
В соответствии с п. 5 Постановления № 1218 руководители государственных учреждений образования Краснодарского края обязаны осуществлять оплату труда работников учреждений в соответствии с Положением № 1218.
При этом для государственного учреждения образования специальные нормы Положения № 1218 имеют приоритет применения по сравнению с общими нормами Положения № 1152.
Пунктом 3.5 Положения № 1218 установлен исчерпывающий перечень стимулирующих надбавок и стимулирующих выплат, которые могут быть предусмотрены положением об оплате труда государственных образовательных учреждений образования Краснодарского края. Пунктом 3.5 Положения № 1218 стимулирующая надбавка и (или) выплата за качество работы не предусмотрена.
В силу пункта 3.9 Положения № 1218 отдельным категориям работников государственных учреждений высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края могут устанавливаться другие выплаты стимулирующего характера.
Однако, документы, подтверждающие факт установления администрацией Краснодарского края каких-либо выплат отдельным категориям учреждения, в дело не представлены.
Следовательно, установление учреждением в Положении об оплате труда от 22.02.2019 стимулирующей надбавки, не предусмотренной Положением № 1218, не исключает факта выявленного Департаментом нарушения; выплаты стимулирующей надбавки за качество выполненных работ противоречат Положению № 1218 и являются нецелевым расходование бюджетных средств.
Довод учреждения о том, что стимулирующая надбавка за качество выполняемых работ выплачивалась на основании Коллективного договора на 2019-2022, в котором указано, что такой вид надбавки содержится в Положении о критериях оценки эффективности, то есть фактически на основании Положения о критериях оценки эффективности, также подлежит критической оценке.
В соответствии с пунктами 1.10 и 3.5 Положения № 1218 стимулирующие надбавки к окладу государственные учреждения обязаны предусмотреть в Положении об оплате труда. При этом Положения об оплате труда должны соответствовать Положению № 1218. Учреждение не обладает правом выбора – в каком из локальных нормативных актов закрепить перечень стимулирующих надбавок, поскольку нормы пунктов 1.10 и 3.5 Положения № 1218 в этом смысле носят императивный характер.
Кроме того, по смыслу правового содержания Положение об оценке эффективности не является актом, в котором устанавливаются виды стимулирующих надбавок и выплат. Положение об оценке эффективности закрепляет критерии, на основании которых принимается решение о выплате той или иной стимулирующей выплаты и надбавки, перечень которых должен содержаться в Положении об оплате труда государственного учреждения.
Суд также принимает во внимание следующие фактические обстоятельства.
В 2021 в учреждении действовало Положение об оплате труда, утвержденное ректором учреждения 22.02.2019, представленное во время проверки как отдельный (самостоятельный) документ. На представленном документе отсутствуют реквизиты, указывающие, что Положение об оплате труда от 22.02.2019 является приложением к Коллективному договору.
При рассмотрении дела об административном правонарушении Департаменту представлен Коллективный договор, действующий в период с 01.03.2019 по 01.03.2022 с приложениями. При этом приложения № 1-4, № 7-8 имеют реквизит «Приложение №__ к Коллективному договору на 2019-2022 гг.» Копия Положения об оплате труда, утвержденное ректором Учреждения 22.02.2019, реквизита, указывающего, что оно является приложением № 5, не содержит.
Документы о внесении изменений в Коллективный договор на 2019-2022, в том числе в части изменения норм Положения об оплате труда от 22.02.2019, при проведении проверки, а также на стадии предоставления возражений на акт проверки, и позже - при производстве по делу об административном правонарушении - Департаменту учреждением представлены не были.
В материалах дела об административном правонарушении имеется «Объяснение по делу об административном правонарушении № 23-019/ЮЛ/3» от 17.05.2023 № 01-20/2531, в котором указанный довод о внесении изменений также не приводится.
Причины объективного бездействия учреждения по непредставлению Департаменту в рамках проведенной проверки, а также в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении указанных документов о внесении изменений в Коллективный договор на 2019-2022, в том числе, в части изменения норм Положения об оплате труда от 22.02.2019, суду не пояснены; доказательств, исключающих возможность их представления в силу объективных причин, находящихся вне контроля и волеизъявления заявителя, в материалах дела не имеется и суду представлено не было; доказательств иного, обратного судом не установлено; указанное само по себе исключает возможность оценки указанных доводов заявителя, как свидетельствующих о незаконности оспариваемого постановления, применительно к указанным доводам заявителя и применительно к названным документам как доказательствам по делу, на наличие которых ссылается заявитель в обоснование своих требований; суд также исходит из того, что оспариваемое постановление было принято вне связи с наличием указанных документов; причины их непредставления заявителем административному органу не представлены и документально суду не раскрыты, что исключает возможность судебной проверки законности и обоснованности оспариваемого постановления применительно к указанным документам с учётом положений ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что доводы учреждения о том, что выплата в 2021 стимулирующей надбавки за качество выполненных работ соответствует действующему законодательству, не могут быть приняты судом.
