АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Краснодар Дело № А32-71/2018
03 августа 2018 г.
Резолютивная часть решения объявлена 02 августа 2018 года
Решение в полном объеме изготовлено 03 августа 2018 года
Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Дуб С.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Повериновой Н.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ГКУ Краснодарского края «Государственное юридическое бюро Краснодарского края», г. Краснодар,
к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, г. Краснодар,
о признании незаконным и отмене Постановления от 24.03.2017 по делу № 56-88/Ю44 об административном правонарушении,
в судебном заседании участвуют представители:
от заявителя: не явился, извещен;
от заинтересованного лица: Фролова О.В.- по доверенности от 19.03.2018,
У С Т А Н О В И Л:
Государственное казенное учреждение Краснодарского края «Государственное юридическое бюро Краснодарского края» (далее – заявитель, учреждение,ГКУ КК «ГЮБ КК») обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее – заинтересованное лицо, департамент) от 24.03.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 56-88/Ю44.
Заявитель явку представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте проведения заседания надлежащим образом уведомлен; позицию по существу заявленных требований изложил в заявлении, дополнении и приложенных документальных доказательствах; указывает на отсутствие состава административного правонарушения в деяниях заявителя; направил ходатайство о восстановлении пропущенного срока, в соответствии с которым просит восстановить пропущенный срок на обращение в арбитражный суд, указывает на уважительность причин пропуска срока.
Суд приступает к рассмотрению дела в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в отсутствие надлежаще извещенных лиц, участвующих в деле.
Заинтересованное лицо по требованию возражала.
Судом установлено, что из Управления делами администрации Краснодарского края в департамент поступили материалы проверки, проведенной в отношении учреждения, указывающие на наличие факта нецелевого расходования заявителем средств бюджета Краснодарского края.
По результатам рассмотрения вышеуказанных материалов, департаментом вынесено определение от 23.01.2017 года о возбуждении в отношении учреждения дела об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ и проведении административного расследования.
21.02.2017 после завершения административного расследования, уполномоченным должностным лицом департамента, при участии законного представителя учреждения Каллистовой А.Г., составлен протокол об административном правонарушении № 56- 88/Ю44, в котором действия заявителя квалифицированы по статье 15.14 КоАП РФ. Копия протокола под роспись вручена Каллистовой А.Г.
21.03.2017 заместителем руководителя департамента, в присутствии законного представителя учреждения Каллистовой А.Г., рассмотрены материалы дела об административном правонарушении, в результате чего вынесено постановление № 56-88/Ю44 о привлечении заявителя к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в сумме 4 384,90 рублей. Полный текст постановления изготовлен 24.03.2017.
Не согласившись с указанным постановлением, считая его незаконным и подлежащим отмене, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления от 24.03.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 56-88/Ю44.
Принимая решение по настоящему делу, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для восстановления учреждению срока на обжалование постановления административного органа.
Согласно части 1 статьи 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (часть 2 статьи 30.3 КоАП РФ).
Частью 2 статьи 208 АПК РФ предусмотрено, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.
В соответствии с частью 2 статьи 117 АПК РФ арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.
Действующим законодательством не установлены критерии для определения уважительности причин пропуска указанного срока, вопрос о восстановлении пропущенного срока решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 № 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
Таким образом, восстановление арбитражным судом пропущенного срока на оспаривание постановления административного органа возможно только при наличии уважительных причин его пропуска и при наличии обоснованного ходатайства заявителя, без такого ходатайства у суда не имеется законных оснований для восстановления пропущенного срока. Иное бы нарушало установленный статьей 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принцип равноправия сторон.
