АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, 70,
www.irkutsk.arbitr.ru
тел. 8(395-2)24-12-96; факс 8(395-2)24-15-99
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Иркутск Дело № А19-12952/2011
«31» октября 2011 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 25 октября 2011 года.
Решение в полном объеме изготовлено 31октября 2011 года.
Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Назарьевой Л.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гришиной О.Н., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Иркутска
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области
о признании незаконным представления от 07 июня 2011 года № 36 в части,
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя: ФИО1 – представлены паспорт, доверенность; ФИО2 – представлены паспорт, доверенность;
от ТУ Росфиннадзора в Иркутской области: ФИО3 – представлены удостоверение, доверенность; ФИО4 – представлены паспорт, доверенность; ФИО5 – представлены удостоверение, доверенность;
установил:
Областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения города Иркутска (далее – учреждение, Центр занятости населения) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее – ТУ Росфиннадзора в Иркутской области) о признании незаконными пунктов 1, 2, 3 части II представления от 07 июня 2011 года № 36 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ в судебном заседании 19 октября 2011 года объявлялся перерыв до 16 час. 00 мин. 25 октября 2011 года. После окончания перерыва судебное заседание продолжено с участием представителей сторон: от заявителя – ФИО6 представлены доверенность, паспорт; ФИО2 – представлены доверенность, паспорт; от ответчика – ФИО4 – представлены доверенность, паспорт; ФИО5 – представлены доверенность, удостоверение,
Представители заявителя в судебном заседании требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении и пояснениях, в обоснование которых указали, что оспариваемое представление является незаконным, Центр занятости населения в рамках реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год действовал в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Иркутской области. Представление нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку создает препятствия для реализации аналогичной Программы, утвержденной Правительством Иркутской области на 2011 год.
Представители ТУ Росфиннадзора в Иркутской области в судебном заседании заявленные требования не признали, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта, и пояснили, что вынесенное представление содержит факты незаконных действий Центра занятости населения, которые свидетельствуют о нарушении норм законодательства, регулирующего правила предоставления субсидий на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом, в соответствии с планом контрольной работы ТУ Росфиннадзора в Иркутской области на 2011 год проведена проверка Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Иркутска по вопросам использования бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области в 2010 году за период с 01 января 2010 года по 31 декабря 2010 года.
В ходе проверки выявлен факт нарушений, выразившихся в незаконном использовании средств федерального бюджета, а именно: Центр занятости населения города Иркутска, по заключенным договорам с 31 работодателем, возместило расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не являлись безработными и не были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы; Центр занятости населения города Иркутска возместило организациям – работодателям расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ и временного трудоустройства без предоставления в Центр занятости населения актов выполненных работ, подтверждающих факт выполнения работниками конкретного вида и объема работ; по заключенным договорам, оплатило 10 образовательным учреждениям за опережающее профессиональное обучение работников, которые не относятся к категориям лиц, нуждающимся в опережающем профессиональном обучении и после повышения квалификации оставшихся на прежнем месте работы на должностях, занимаемых до обучения. Данные нарушения отражены в акте от 04 апреля 2011 года.
По результатам проверки Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области в отношении Центра занятости населения вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 07 июня 2011 года № 36, согласно которому директору Областного государственного казенного учреждения Центра занятости населения города Иркутска в срок до 30 дней с даты получения предложено рассмотреть данное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации: статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1031-1 «О занятости населения в Российской Федерации», пункта 13 Положения об организации общественных работ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875, пункта 23 Порядка реализации Программы, пункта 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ и временного трудоустройства, заключенных с организациями – работодателями, пункта 5 Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организации, в целях обеспечения занятости, утвержденного постановлением Минтруда от 17 февраля 2000 года № 18.
Заявитель, полагая представление ТУ Росфиннадзора в Иркутской области не соответствующим закону и нарушающим его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным в части пунктов 1, 2 и 3 части II.
