АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ
156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2
http://kostroma.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
Дело № А31-48/2021
г. Кострома 25 марта 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 23 марта 2021 года.
Полный текст решения изготовлен 25 марта 2021 года.
Судья Арбитражного суда Костромской области Байбородин Олег Леонидович, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лебедевой Н.А,
рассмотрев заявление Департамента по труду и социальной защите населения Костромской области о признании незаконным и отмене пункта 1.1 раздела I, пункта 2.3 раздела II представления от 20.10.2020 № 04-05/64 об устранении выявленных нарушений Департамента финансового контроля Костромской области
третьи лица: ОГКУ «Центр занятости населения по городу Костроме», ОГКУ «Центр занятости населения по городу Волгореченску»,
с участием представителей сторон:
от заявителя: ФИО1, доверенность от 20.01.2021 № 11; ФИО2, доверенность от 12.01.2021;
от ответчика: ФИО3, доверенность от 09.02.2021; ФИО4, доверенность от 09.02.2021, ФИО5, доверенность от 09.02.2021;
от 3-х лиц: не явились,
установил:
Департамент по труду и социальной защите населения Костромской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене пункта 1.1 раздела I, пункта 2.3 раздела II представления от 20.10.2020 № 04-05/64 об устранении выявленных нарушений Департамента финансового контроля Костромской области.
Третьи лица явку представителей в заседание не обеспечили.
Суд, руководствуясь частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), рассматривает дело в отсутствие третьих лиц.
Заявитель поддержал требование, ответчик поддержал доводы отзыва.
В судебном заседании установлены следующие обстоятельства.
В период с 22.06.2020 по 29.06.2020 на основании приказа от 17.06.2020 № 95 департаментом финансового контроля Костромской области была проведена плановая выездная проверка целевого использования средств, предусмотренных департаменту по труду и социальной защите населения Костромской области на реализацию программы «Активная политика содействия занятости населения и социальная поддержка безработных граждан» государственной программы Костромской области «Содействие занятости населения Костромской области» в рамках федерального проекта «Старшее поколение».
По результатам указанной плановой выездной проверки составлен акт от 24.08.2020 № 04-05/64 (далее - Акт проверки).
Согласно Акту проверки в нарушение статей 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), подпункта 2 пункта 5 Порядка организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 20.03.2019 № 82-а (далее - Порядок), ОГКУ «Центр занятости по городу Волгореченск» и ОГКУ «Центр занятости по городу Костроме» допущено использование средств областного бюджета на осуществление профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан предпенсионного возраста в связи с продолжением трудовых отношений гражданами у того же работодателя на прежней должности без учета полученной профессии (специальности), что имеет признаки нецелевого использования средств областного бюджета.
Кроме того, в Акте проверки указано, что в нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка в пункте 2.4.2 формы договора не отражена информация о том, что работодатель после обучения гражданина должен продолжать с ним трудовые отношения при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).
По результатам рассмотрения Акта проверки Департамент направил в адрес департамента финансового контроля Костромской области возражения с предоставлением подтверждающих документов (письмо от 14.09.2020 № 4699-05-17), часть которых была принята ответчиком.
В соответствии с новой редакцией Акта проверки контрольный орган установил нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка, согласно которому по окончании профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждане в количестве 16 человек продолжили трудовые отношения у того же работодателя на прежней должности без учета полученной профессии (специальности). Кроме того, согласно указанному заключению приложенная Департаментом документация по остальным гражданам предпенсионного возраста о том, что они продолжили трудовые отношения у того же работодателя по новой полученной профессии, а именно приказы об исполнении дополнительных обязанностей, дополнительные соглашения к трудовым договорам не приняты в связи с тем, что документы оформлены в 2020 году, то есть не в проверяемый период (с 01.01.2019 по 31.12.2019).
20.10.2020 департаменту по труду и социальной защите населения Костромской области выдано представление № 04-05/64 об устранении выявленных нарушений.
Не согласившись с отдельными пунктами представления, 20 ноября 2020 года заявителем в адрес департамента финансового контроля Костромской области направлена жалоба на действия комиссии в ходе проведения плановой выездной проверки.
Согласно письму департамента финансового контроля Костромской области от 01.12.2020 №04/05/1342 о рассмотрении жалобы контрольный орган признал выполненными условия Порядка еще по 4 гражданам. Контрольным органом приняты и рассмотрены копии документов по данным гражданам, которые не относятся к проверяемому периоду и не были представлены в ходе проверки.