В частности, учреждение обосновывает уважительность причин пропуска срока исковой давности на обращение с заявлением в арбитражный суд ссылками на следующие обстоятельства. Согласно пункту 1.3 Устава учреждение является некоммерческой организацией, созданной для достижения социальной цели, выражающейся в оказании бесплатной юридической помощи определенным категориям граждан Краснодарского края. Собственником имущества учреждения является Краснодарский край. Таким образом, учреждение не осуществляет предпринимательскую и иную экономическую деятельность, связанную с получением прибыли, поскольку оказывает свои услуги исключительно на безвозмездной основе в соответствии с действующим законодательством и существует на бюджетные средства Краснодарского края, финансирование деятельности учреждения осуществляется исключительно на основании бюджетной сметы за счет средств бюджета Краснодарского края. Учреждение обратилось в Ленинский районный суд города Краснодара для обжалования постановления департамента о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 56-88/Ю42. 17.08.2017 судом было вынесено решение о прекращении производства дела по жалобе с нарушением положений статьи 30.7 КоАП РФ, что привело к невозможности реализации учреждения своего права на обжалование акта государственного органа о привлечении учреждения к административной ответственности. При принятии жалобы на постановление по делу об административном правонарушении к производству судья должен проверить, подведомственна ли данная жалоба конкретному суду в соответствии со статьей 30.4 КоАП РФ, а в случае не подведомственности жалобы передать ее по подведомственности, как на то указывают часть 4 статьи 30.2 и часть 3 статьи 30.7 КоАП РФ. В нарушение вышеуказанных норм права, при принятии дела к производству судья, считая жалобу не подведомственной Ленинскому районному суду города Краснодара, не направил ее по подведомственности в Арбитражный суд Краснодарского края. Следовательно, при рассмотрении жалобы учреждения были нарушены правила подведомственности, предусмотренные частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, поскольку судья Ленинского районного суда города Краснодара не был наделен полномочиями по рассмотрению настоящего дела об административном правонарушении.
Приведённые выше обстоятельства учреждение считает уважительными причинами пропуска процессуального срока для обращения в арбитражный суд с рассматриваемым в данном деле заявлением.
Оценив приведенные выше обстоятельства, названные учреждением в качестве причин пропуска десятидневного срока на обращение с заявлением в арбитражный суд, суд приходит к выводу о том, что факт обращения учреждения с тождественным заявлением в суд общей юрисдикции в пределах срока, то есть с нарушением правил подведомственности, не является само по себе уважительной причиной для восстановления срока.
Решение Ленинского районного суда г. Краснодара о прекращении производства по делу ввиду его неподведомственности суду общей юрисдикции вынесено 17.08.2017 – более чем за 4 месяца до обращения учреждения в арбитражный суд (09.01.2018).
Учреждение о данном решении было извещено надлежащим образом; в материалы дела заявителем представлена копия указанного решения от 17.08.2017 с отметкой о вступлении в законную силу от 01.09.2017; согласно позиции заявителя указанная копия решения получена им 24.10.2017; документальных доказательств, поясняющих бездействие учреждения в период с 24.10.2017 по 09.01.2018 заявителем в материалы дела не представлено.
С учётом этого, приняв решение не обращаться с заявлением в пределах срока об оспаривании постановления департамента в Арбитражный суд Краснодарского края, учреждение тем самымприняло на себя предусмотренный ст. 9 АПК РФ риск наступления неблагоприятных процессуальных последствий от данного решения, коим явился пропуск срока на обращение в арбитражный суд.
Объективная возможность подать в установленный срок заявление в арбитражный суд у учреждения имелась; доказательств, свидетельствующих об ином, обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Неоднозначность судебной практики по вопросу о подведомственности данной категории дел суду общей или арбитражной юрисдикции, на которую ссылается учреждение, обращению в арбитражный суд не препятствовала.
В условиях прекращения судом общей юрисдикции производства по заявлению учреждения ввиду его неподведомственности, отказ арбитражного суда в принятии заявления также по мотиву неподведомственности уже арбитражному суду, означал бы лишение права на судебную защиту, что недопустимо.
С учётом изложенного суд не усматривает в названных учреждением причинах пропуска срока какого-то исключительного случая, вследствие которого учреждение действительно было лишено возможности своевременно обратиться в арбитражный суд до истечения срока (до 07.04.2017) по независящим от учреждения причинам.