Исследовав материалы дела, заслушав доводы и возражения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Следовательно, для признания арбитражным судом недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оспаривая представление, заявитель указал, что данное представление создает препятствия для осуществления Центром занятости населения города Иркутска деятельности, предусмотренной постановлением правительства Иркутской области от 10 февраля 2011 года № 31-пп «Об утверждении Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 год», постановления Правительства Иркутской области от 21 марта 2011 года № 73-пп «Об утверждении Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 год», выполнению обязательств по государственным контрактам и гражданско-правовым договорам, заключенным в целях реализации программных мероприятий, кроме того информация по результатам проверки с выводами о нецелевом использовании бюджетных средств направлены в органы прокуратуры, что так же может повлечь для Центра негативные последствия, в виде привлечения к ответственности.
Из материалов дела усматривается, что одним из оснований для вынесения ТУ Росфиннадзора в Иркутской области представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса послужило возмещение Центром занятости населения по заключенным договорам с 31 работодателем 23 410 906 руб. 91 коп. расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не являлись безработными и не были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы, что явилось нарушением статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и пункта 13 Положения об организации общественных работ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875 (пункт 1 части IIоспариваемого представления).
По мнению заявителя, Центр занятости населения города Иркутска действовало в соответствии с Порядком реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденным постановлением Правительства Иркутской областиот 19 февраля 2010 г. № 20-пп, пунктом 20 указанного Порядка предусмотрено, что получателями субсидии являются юридические лица, осуществляющие организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства в целях сохранения рабочих мест для занятых граждан, находящихся под угрозой увольнения. Все граждане, участвующие в общественных работах, зарегистрированы в Центре занятости населения, как занятые работающие граждане, находящиеся под угрозой увольнения. С каждым участником общественных работ, работодатель заключил дополнительное соглашение к трудовому договору. Цель программы снижение негативных социально-экономических последствий возможного увольнения работников и предупреждения роста безработицы достигнута.
Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения Российской Федерации» определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» к полномочиям Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится, в том числе разработка и реализация региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1011 утверждены Правила предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (далее – Правила предоставления субсидий).
Согласно подпункту «в» пункта 2 указанных Правил субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих дополнительные мероприятия, в том числе организация общественных работ, временного трудоустройства работников, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу.
Постановлением Правительства Иркутской области от 01 февраля 2010 года № 9-пп утверждена Программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год.
Приложением 8 к данной Программе определен Перечень организаций, в которых, возможно, будут организованы общественные работы, временное трудоустройство работников, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу.
Согласно постановлению Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп «Об утверждении Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год» финансирование расходов, связанных с выполнением мероприятий осуществляется в целях возмещения работодателю затрат на оплату труда участников общественных работ в форме субсидий (пункт 19). Получателями субсидий являются юридические лица, указанные в приложении 8 к Программе, осуществляющие организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства на основании договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, временного трудоустройства, заключенных между Центром занятости населения и указанными лицами (далее - работодатели), в случаях: сохранения рабочих мест для занятых граждан, находящихся под угрозой увольнения, на условиях трудового договора между работником и работодателем с внесением изменений, учитывающих участие в общественных работах, временном трудоустройстве; создания временных рабочих мест для занятых граждан, находящихся под угрозой увольнения, - на условиях срочного трудового договора с гражданином как с совместителем на условиях полного или неполного рабочего дня (недели) в зависимости от режима труда по основному месту работы; создания временных рабочих мест для граждан, ищущих работу, и граждан, признанных в установленном порядке безработными, - на условиях срочного трудового договора между работником и работодателем.