В рамках контрольного мероприятия учреждением представлен расчет суммы начисленных и выплаченных указанных выплат (включая ПДФЛ и проф. взносы), а также суммы уплаченных страховых взносов на указанные суммы за период с 01.05.2021 по 31.12.2021 в пределах сроков давности привлечения к административной ответственности, а также реестр платежных поручений.
Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении Департаментом правомерно и обоснованно установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, пункта 5 Постановления № 1218, пункта 3.6 Положения № 1218, пункта 2.3.1 Соглашения от 13.01.2021 № 11 БУ учреждением допущено нецелевое использование средств бюджета Краснодарского края, выделенных в форме субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в 2021 на общую сумму 1 146 118,74 рублей (в том числе НДФЛ, профсоюзные взносы, страховые взносы), выразившееся в необоснованном начислении и неправомерной выплате работникам Учреждения стимулирующей выплаты, не предусмотренной отраслевой системой оплаты труда.
По существу допущенного правонарушения, выразившегося в необоснованном начислении и неправомерной выплате в 2021 надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы на сумму 19 792,72 рублей (в том числе НДФЛ, профсоюзные взносы, страховые взносы), судом установлены следующие обстоятельства.
Согласно позиции учреждения, поскольку пунктом 3 примечаний Приложения № 5 Перечень видов выплат стимулирующего характера в государственных учреждениях Краснодарского края к Постановлению № 1152 установлено, что размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера конкретизируются в трудовых договорах работников, то установление стимулирующих выплат в размере более 200 % является законным.
Однако, названные доводы заявителя подлежат отклонению судом, как не основанные на правильном толковании норм материального права.
Пункт 3 примечаний к Приложению № 5, утвержденному Постановлением № 1152, устанавливает, что работодателем (в данном случае Учреждением) должен быть конкретизирован размер выплат стимулирующего характера.
Согласно пункту 3.6 Положения № 1218 размер стимулирующей надбавки может быть установлен как в абсолютном значении, так и в процентном отношении к окладу (должностному окладу), ставке заработной платы, по одному или нескольким основаниям.
При этом пунктом 3.6 Положения № 1218 установлено, что размер указанной надбавки может составлять до 200 %.
Аналогичная норма, в том числе размер надбавки, предусмотрен пунктом 4.2.1 Положения об оплате труда от 22.02.2019.
Таким образом, учреждению, как работодателю, предоставлены полномочия конкретизировать размер стимулирующей выплаты в рамках предельного рекомендуемого размера.
Иными словами, работодатель должен указать в трудовом договоре работника конкретный размер стимулирующей выплаты в диапазоне от 0 % до 200 %.
Установлено, что в соответствии с приказом учреждения от 10.08.2020 № 750-л ФИО3 принята на должность начальника учебного отдела с 10.08.2020 с окладом 8 963 рублей.
Таким образом, учитывая указанные требования нормативных правовых актов, максимальный размер стимулирующей надбавки начальнику учебного отдела может быть установлен - до 17 926 рублей (8 963 рублей х 200 %).
Однако, приказом Учреждения от 26.04.2021 № 606-л, начальнику учебного отдела ФИО3 назначена стимулирующая надбавка за сложность и напряженность выполняемой работы на 2 квартал 2021 из средств субсидии, выделенной на выполнение государственного задания, пропорционально отработанному времени, в размере 23 000 рублей (256,6 %).
Аналогично следующими приказами Учреждения данному работнику назначены надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы за июль и август 2021 года в размере 22 000 рублей (245,5 %), в том числе:
- приказом Учреждения от 30.07.2021 № 990-л,
- приказом Учреждения от 26.08.2021 № 1182-л.
Таким образом, размер стимулирующей надбавки установлен в размере, превышающем размер, установленный пунктом 4.2.1 Положения об оплате труда от 22.02.2019 и в размере, превышающем размер, указанный в пункте 3.6 Положения № 1218.
С учётом изложенного, при производстве по делу об административном правонарушении Департаментом правомерно и обоснованно установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, пункта 3.6 Положения №1218, пункта 4.2.1 Положения об оплате труда от 22.02.2019, пункта 2.3.1 Соглашения учреждением допущено нецелевое использование средств бюджета Краснодарского края, выделенных в форме субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в 2021 на сумму 19 792,72 рублей (в том числе НДФЛ, проф. взносы, страховые взносы), выразившееся в необоснованном начислении и неправомерной выплате работнику Учреждения размера надбавки за сложность и напряженность выполняемой работы.
Таким образом, материалами дела об административном правонарушении подтверждается, что учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета, что образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Из материалов дела следует и судом установлено, что возможность для соблюдения заявителем правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имелась, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Вина учреждения в соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии всех необходимых мер для соблюдения требований бюджетного законодательства.
Доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
В материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих о принятии заявителем всех исчерпывающих и зависящих от него мер по соблюдению названных требований законодательства.
Следовательно, деяния заявителя противоречат требованиям действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.
Требования указанных нормативных правовых актов заявителем нарушены; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при принятии оспариваемого постановления соблюден.
Согласно статье 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Общественная опасность правонарушения соизмеряется законодателем, в том числе видом и размером установленной за него санкции.
Пунктами 1, 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с Кодексом.