В соответствии со ст. 9 АПК РФ лица несут риск наступления неблагоприятных последствий от совершения или несовершения ими действий.
Таким образом, учреждение не подтвердило допустимыми доказательствами уважительность пропуска срока на оспаривание постановления о привлечении к административной ответственности; при указанных обстоятельствах суд не находит достаточных оснований для его восстановления.
В соответствии со статьей 115 АПК РФ с истечением процессуальных сроков лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий.
Пропуск без уважительных причин данного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности.
Относительно доводов заявителя об отсутствии в действиях учреждения состава административного правонарушения, суд исходит из следующих обстоятельств.
Статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Получатели бюджетных средств определены в статье 6 БК РФ - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Статьей 162 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В соответствии со статьей 306.4 БК РФ направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств признается нецелевым использованием бюджетных средств.
Для определения целевого или нецелевого характера использования бюджетных средств учитываются в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 № 3-АД09-3).
Судом установлено, что заявитель учрежден Администрацией Краснодарского края и финансируется из средств бюджета Краснодарского края.
Между ГКУ Краснодарского края «Государственное юридическое бюро Краснодарского края», и Энкель Александрой Александровной заключен контракт возмездного оказания услуг от 22.09.2015 № 44 на основании п.4 ч.1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно пунктам 1.1, 1.3 контракта гражданка А.А. Энкель как исполнитель обязуется оказать заказчику услуги по организации проведения торгов заказчика в период с 22.09.2015 по 21.10.2015.
Согласно пунктам 4.1, 4.4 контракта цена контракта составляет 43849,50 рублей, в том числе 34500 рублей денежное вознаграждение из расчета время оказания услуг - 46 часов, стоимость одного часа оказываемой услуги - 750 рублей, 9349 рублей - страховые взносы, оплата производится за счет средств краевого бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств на 2015 год.
Услуги по контракту от 22.09.2015 №44 приняты ГКУ КК «ГЮБ КК» по акту об оказании услуг от 21.10.2015 №1 на сумму 43500 рублей, от лица заказчика акт подписан руководителем В.А. Карасевым.
На акте имеется резолюция руководителя В.А. Карасева: «бух. оплатить»
В пункте 4 акта указано, что услуги оказаны в полном объеме, надлежащего качества и в установленные сроки. Расшифровки, какие именно услуги были оказаны и приняты, не приводится.
В пункте 2 акта указано, что услуги оказаны в сроки с 12 августа 2015 года по 21 сентября 2015 года.
Однако контракт от 22.09.2015 № 44 заключался на оказание услуг в период с 22.09.2015 по 21.10.2015, и данные услуги уже были приняты и оплачены ГБУ КК «ГЮБ КК» за счет средств краевого бюджета в рамках другого заключенного им контракта от 11.08.2015 № 42.
Платежным поручением от 23.10.2015 №109 ГКУ КК «ГЮБ КК» перечислено Энкель А.А. 30015 рублей по контракту от 22.09.2015 №44.
Кроме того, платежными поручениями от 23.10.2015 № ПО, 111, 112 ГКУ КК «ГЮБ КК» перечислено соответственно 4485 рублей НДФЛ, 7590 рублей и 1759,50 рублей страховых взносов в рамках исполнения указанного контракта.
Всего ГКУ КК «ГЮБ КК» в рамках исполнения указанного контракта перечислено 43 849,50 рублей средств краевого бюджета.
Подпунктом а) пункта 2.1.2.1 контракта от 22.09.2015 №44 предусмотрено, что исполнитель оказывает ГКУ КК «ГЮБ КК» следующие услуги: организует в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
разрабатывает план-график, осуществляет подготовку изменений для внесения в план-график;
организует утверждение плана-графика;
размещает в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения;
обеспечивает определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, определяет способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закупок.