Как усматривается из материалов дела, на основании заявок на участие в программе дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год Центром занятости населения города Иркутска заключены договоры о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ со следующими работодателями: ООО «Иркутское упаковочное производственное предприятие» от 01 марта 2010 года № 1 на осуществление хозяйственно-ремонтных работ; ОАО «Сибгипробум» от 01 марта 2010 года № 2 на осуществление вспомогательных архивных работ, делопроизводства, работ по уборке снега, уборке помещений, архивов; ООО «Иркутское предприятие «Бытовик» от 01 марта 2010 года № 3 на осуществление хозяйственных и ремонтно-строительных работ; ООО «Профессиональные монтажные системы» от 01 марта 2010 года № 4 на осуществление благоустройства территории, ремонтных и монтажных работ, обслуживания техники; ЗАО «Единство» от 01 марта 2010 года № 5 на осуществление подсобных и вспомогательных работ по ремонту нового офиса; ООО «Карьер» от 01 марта 2010 года № 6 на осуществление архивных и вспомогательных работ, уборки помещений, уборки территории и ремонтных работ; ООО «Гефест» от 01 марта 2010 года № 7 на осуществление вспомогательных архивных работ, благоустройства, очистки и озеленения территории, мытья окон производственных (непроизводственных) помещений, выполнения мелких ремонтно-строительных работ, косметического ремонта зданий и цехов, делопроизводства, ведения баз данных на компьютере; ООО «Ассоль-1» от 01 марта 2010 года № 8 на осуществление хозяйственных ремонтных работ, работы в швейном цехе (швея, закройщица); ЗАО «Иркутсклесстрой» от 01 марта 2010 года № 9 на осуществление ремонтно-хозяйственных работ, временно-вспомогательных работ; ООО «Иркутск-Кран-Парк» от 01 апреля 2010 года № 12 на осуществление слесарных работ, ведения баз данных на компьютере, выполнения мелких ремонтных работ, санитарной очистки внутриквартальных территорий; ООО «Кран» от 01 апреля 2010 года № 13 на осуществление слесарных работ, ведения баз данных на компьютере, выполнения мелких ремонтных работ, санитарной очистки внутриквартальных территорий; ООО «Автокран-Сервис» от 01 апреля 2010 года № 14 на осуществление слесарных работ; ООО «Монтаж-Кран-Сервис» от 01 апреля 2010 года № 15 на осуществление слесарных работ; ООО «Автокран» от 01 апреля 2010 года № 16 на осуществление слесарных работ, ведения баз данных на компьютере; ООО Центр технического обслуживания «Сиброн» от 01 апреля 2010 года № 17 на осуществление архивных работ, ремонта мебели; ООО «Сиброн-сервис» от 01 апреля 2010 года № 18 на осуществление архивных работ, мелких ремонтно-строительных работ, слесарных работ; ООО Внедренческий центр «Сиброн» от 01 апреля 2010 года № 19 на осуществление санитарной очистки внутриквартальных территорий, вспомогательных работ по прокладке телефонного кабеля; ОАО «Иркутский завод дорожных машин» от 26 апреля 2010 года № 21 на осуществление архивных вспомогательных работ, благоустройству, очистки и озеленения территории завода, мытья окон производственных помещений, выполнения мелких ремонтно-строительных работ, косметического ремонта зданий и цехов; ОАО «Промышленное объединение «Иркутский завод тяжелого машиностроения» от 11 июня 2010 года № 25 на осуществление ведения делопроизводства, ведения баз данных на компьютере, малярных и штукатурных работ, мытья окон производственных (непроизводственных) помещений, скашивания травы и вырубка кустарника, уборки порубочных остатков, архивных вспомогательных работ, благоустройства, очистки и озеленения; ООО «Торговый дом Промышленного объединения «Иркутский завод тяжелого машиностроения» от 11 июня 2010 года № 26 на осуществление ведения делопроизводства; ООО «М-Ресурс» от 11 июня 2010 года № 27 на осуществление ведения делопроизводства, ведения баз данных на компьютере, ООО «Промтест» от 11 июня 2010 года № 28 на осуществление ведения делопроизводства, ведения баз данных на компьютере; ООО «Иркутский областной социально-реабилитационный центр» от 11 июня 2010 года № 29 на осуществление архивных, вспомогательных работ, выполнения мелких ремонтных работ, косметического ремонта зданий и помещений, благоустройства, очистки, озеленения территории; Иркутское региональное отделение общероссийской общественной организации инвалидов «Всероссийское общество глухих» от 11 июня 2010 года № 30 на осуществление архивных, вспомогательных работ, выполнения мелких ремонтных работ, косметического ремонта зданий и помещений, благоустройства, очистки, озеленения территории; ООО «Бриг ЛТД» от 