Вместе с тем, документы в отношении ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 ФИО11, ФИО12, ФИО12 не были рассмотрены контрольным органом по причине непредставления их в рамках проверки.
В отношении еще 4 граждан (ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16) контрольным органом указано о том, что представленные документы не являются подтверждением выполнения условий Порядка.
Таким образом, по мнению контрольного органа, в нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка произведена оплата за оказанные услуги образовательным организациям за профессиональное обучение граждан в количестве 12 человек на общую сумму 143725,00 руб. (ОГКУ «Центр занятости населения по г. Волгореченску» на 35000 руб., ОГКУ «Центр занятости населения по г. Костроме» на 108725 руб.).
Не согласившись с выданным ему представлением, департамент по труду и социальной защите населения Костромской области обратился в суд с настоящим заявлением.
Свои доводы заявитель мотивирует тем, что контрольным органом не рассмотрены документы, представленные в подтверждение выполнения условий прохождения профессионального обучения и дополнительного образования лиц предпенсионного возраста. Кроме того, из акта проверки невозможно установить каким образом комиссия установила, что граждане, прошедшие обучение, не осуществляют трудовую функцию в соответствии с полученной профессией (специальностью).
Изучив представленные доказательства, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению на основании следующего.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
Положение о департаменте по труду и социальной защите населения Костромской области (далее - Положение о Департаменте) утверждено постановлением губернатора Костромской области от 27.11.2015 № 220 «О департаменте по труду и социальной защите населения Костромской области и об упразднении департамента по труду и занятости населения Костромской области» (далее - Постановление от 27.11.2015 № 220).
Департамент по труду и социальной защите населения Костромской области является исполнительным органом государственной власти, обеспечивающим проведение государственной политики в сфере социальной защиты населения, опеки и попечительства, управления, координации, нормативного правового регулирования, надзора и контроля в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, социального партнерства, охраны и условий труда, содействия занятости населения на территории Костромской области и оказания государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Обязательства государства в сфере содействия занятости население Костромской области определены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 298 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения», постановлением администрации Костромской области от 28.01.2014 № 2-а «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Костромской области» (далее - Порядок), распоряжением администрации Костромской области от 26.03.2013 № 58-ра «Об утверждении Перечня государственных программ Костромской области».
В 2019 году заявителем осуществлялась реализация государственной программы Костромской области «Содействие занятости населения Костромское области», утвержденной постановлением администрации Костромской области от 31.07.2014 № 315-а (в редакции от 23.12.2019 № 523-а) (далее - Госпрограмма).
Ответственный исполнитель Госпрограммы - департамент по труду и социальной защите населения Костромской области.
Подпунктом 2 пункта 5 Порядка предусмотрено условие организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан: продолжение трудовых отношений гражданами, указанными в подпункте 2 пункта 2 настоящего Порядка, у того же работодателя с переводом на другую работу или сохранением прежнего места работы при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).
Следовательно, указанным пунктом предусмотрен выбор одного из условий организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан:
1) продолжение трудовых отношений гражданами, указанными вподпункте 2 пункта 2 настоящего Порядка, у того же работодателя с переводом надругую работу.
При этом согласно статье 72.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) перевод на другую работу - это постоянное или временное изменение трудовой функции работника и (или) структурного подразделения, в котором работает работник (если структурное подразделение было указано в трудовом договоре), при продолжении работы у того же работодателя, а также перевод на работу в другую местность вместе с работодателем;
2)сохранение прежнего места работы при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).
Согласно статье 57 ТК РФ под местом работы следует понимать расположенную в определенной местности (населенном пункте) конкретную организацию, ее представительство, филиал, иное обособленное структурное подразделение.
Как следует из указанной статьи трудовая функция работника - это работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы.
Исходя из буквального толкования указанных норм, с учетом приведенных положений трудового законодательства следует, что допустимыми условиями организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан может являться как осуществление новой трудовой функции, так и осуществление прежней трудовой функции с одновременным поручением работнику нового вида работы в соответствии с полученной специальностью (профессией).
Таким образом, вывод контрольного органа о том, что сохранение прежнего наименования должностей работников свидетельствует о нарушении условия прохождения обучения, суд считает ошибочным.