Данные функции полностью дублируют функции контрактного управляющего, предусмотренные п.2, п.6 ч.4 ст. 38 Федерального закона 44-ФЗ, а также дублируют функции, предусмотренные пунктом 2 раздела 3 должностного регламента главного бухгалтера ГКУ КК «ГЮБ КК».
Подпунктом б) пункта 2.1.2.1 контракта предусмотрено, что исполнитель оказывает ГКУ КК «ГЮБ КК» следующие услуги: осуществляет подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок;
осуществляет подготовку документации о закупках и изменений в документацию о закупках;
осуществляет подготовку протоколов заседаний комиссии по осуществлению закупок;
осуществляет размещение в единой информационной системе документации о закупках, проектов контрактов, изменении в документацию о закупках, разъяснений, протоколов заседания комиссии по осуществлению закупок;
осуществляет подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
осуществляет подготовку и направление уведомлений, писем, сообщений участникам закупок в случаях, предусмотренных законодательством;
в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляет подготовку отчетов о невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с обоснованием цены контракта и указанием иных существенных условий контракта.
Данные функции полностью дублируют функции контрактного управляющего, предусмотренные п.3 ч.4 ст. 38 Федерального закона 44-ФЗ, а также функции, предусмотренные пунктом 2 раздела 3 должностного регламента главного бухгалтера ГКУ КК «ГЮБ КК».
Подпунктом в) пункта 2.1.2.1 контракта предусмотрено, что исполнитель оказывает ГКУ КК «ГЮБ КК» следующие услуги: обеспечивает осуществление закупок, в том числе формирование проектов контрактов, направление их участникам закупок, контроль сроков подписания и заключения контрактов;
при необходимости участвует в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
в случае необходимости осуществляет подготовку материалов для выполнения претензионной работы.
Данные функции полностью дублируют функции контрактного управляющего, предусмотренные п.3, п.5 ч.4 ст. 38 Федерального закона 44-ФЗ, а также функции, предусмотренные пунктом 2 раздела 3 должностного регламента главного бухгалтера ГКУ КК «ГЮБ КК».
Следовательно, услуги, оказание которых было приобретено и оплачено ГКУ КК «ГЮБ КК» за счет средств краевого бюджета в рамках вышеназванного контракта от 22.09.2015 №44, входят в прямые должностные обязанности работников ГКУ КК «ГЮБ КК» и фактически выполнялись ими.
Данные функции оплачены в счет средств краевого бюджета, предусмотренных в рамках бюджетной сметы на оплату труда.
При этом контрактом № 44 от 22.09.2015 о возмездном оказании услуг не предусмотрено ни одного вида самостоятельной (изолированной) услуги, которая не входила бы в должностные обязанности штатных работников учреждения.
Штатное расписание казенного учреждения формируется и утверждается в установленном порядке, численный состав работников учреждения должен быть достаточным для гарантированного выполнения его функций, задач и объемов работ, установленных учредителем.
Так, приказом ГКУ КК «ГЮБ КК» от 03.04.2015 №1 утверждено штатное расписание учреждения, действующее с 01.04.2015, которым предусмотрены должности заместителя руководителя, начальника юридического отдела и главного бухгалтера.
Приказом ГКУ КК «ГЮБ КК» от 03.04.2015 №1-л на должность заместителя руководителя, начальника юридического отдела принята Каллистова Анна Григорьевна на основании трудового договора от 03.04.2015 №1.
Подпунктом 2.2.1 пункта 2.2 трудового договора от 03.04.2015 №1, заключенного с А.Г.Каллистовой, предусмотрено, что работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, определяемые настоящим трудовым договором и должностным регламентом, являющимся Приложением к настоящему договору.
Пунктом 2.2. раздела 2 должностного регламента заместителя руководителя, начальника юридического отдела, утвержденного ВРИО руководителя ГКУ КК «ГЮБ КК» В.А. Карасевым 03.04.2015, с которым А.Г.Каллистова ознакомлена под роспись 03.04.2015, установлено, что заместитель руководителя, начальник отдела должен знать Федеральный закон 44-ФЗ, а также иные нормативные правовые акты в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, методы планирования при проведении закупок, порядок осуществления подготовки и размещения в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, порядок осуществления закупок, в том числе заключения контрактов.