07 июля 2010 года № 32 на осуществление слесарных работ, переработки и сбора вторсырья; ООО Финансовая компания «Стройкомплект» от 25 августа 2010 года № 35 на осуществление уборки и подготовки прилегающей территории к зиме; ООО ПК «Агро» от 25 августа 2010 года № 36 на осуществление заготовки кормов, ремонта животноводческих и складских помещений; Межрегиональная общественная организация «Национальная федерация каратэдо «Фудокан» от 01 сентября 2010 года № 37 на осуществление ремонта спортивных залов, набора групп, рекламных и информационных акций и работ; ОАО «Дорожная служба Иркутской области» от 27 сентября 2010 года № 38 на осуществление архивных вспомогательных работ, благоустройства, очистки и озеленения территории, ведения делопроизводства, ведения баз данных на компьютере, мытья автотранспорта, мытья окон производственных (непроизводственных) помещений, машинописных работ, работы вахтером и других видов работ; ООО «Труд» от 29 сентября 2010 года № 1238-32(10)/39 на осуществление косметического ремонта зданий и цехов, мытья окон производственных помещений, мытья окон служебных помещений, очистки крыш и территорий предприятий от снега, выполнения мелких ремонтно-строительных работ, уборки производственных помещений, уборки служебных помещений, уборки и благоустройства территорий, малярных и штукатурных работ, архивных вспомогательных работ, временных работ по делопроизводству, мытья автотранспорта собственного автопарка, очистки стационарных и подъездных путей, железнодорожных платформ в пос. Мегет, подготовки элеваторных узлов в осенне-зимний период; ООО «Бетон Сервис» от 01 декабря 2010 года № 40 на осуществление ремонтно-строительных работ, уборки территории.
Предметом данных договоров указана организация и проведение общественных работ, путем сохранения рабочих мест для занятых граждан, находящихся под риском увольнения, на условиях трудового договора между работниками и работодателями и возмещения Центром занятости населения затрат работодателей на заработную плату участникам общественных работ.
В соответствии с вышеуказанными договорами на работодателей возложена обязанность по заключению с гражданами, участвующими в общественных работах, дополнительных соглашений к трудовым договорам, заключенным между работниками и работодателями, или срочных трудовых договоров.
Понятие «общественные работы» содержит статья 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» как трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875 утверждено Положение об организации общественных работ. Согласно пункту 5 Положения общественные работы призваны обеспечивать осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер; сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы. Пунктом 8 определено, что органы исполнительно власти ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения.
Перечень направлений, по которым могут быть выполнены общественные работы, в законодательстве не определен исчерпывающим образом.
Однако из содержания действующего законодательства можно выделить следующие обстоятельства, характеризующие правовое понятие «общественные работы». Таким обстоятельством является общедоступность трудовой деятельности, осуществляемой в качестве общественных работ. Во-вторых, общественные работы должны иметь социальную направленность. Трудовая деятельность на общественных работах осуществляется в интересах прав и свобод неопределенного круга физических, юридических лиц на соответствующей территории. В-третьих, общественные работы выполняются в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.
Исследовав представленные договоры о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, арбитражный суд установил, что характер выполняемых работ не носил социальной направленности, работы организованы только для штатных работников предприятий, незанятое население не задействовано в данных работах.
Поскольку работодателями организовывались работы, предусмотренные договорами о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, для своих работников, находящихся с работодателями в трудовых отношениях, данные работы нельзя отнести к понятию «общественных», так как организация таких работ в рассматриваемом случае ограничивает доступ к трудовой деятельности, осуществляемой в качестве общественных работ, иных граждан, ищущих работу. При этом трудовая деятельность на данных работах осуществляется только в интересах юридических лиц, организовывающих работы, а не в интересах прав и свобод неопределенного круга физических, юридических лиц.