Согласно представленным в материалы дела доказательствам, условия, установленные в подпункте 2 пункта 5 Порядка, выполнены заявителем.
При этом согласно пункту 3 Порядка целью профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан является повышение конкурентоспособности и профессиональной мобильности лиц предпенсионного возраста на рынке труда, а не увеличение количества специалистов той или иной профессии (специальности).
Профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование граждан осуществляется путем:
-ускоренного приобретения навыков, необходимых для выполнения определенной работы;
- получения новой профессии рабочего или новой должности служащего с учетом потребностей производства приобретения новой квалификации;
-повышения квалификации для обновления теоретических и практических знаний в связи с повышением требований к уровню квалификации.
Исходя из буквального толкования приведенных положений к целям профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан не относится обязательный переход на иную должность в соответствии с полученной профессией (специальностью).
Кроме того, департамент финансового контроля Костромской области в заключении на письменные возражения (пояснения) на акт от 24.08.2020 № 04-05/64 отказал в рассмотрении документов по отдельным гражданам предпенсионного возраста в связи с тем, что приказы об исполнении дополнительных обязанностей, дополнительные соглашения к трудовым договорам, подтверждающие работу по новой полученной профессии, оформлены в 2020 году, то есть не в проверяемый период (с 01.01.2019 по 31.12.2019).
Однако действующими нормативными документами не установлен период осуществления трудовой деятельности по полученной профессии, в том числе начало её осуществления именно в 2019 году.
Кроме того, по отдельным гражданам документы, оформленные в 2020 году, контрольным органом учитывались.
Из пункта 1 статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Минфин России в письме от 21.01.2014 № 02-10-11/1763 разъяснил, что для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение, и привести полные доводы в подтверждение выводов о нарушении.
Таким образом, для квалификации правонарушения как нецелевого использования бюджетных средств необходимо установить факт направления и оплаты бюджетных средств на цели, прямо не соответствующие целям, определенным законом (решением) о бюджете; сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью; бюджетной сметой; договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В силу положений статьи 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.
Бюджетной сметой на 2019 год утверждены средства областного бюджета по целевой статье 081Р352940 «Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста».
Кроме того, Законом Костромской области от 24.12.2018 № 495-6-ЗКО (ред. от 23.12.2019) «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию подпрограммы «Активная политика содействия занятости населения и социальная поддержка безработных граждан» государственной программы Костромской области «Содействие занятости населения Костромской области» в рамках федерального проекта «Старшее поколение» по целевой статье 081Р352940 «Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста».
Постановлением администрации Костромской области от 31.07.2014 № 315-а утверждена государственная программа Костромской области «Содействие занятости населения Костромской области».
Согласно указанной государственной программе (в редакции, действующей до 01.01.2020) в рамках регионального проекта «Старшее поколение» предполагается организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста в течение 5 лет до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно, состоящих в трудовых отношениях или ищущих работу, с целью сохранения занятости на рабочем месте или трудоустройства на новое рабочее место.
Исходя из приведенных положений, средства областного бюджета должны быть направлены Центром занятости исключительно на выполнение такого мероприятия как организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста.
В целях реализации указанной подпрограммы Центрами занятости заключены договоры о профессиональном обучении предпенсионеров.
Как установлено материалами дела, по результатам исполнения указанных договоров граждане продолжили осуществлять свои трудовые функции по прежнему месту работы, получили новую профессию (специальность), что соответствует требованиям указанных договоров, не признанных недействительными в установленном порядке.
Таким образом, бюджетные средства использованы центрами занятости в соответствии с требованиями документов, определяющих их целевое назначение (закон о бюджете, бюджетная смета, государственная программа), а также в рамках требования указанных договоров о профессиональном обучении.
Указанный в акте проверки факт нарушения подпункта 2 пункта 5 Порядка организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста не может сам по себе свидетельствовать о нецелевом использовании бюджетных средств, поскольку подпункт 2 пункта 5 Порядка содержит условия для организации профессионального обучения, а не цель направления бюджетных средств.
Указанный порядок определяет механизм организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста и не является документом, устанавливающим целевое назначение бюджетных средств.
Таким образом, указание в акте проверки на возможность квалификации выявленного нарушения Порядка как нецелевого использования средств областного бюджета (ст. 15.14 КоАП РФ) суд считает неправомерным.