Пунктом 2 раздела 3 вышеуказанного должностного регламента предусмотрены конкретные функции, которые главный бухгалтер обязан выполнять в части осуществления, контроля и управления закупками.
Приказом ПСУ КК «ГЮБ КК» от 13.04.2015 №3-л на должность главного бухгалтера принята Склярова Елена Сергеевна на основании трудового договора от 13.04.2015 №2.
Подпунктом 2.2.1 пункта 2.2 трудового договора от 13.04.2015 №2, заключенного с Е.С.Скляровой, предусмотрено, что работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, определяемые настоящим трудовым договором и должностным регламентом, являющимся Приложением к настоящему договору.
Пунктом 2.2. раздела 2 должностного регламента главного бухгалтера, утвержденным ВРИО руководителя ГКУ КК «ГЮБ КК» В.А. Карасевым 13.04.2015, с которым Е.С. Склярова ознакомлена под роспись 13.04.2015, установлено, что главный бухгалтер должен знать Федеральный закон 44-ФЗ, а также иные нормативные правовые акты в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, методы планирования при проведении закупок, порядок осуществления подготовки и размещения в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, порядок осуществления закупок, в том числе заключения контрактов.
Пунктом 2 раздела 3 вышеуказанного должностного регламента предусмотрены конкретные функции, которые главный бухгалтер обязан выполнять в части осуществления, контроля и управления закупками.
Приказом ГКУ КК «ГЮБ КК» от 26.08.2015 №11 «О назначении контрактного управляющего» заместитель руководителя, начальник юридического отдела А.Г.Каллистова назначена ответственной за осуществление закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактной управляющей), на нее возложены функции и полномочия, предусмотренные частью 4 статьи 38 Федерального закона 44-ФЗ. Данный приказ действовал до 16.12.2015 №28 и был признан утратившим силу приказом ГКУ КК «ГЮБ КК» от 16.12.2015 №28 «О назначении контрактного управляющего».
Таким образом, в период оказания услуг по контракту от 22.09.2015 №44, а именно с 22.09.2015 по 21.10.2015 функции контрактного управляющего выполняла заместитель руководителя, начальник юридического отдела А.Г.Каллистова.
При этом за исполнение должностных обязанностей заместителю руководителя, начальнику юридического отдела ГКУ КК «ГЮБ КК» выплачивалась заработная плата, в соответствии с бюджетной сметой, определенной в целях реализации полномочий учреждения.
Из взаимосвязи контракта № 44 от 22.09.2015 и должностных регламентов следует, что работники ГКУ «ГЮБ КК» обладали знаниями и навыками, необходимыми для выполнения возложенных на них должностных обязанностей.
При этом за исполнение должностных обязанностей заместителю руководителя, начальнику юридического отдела ГКУ КК «ГЮБ КК» выплачивалась заработная плата, в соответствии с бюджетной сметой, определенной в целях реализации полномочий учреждения.
Также в ходе административного расследования установлено, что помимо вышеуказанных обстоятельств, имеются самостоятельные основания для квалификации правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ.
В ходе проведенного административного расследования, установлено, что фактически услуги, перечисленные в контракте от 22.09.2015 № 44, Энкель А.А. не оказывались.
Так, согласно данным единой информационной системы план-график на 2015 год уже был разработан, утвержден и размещен ГКУ КК «ГЮБ КК» 19.05.2015, то есть до заключения контракта от 22.09.2015 №44. При этом подпунктом а) пункта 2.1.2.1 контракта оказание данных услуг для ГКУ КК «ГЮБ КК» было поручено исполнителю. Размещение в единой информационной системе документов и информации ГКУ КК «ГЮБ КК» в период оказания услуг по контракту от 22.09.2015 № 44 осуществлялось работниками ГКУ КК «ГЮБ КК» и подписано их электронно-цифровыми подписями.