Представителем заявителя указано, что все лица участвующие в общественных работах находились под угрозой увольнения в связи с введением на предприятиях режима не полного рабочего времени и именно для такой категории лиц организовывались эти работы, а не для лиц являющихся безработными.
Статьей 2 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» предусмотрено, что занятыми считаются граждане, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 настоящего Закона).
В соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп определено, что к работникам находящимся под угрозой увольнения относятся работники, в отношении которых работодателем: введен режим неполного рабочего времени, имеются простои в деятельности организации, предоставлены отпуска без сохранения заработной платы по инициативе работодателей, проводятся мероприятия по высвобождению.
Таким образом, работниками, находящимися под угрозой увольнения являются граждане, работающие по трудовым договорам, заключенным с работодателями, то есть занятыми на производствах и осуществляющие трудовую деятельность.
Согласно статье 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.
В письме № 23-3/10/2-4032 от 25мая 2009г. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации « О реализации региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» разъясняя вопрос о категории участников мероприятия организации общественных работ указало, что в общественных и временных работах могут участвовать граждане, состоящие на учете в органах службы занятости в качестве безработных и ищущих работу граждан, а так же работники в случае массового увольнения.
Согласно пункту 13 Положения об организации общественных работ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875 (далее – Положение об организации общественных работ), с лицами, желающими участвовать в общественных работах, работодатель заключает срочный трудовой договор.
Следовательно, к категории лиц, которые могут участвовать в общественных работах, относятся только те, которые имеют статус безработного или ищущего работу. С лицами, желающими участвовать в общественных работах, работодатель заключает срочный трудовой договор.
Факт привлечения собственных работников на своих предприятиях подтверждается дополнительными соглашениями к трудовым договорам, заключенными вышеуказанными работодателями и работниками, приказами о введении на всех предприятиях неполного рабочего времени, приказами об организации (выполнении) общественных работ и списками штатных работников.
Таким образом, привлечение работодателями своих штатных работников, находящихся под угрозой увольнения, в связи с введением на предприятиях режима неполного рабочего времени, к выполнению общественных работ, свидетельствует о нарушении положений статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и не может являться основанием для возмещения вышеуказанным работодателям расходов на выплату заработной платы данным участникам общественных работ.
Кроме того, в нарушение пункта 13 Положения об организации общественных работ со всеми участниками общественных работ работодателями заключены дополнительные соглашения к имеющимся трудовым договорам при установлении неполного рабочего времени, а не срочные трудовые договоры.
Несмотря на то, что все представленные в суд договоры названы « О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ», в дополнительных соглашениях к трудовым договорам имеются ссылки на эти же договоры но названные «Об организации общественных работ для безработных и ищущих работу граждан, а так же работников, находящихся под риском увольнения (ООО «М-Ресурс», ООО «Промтест», ООО Иркутское упаковочное производственное предприятие», ООО «Иркутское предприятие «Бытовик» и др.), что так же свидетельствует о необходимости определения субъекта выполнения общественных работ с учетом установленных требований.
Судом не принимается довод заявителя о том, что региональная программа направлена на поддержание работодателей в период социально экономического кризиса для работников находящихся под угрозой увольнения и при ее выполнении требования Закона о занятости населения в части привлечения к общественным работам преимущественно безработных граждан и ищущих работу не должны применяться. Основанием для разработки как Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010г. так и Порядка ее реализации явился Закон Российской Федерации № 1032-1 « О занятости населения в Российской Федерации», и данные правовые акты Иркутской области не содержит положений, противоречащих федеральному законодательству.
Учитывая изложенное арбитражный суд приходит к выводу о том, что в нарушение положений статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и пункта 13 Положения об организации общественных работ Центром занятости населения неправомерно возмещены работодателям затраты на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не были отнесены к категории лиц безработных или ищущих работу, в связи с чем требование заявителя о признании незаконным пункта 1 части II оспариваемого представления удовлетворению не подлежит.