В пункте 1.1 раздела I Представления указано на нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 160.2-1 БК РФ, пункта 44 Порядка, пункта 4.1.2, пункта 4.3.2 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое значение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 08.02.2019 № 150-17-2019-033.
Согласно подпункту 14 пункта 5 административного регламента осуществления департаментом финансового контроля Костромской области государственной функции «Осуществление последующего внутреннего государственного финансового контроля путем проведения ревизий, проверок, обследований соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения», утвержденного приказом департамента финансового контроля Костромской области от 29.08.2019 № 135 (далее - Регламент) представление - это документ, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции Департамента нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению.
Вместе с тем, согласно Акту проверки указанные нормы не были нарушены. Содержание Акта проверки не соответствует выданному представлению.
Перечень нарушенных нормативных правовых документов, указанный в представлении, указывает лишь на полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в части контроля за целевым использованием бюджетных средств.
В акте проверки указано, что в нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка в пункте 2.4.2 формы договора не отражена информация о том, что работодатель после обучения гражданина должен продолжать с ним трудовые отношения при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).
Вместе с тем подпункт 2 пункта 5 Порядка не содержит обязательного требования об установлении в договорах о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании условия о сохранении трудовых отношений гражданина с работодателем при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 Порядка указанный документ определяет, в том числе порядок и условия направления центрами занятости граждан для прохождения профессионального обучения и дополнительного профессионального образования и не содержит обязательных требований, предъявляемых к договорам о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании.
В свою очередь, ОГКУ «Центр занятости по городу Волгореченск» и ОГКУ «Центр занятости по городу Костроме» заключены договоры о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании с учетом положений приказа Департамента от 29.03.2019 № 150 «Об утверждении форм договоров о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании лиц предпенсионного возраста».
Установление данного требования в договоре нарушает право, предусмотренное статьей 37 Конституции Российской Федерации, свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, и, как следствие, не может быть установлено в форме договора.
Так, в соответствии со статьей 2 ТК РФ основным принципом правового регулирования трудовых отношений является принцип свободы труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности.
Согласно статье 72 ТК РФ изменение определенных сторонами условий трудового договора, в том числе перевод на другую работу, допускается только по соглашению сторон трудового договора, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Соглашение об изменении определенных сторонами условий трудового договора заключается в письменной форме.
Вменение работнику дополнительных трудовых функций без его согласия противоречит трудовому законодательству.
В соответствии со статьей 60.2 ТК РФ с письменного согласия работника ему может быть поручено выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы, но другой или такой же профессии (должности) за дополнительную оплату.
Установление данных требований в договоре напрямую противоречит основополагающим принципам регулирования трудовых отношений (свобода труда, право выбора профессии, свободное распоряжение своими способностями и т.д.), ставило бы работников в неравное положение с работодателем, ущемляло бы их законные права и интересы, установленные трудовым законодательством.
Таким образом, исполнение требований представления может повлечь неблагоприятные последствия в виде сокращения расходов на осуществление финансово-хозяйственной деятельности ОГКУ «Центр занятости населения по городу Волгореченску» и ОГКУ «Центр занятости населения по городу Костроме».
При этом судом установлено, что в настоящее время обученные граждане работают у того же работодателя и осуществляют трудовую функцию по полученной специальности. Сам по себе факт сохранения прежнего наименования должностей работников не может свидетельствовать о том, что они не осуществляют трудовые функции по новой профессии.
На основании вышеизложенного суд приходит к выводу, что бюджетные средства использованы в соответствии с требованиями документов, определяющих их целевое назначение, а также в рамках требования договоров о профессиональном обучении. Обученные граждане продолжили осуществлять свои трудовые функции по прежнему месту работы, получили новую профессию (специальность), что соответствует требованиям указанных договоров.
При указанных обстоятельствах представление от 20.10.2020 № 04-05/64 об устранении выявленных нарушений Департамента финансового контроля Костромской области в обжалуемой части является незаконным и подлежит отмене.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Требования Департамента по труду и социальной защите населения Костромской области удовлетворить.
Признать незаконным и отменить пункт 1.1 раздела I, пункт 2.3 раздела II представления от 20.10.2020 № 04-05/64 об устранении выявленных нарушений Департамента финансового контроля Костромской области.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.
Судья О.Л. Байбородин