Акт приемки оказанных платных услуг от не содержит сведений о том, что гражданкой Энкель А.А. оказана какая-либо индивидуально-конкретная услуга.
Доказательств обратного ГКУ КК «ГЮБ КК» не представлено.
В соответствии с пунктом 1.8 Устава ГКУ КК «ГЮБ КК» финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств краевого бюджета на основании бюджетной сметы.
В соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:
- оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;
- закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
- возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.
Таким образом, доведение до казенного учреждения бюджетных средств производится по различным видам расходов.
«Оплата труда работников казенных учреждений» и «закупки товаров (работ услуг) для обеспечения государственных нужд» относятся к разным видам расходов в рамках одной бюджетной сметы.
Обстоятельства, подтверждающие фактическое выполнение штатными работниками своих должностных обязанностей, продублированных в договоре возмездного оказания услуг с Энкель А.А., свидетельствуют о том, что казенное учреждение «Государственное юридическое бюро Краснодарского края» обладало трудовыми ресурсами, позволяющими собственными силами осуществлять действия, связанные с организацией и проведением торгов.
Доказательства выполнения Энкель А.А. индивидуально-конкретных услуг по контракту отсутствуют.
Оценивая последствия заключенного с Энкель А.А. гражданско-правового договора, необходимо учитывать, что бюджет Краснодарского края уже понес расходы на оплату услуг, связанных с организацией и проведением торгов ГКУ КК «ГЮБ КК» в форме выделения средств на оплату труда штатных работников казенного учреждения по соответствующему виду расходов бюджетной сметы.
Повторное направление бюджетных средств на выполнение одних и тех же работ (услуг, товаров) бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрено.
Бюджетные средства, выделенные ГКУ КК «ГЮБ КК» по виду расходов 240 «Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд», не предусматривают их направления на оплату услуг, которые фактически оплачены по виду расходов 120 «Оплата труда работников казенного учреждения».
Следовательно, учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета на общую сумму 43 849,50 рублей.
Вина учреждения в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ выражается в непринятии всех необходимых мер для соблюдения требований бюджетного законодательства.
Из материалов дела следует и судом установлено, что возможность для соблюдения заявителем правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по ст. 15.14 КоАП РФ имелась, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
В материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих о принятии заявителем всех исчерпывающих и зависящих от него мер по соблюдению названных требований законодательства.
Следовательно, деяния учреждения противоречат требованиям действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.
Требования указанных нормативных правовых актов учреждением нарушены; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.
Довод заявителя о том, что журналы учета оказанных услуг подтверждают фактическое оказание услуг, подлежит отклонению судом, ввиду следующего.
Как следует из материалов дела об административном правонарушении и пояснений департамента, журналы не были представлены учреждением при производстве по делу об административном правонарушении, ни при проведении административного расследования, подписании законным представителем протокола, представлении законным представителем юридического лица письменных возражений на протокол, рассмотрении дела с участием законного представителя.
Таким образом, подлинность указанных документов и факт их наличия в период, относящийся к совершенному правонарушению, учреждением не доказан.
Более того, Раздел 6 контракта № 44 «Порядок и срок осуществления приемки оказанных услуг» предусматривает, что подтверждением оказанных услуг является Акт об оказании услуг, который в силу пункта 1.4 контракта оформляет исполнитель.
В соответствии с частью 13 статьи 34 Федерального закона о контрактной системе № 44-ФЗ порядок оформления приемки оказанных услуг относится к существенным условиям контракта. Кроме того, частью 7 статьи 94 указанного закона определено, что приемка оказанных услуг осуществляется в порядке, который установлен контрактом.
Раздел 6 контракта № 44 буквально предусматривает следующее:
«6.1. Не позднее 2 (двух) рабочих дней с даты оказания услуг Исполнитель предоставляет Заказчику для подписания акт об оказания услуг в 2 (двух) экземплярах, в котором указаны услуги, стоимость и период оказания соответствии с условиями настоящего Контракта.