Другим основанием для вынесения ТУ Росфиннадзора в Иркутской области оспариваемого представления послужило возмещение Центром занятости населения организациям-работодателям расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ и временного трудоустройства без предоставления в Центр занятости населения города Иркутска актов выполненных работ, подтверждающих факт выполнения работниками конкретного вида и объема работ, что явилось нарушением пункта 23 Порядка реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год и пункта 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ и договоров о совместной деятельности по организации и проведению временного трудоустройства, заключенных с организациями-работодателями (пункт 2 части II представления).
По мнению заявителя, положения пункта 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год и пункта 2.2.5 заключенных с организациями-работодателями договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ и временного трудоустройства не содержат требований относительно формы актов, в том числе сведения о выполнении конкретного вида и объема работ. Центру занятости населения города Иркутская в соответствии с заключенными договорами предоставлены работодателям субсидии для возмещения расходов по оплату труда на основании ежемесячных актов выполненных работ, представляемых работодателями, в которых содержится информация о количестве созданных рабочих мест и численности участников общественных работ, затратах работодателя на оплату труда.
В силу пункта 23 постановления Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп «Об утверждении Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год» предоставление субсидий осуществляется при условии представления работодателем ежемесячно в Центр занятости населения: а) копии документов о начислении заработной платы и налогов; б) копии табелей учета рабочего времени; в) актов выполненных работ; г) копии приказов об участии работников в общественных работах, временном трудоустройстве; д) копии трудовых договоров.
Для возмещения затрат на оплату труда участникам общественных работ аналогичный пакет документов, подтверждающий расходы по оплате труда, который предоставляется ежемесячно в Центр занятости населения, предусмотрен пунктом 2.2.5 вышеуказанных договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ. Кроме этого так же предусмотрено пунктом 2.2.9 по окончанию срока действия договора подписание итогового Акта выполнения условий ( обязательств по договору).
Таким образом, одним из документов служащим основанием для возмещения затрат является акт выполненных работ, который представляется ежемесячно.
Форма данного акта постановлением Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп не предусмотрена.
Однако в соответствии с постановлением Госкомстата РФ от 05 января 2004 года № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» в целях реализации требований Трудового кодекса Российской Федерации Государственным комитетом РФ по статистике утверждены согласованные с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты.
Пунктом 1.2 указанного постановления предусмотрена унифицированная форма первичной учетной документации по учету рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда, в том числе № Т-73 «Акт о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы» (далее – акт о приемке работ). Данный акт содержит следующие реквизиты: номер документа, дата его составления, отчетный период, сведения о руководителе, трудовом договоре, работнике, выполнившем за отчетный период работу, наименовании работы, сумме (руб.), сумме аванса, предоплаты, итоговой сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ. Акт подписывается работником и лицами, принявшими работу.
Таким образом, в случае заключения срочного трудового договора на время выполнения определенной работы в целях учета рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда составляется акт о приемке работ формы Т-73, содержащий соответствующие реквизиты.
Судом установлено, что на основании договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ между работодателями и участниками должны быть заключены срочные трудовые договоры, в случае заключения которых в целях учета рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда применяется унифицированная форма первичной учетной документации № Т-73 «Акт о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы».
В рассматриваемом случае законодатель однозначно определил форму первичной учетной документации в случае заключения срочных трудовых договоров, поскольку данный акт является основанием для окончательного или поэтапного расчета сумм оплаты выполненных работ.
Из материалов дела видно, что по итогам выполнения общественных работ на основании заключенных с работодателями договоров работодателями и Центром занятости населения составлены только акты выполнения условий договора, которые не соответствуют унифицированной форме Т-73 и не содержат сведения о работнике, выполнившем за отчетный период работу, наименовании работы, сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ.
Акты формы Т-73 либо другие аналогичные документы, содержащие полную информацию об отчетном периоде работы, наименовании работы, сумме, сумме аванса, предоплаты, итоговой сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ в Центр занятости не представлялись. Следовательно произведено возмещение затрат при не подтверждении произведенных расходов.