Административный орган при назначении административного наказания исходил из минимального размера санкции, предусмотренной ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; обстоятельств, отягчающих или смягчающих административную ответственность административным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении, не установлено.
Оснований для применения размера санкции ниже размера, установленного ст. 15.14 КоАП РФ, применительно к положениям Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 № 4-П, судом не установлено.
В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.
В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.
Суд, оценивая фактические обстоятельства совершения правонарушения, учитывая степень общественной опасности деяния, исходит из того, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении департамента к исполнению своих публично-правовых обязанностей; иных выводов названные фактические обстоятельства, установленные судом, сделать не позволяют.
Основываясь на целях и принципах бюджетного законодательства, исходя из правового статуса учреждения, как участника бюджетных правоотношений, наделенного соответствующими правами и обязанностями, по делу не установлено и привлекаемым к ответственности лицом не приведено обстоятельств и доказательств, свидетельствующих об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
По делу установлено, что совершенное правонарушение, привело к негативным последствиям для публично-правового образования, а именно средства краевого бюджета в значительной сумме 1 184 579,39 рублей использованы не по целевому назначению.
Таким образом, совершенное правонарушение посягает на особо охраняемую законом сферу публичных отношений, и привело к материальным последствиям для бюджета публично-правового образования, выражается нецелевом расходовании бюджетных средств, что соответствующим образом влияет на квалификацию характера правонарушения, в том числе при избрании вида и конкретной меры административного наказания.
Кроме того, ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям.
Совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования, а охранительные нормы статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях защищают интересы государства, в связи с чем, данное правонарушение никак не может быть признано малозначительным.
Кроме того, санкция статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и установленный ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности свидетельствуют, что рассматриваемое правонарушение представляет повышенную общественную опасность, так как законодателем установлена строгая ответственность за совершение этого правонарушения и значительный срок давности привлечения к административной ответственности.
Предусматривая такую норму ответственности, федеральный законодатель, исходил из необходимости совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Поддержка высокого уровня бюджетной дисциплины должна осуществляться, в том числе, посредствам усиления административных наказаний за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, создавая у субъектов таких правоотношений стойкое убеждение в необходимости неукоснительного соблюдения бюджетных законоположений.
Как указывает Конституционный Суд РФ, следует иметь в виду, что возможность освобождения от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности предусмотренного конкретной статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административного штрафа характеру совершенного правонарушения, способствовала бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона (постановление Конституционного суда РФ в постановлении от 25.02.2014 № 4-П).
Это тем более относится к административному правонарушению, предусмотренному статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку исполнение и соблюдение норм бюджетного законодательства, обеспечение целевого использования бюджетных средств носит обязательный характер, для всех участников бюджетного процесса.
Следовательно, в системе действующего правового регулирования институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения ориентирован исключительно на правоприменительную оценку самого правонарушения и не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств, а потому не может быть отнесен к средствам, которые позволяли бы при определении меры административной ответственности скорректировать последствия законодательного установления значительных минимальных размеров административных штрафов и тем самым избежать непропорционального ограничения имущественных прав лиц, допустивших правонарушение.
В противном случае неприменение административной ответственности не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое, по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.
Кроме того, широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в правоотношениях, направленных на обеспечение целевого характера, эффективности, результативности использования финансовых ресурсов.
С учётом того, что применение статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является правом, а не обязанностью суда, вывод о невозможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях делается судом с учётом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
При совокупности указанных обстоятельств, суд исходит из того, что совершенное администрацией правонарушение малозначительным не является; возможность применения ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судом не установлена; документальных доказательств, однозначно и безусловно свидетельствующих о малозначительности правонарушения, заявителем не представлено.
Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Административным органом доказаны суду законность и обоснованность оспариваемого заявителем постановления о привлечении к административной ответственности, заинтересованным лицом верно квалифицированы действия заявителя по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Учитывая изложенное, рассматриваемое постановление о назначении административного наказания является законным и обоснованным, принято с правильным применением норм материального и процессуального права, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами, а также их устранения.
При указанных обстоятельствах судом не принимаются доводы заявителя, как не исключающие законности и обоснованности постановления в оспариваемой части; доказательств, свидетельствующих об ином, в материалах дела не имеется, и суду представлено не было.
В соответствии с ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь ст. 120 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 27, 29, 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении заявленных требований – отказать.
Решение подлежит немедленному исполнению и вступает в законную силу по истечении пятнадцати дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
По заявлению лица, участвующего в деле, по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, суд составляет мотивированное решение.
В случае составления мотивированного решения арбитражного суда такое решение вступает в законную силу по истечении срока, установленного для подачи апелляционной жалобы.
Заявление о составлении мотивированного решения арбитражного суда может быть подано в течение пяти дней со дня размещения решения, принятого в порядке упрощенного производства, на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Решение может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Краснодарского края в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня его принятия, а в случае составления мотивированного решения арбитражного суда – со дня принятия решения в полном объеме.
В случае подачи апелляционной жалобы решение арбитражного суда первой инстанции, если оно не отменено или не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
Судья Л.О. Федькин