6.2. Не позднее 10 (десяти) календарных дней с даты получения акта об оказании услуг Заказчик осуществляет приемку оказанных услуг на предмет соответствия объема, качества и сроков оказания услуг требованиям, установленным настоящим Контрактом».
Из изложенного следует, что представленные журналы учета оказанных услуг, наличие которых и порядок их заполнения не определены контрактом № 44, не могут являться доказательством выполнения работ.
Кроме того содержание данных журналов не отвечает непосредственно предмету контракта.
Предмет контракта № 44 заключался в оказании Исполнителем услуг по организации проведения торгов Заказчика. В соответствии с положениями статьи 447 ГК РФ указанные действия относятся к конкурентным способам закупки.
Такие действия (перечисленные в Журналах), как распечатывание документов, неоднократное согласование к контрактным управляющим документов, выполнение функций члена аукционной комиссии, передача контракта, и иные тому подобные, не соответствуют предмету контракта № 44 от 22.09.2015.
В силу положений статей 24 и 59 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон о контрактной системе № 44-ФЗ) торги относятся к процедуре осуществления закупок конкурентным способом, когда в принципе исключены действия по согласованию проекта контракта, передача экземпляров документов по адресу и иные технические тому подобные (поскольку проект контракта уже включен в аукционную документацию, а подписание контракта осуществляется электронно-цифровой подписью и т.д.).
Таким образом, Журналы оказанных услуг не относятся к предмету контракта № 14, заключенному с Энкель А.А.
Иные действия Энкель А.А., которые были отражены в Журнале учета оказанных услуг, а именно: подготовка к размещению изменений, вносимых в план-график размещения заказов, не соответствует фактическим обстоятельствам и материалам дела об административном правонарушении.
Контракт № 44 от 22.09.2015 предусматривает детальную регламентацию действий Исполнителя, в частности, как следует из пункта 2.1.2.1 контракта, Исполнитель обязался совершать услуги по организации проведения торгов:
1) на стадии планирования закупок;
2) на стадии определения поставщиков;
3) на стадии исполнения, изменения расторжения контракта.
Каждая стадия содержит развернутую детализацию обязанностей, принятых на себя Исполнителем.
Именно за выполнение всех предусмотренных действий Заказчиком определено вознаграждение Исполнителя в твердой сумме в размере 42 000 руб.
В случае если договором предусмотрены определенные действия Исполнителя, Акт приема-передачи должен содержать перечень всех работ или совершенных исполнителем действий в целях оказания услуг, а также их стоимость.
Аналогичный вывод следует из содержания пункта 6.1 контракта № 44, то есть в Акте приемки оказанных услуг должны были быть конкретно указаны оказанные услуги и приведена их стоимость.
Акт приемки оказанных платных услуг не содержит сведений о том, что гражданкой Энкель А.А. оказана какая-либо индивидуально-конкретная услуга с указанием ее стоимости.
Из Акта невозможно определить, каков реальный объем услуг оказан и какова их реальная стоимость.
Фактическое подтверждение оказанных услуг отсутствует, тем более при тех обстоятельствах, что предусмотренные контрактом услуги целиком и полностью входили в перечень должностных обязанностей штатных работников казенного учреждения и имеются документальные доказательства их выполнения именно этими сотрудниками.
Сам по себе подписанный сторонами Акт оказанных услуг доказательством фактического оказания услуг являться не может.
Департаментом в ходе производства по делу об административном правонарушении были собраны достаточные доказательства, свидетельствующие о том, что исполнителем Энкель А.А. услуги оказаны не были.
Фактическое подтверждение оказанных услуг отсутствует.
Отсутствие подтверждения оказанных услуг является основанием для признания направления бюджетных средств на оплату услуг Энкель А.А. их нецелевым расходованием.
Ссылка заявителя на то, что Энкель А.А. являлась членом аукционной комиссии, а потому оказывала услуги по организации и проведения торгов, также признается судом несостоятельной.
В силу статьи 39 Федерального закона о контрактной системе № 44-ФЗ аукционная комиссия по осуществлению закупок является самостоятельным коллегиальным органом, с собственными функциями который создается заказчиком для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей; далее - поставщик), если закупки осуществляются конкурентными способами.
Никакого отношения полномочия аукционной комиссии к предмету контракта № 44 не имеют.
Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, а также прав и законных интересов учреждения при производстве по делу об административном правонарушении департаментом не допущено и учреждением не оспаривается, обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, судом не выявлено.
Срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, при принятии оспариваемого постановления соблюден.
Согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Общественная опасность правонарушения соизмеряется законодателем, в том числе видом и размером установленной за него санкции.
Пунктами 1, 3 статьи 4.1 КоАП РФ установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с Кодексом.
Административный орган при назначении административного наказания исходил из минимального размера санкции, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ; обстоятельств, отягчающих или смягчающих административную ответственность административным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении, не установлено.
Оснований для применения размера санкции ниже размера, установленного ст. 15.14 КоАП РФ, применительно к положениям Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 № 4-П, судом не установлено.
В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.
В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Суд, оценивая фактические обстоятельства совершения правонарушения, учитывая степень общественной опасности деяния, исходит из того, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении департамента к исполнению своих публично-правовых обязанностей; иных выводов названные фактические обстоятельства, установленные судом, сделать не позволяют.
В рассматриваемом случае допущенное учреждением нецелевое использование средств краевого бюджета, выражается в невыполнении юридическим лицом требований бюджетного законодательства в сфере бюджетной системы Российской Федерации и умаляет авторитет государственных органов.
Кроме того, ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям.
Совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования, а охранительные нормы статьи 15.14 КоАП РФ защищают интересы государства, в связи с чем, данное правонарушение никак не может быть признано малозначительным.
Кроме того, санкция статьи 15.14 КоАП РФ и установленный ч.1 ст.4.5 КоАП РФ двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности свидетельствуют, что рассматриваемое правонарушение представляет повышенную общественную опасность, так как законодателем установлена строгая ответственность за совершение этого правонарушения и значительный срок давности привлечения к административной ответственности.
Предусматривая такую норму ответственности, федеральный законодатель, исходил из необходимости совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Поддержка высокого уровня бюджетной дисциплины должна осуществляться, в том числе, посредствам усиления административных наказаний за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, создавая у субъектов таких правоотношений стойкое убеждение в необходимости неукоснительного соблюдения бюджетных законоположений.
С учётом того, что применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью суда, вывод о невозможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 КоАП РФ делается судом с учётом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
При совокупности указанных обстоятельств, суд исходит из того, что совершенное департаментом правонарушение малозначительным не является; возможность применения ст. 2.9 КоАП РФ судом не установлена; документальных доказательств, однозначно и безусловно свидетельствующих о малозначительности правонарушения, заявителем не представлено; устранение последствий выявленного правонарушения, равно как и размер бюджетных средств, в отношении которых допущен факт нецелевого использования, сами по себе не делают указанное правонарушение, совершенное заявителем, малозначительным применительно к указанным фактическим обстоятельствам, установленным судом, положениям ст. 2.9 КоАП РФ.
Названные выводы суда соответствуют правовой позиции Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, изложенной в Постановлении от 24.05.2018 по делу № А32-54586/2017, имеющему аналогичные правовые и фактические обстоятельства.
На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 27, 29, 117, 167-170, 176, 207, 208, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении ходатайства государственного казенного учреждения Краснодарского края «Государственное юридическое бюро Краснодарского края», г. Краснодар о восстановлении срока на подачу заявления об оспаривании постановления от 24.03.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 56-88/Ю44 – отказать.
В удовлетворении заявленных требований - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления решения в полном объёме) в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Краснодарского края.
Судья С.Н. Дуб