Кроме того, в целях реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год ОГКУ ЦЗН города Иркутска заключены договоры о совместной деятельности по организации и проведению временного трудоустройства со следующими работодателями: Иркутский областной Комитет общероссийской общественной организации «Российский союз молодежи» от 01 апреля 2010 года № 10 на организацию досуга молодежи; Некоммерческий благотворительный Фонд «Новая Жизнь» от 01 апреля 2010 года № 11 на организацию досуга молодежи; Иркутская областная общественная организация инвалидов детства «Надежда» от 26 апреля 2010 года № 20 на организацию учебно-производственного процесса и занятий по лечебной физкультуре; ООО «Гефест» от 26 мая 2010 года № 22 на осуществление благоустройства, мытья окон производственных (непроизводственных) помещений, выполнения мелких ремонтно-строительных работ, косметического ремонта зданий; ООО «Иркутский Вторчермет» от 01 июня 2010 года № 23 на осуществление архивно-вспомогательных работ, Иркутская региональная благотворительная Общественная организация «Милосердие» от 04 июня 2010 года № 24 на осуществление работ, связанных с оказанием социальной поддержки неблагополучным слоям населения; Общественная благотворительная организация «Библейская лига в Иркутске» от 02 июля 2010 года № 31 на осуществление охранной деятельности; ООО «Голиаф» от 23 июля 2010 года № 33 на организацию досуга молодежи; ООО «Таксополь» от 23 июля 2010 года № 34 на осуществление мойки автобусов.
Пунктом 2.2.5 указанных договоров предусмотрен пакет документов, ежемесячное представление которого необходимо для возмещения затрат на оплату труда участникам временных работ. В составе данного пакета документов предусмотрено представление актов выполненных работ.
Пунктом 2.2.5 указанных договоров предусмотрен пакет документов, ежемесячное представление которого необходимо для возмещения затрат на оплату труда участникам временных работ. В составе данного пакета документов предусмотрено представление актов выполненных работ.
С направленными Центром занятости населения для участия во временных работах работниками вышеуказанными работодателями были заключены срочные трудовые договоры, в связи с чем прием-сдача работ, выполненных по срочным трудовым договорам, которые заключены на время их производства, осуществляется по акту. Для этого применяется унифицированная форма № Т-73 «Акт о приемке работ, выполняемых по трудовому договору (контракту), заключенному на время выполнения определенной работы».
Из материалов дела следует, что по итогам организации и проведения временного трудоустройства работников работодателями и Центром занятости населения составлены акты выполненных работ, аналогичные актам, составленным по результатам выполнения общественных работ. Отсутствие в данных актах необходимых сведений о работнике, выполнившем за отчетный период работу, наименовании работы, сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ, не позволяет установить факт выполнения временными работниками конкретного вида и объема работ.
Учитывая изложенное арбитражный суд приходит к выводу о том, что в нарушение пункта 23 Порядка реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год и пункта 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ и договоров о совместной деятельности по организации и проведению временного трудоустройства, заключенных с организациями-работодателями, Центр занятости населения города Иркутска возместил организациям-работодателям расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ и временного трудоустройства в размере 24 413 022 руб. без представления в Центр занятости населения актов выполненных работ, подтверждающих факт выполнения работниками конкретного вида и объема работ, в связи с чем требование заявителя о признании незаконным пункта 2 части II оспариваемого представления удовлетворению не подлежит.
Основанием для вынесения ТУ Росфиннадзора в Иркутской области оспариваемого представления послужило также оплата Центром занятости населения города Иркутска по заключенным договорам 10 образовательным учреждениям за опережающее профессиональное обучение работников, которые не относятся к категории лиц, нуждающихся в опережающем профессиональном обучении и после повышения квалификации оставшихся на прежнем месте работы на должностях, занимаемых до обучения, что явилось нарушением пункта 5 Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, утвержденного постановлением Минтруда от 17 февраля 200 года № 18 (пункт 3 части II представления).
Оспаривая данный пункт представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, заявитель указывает на то обстоятельство, что пункт 5 указанного выше Порядка не может быть применим в рассматриваемом случае, так как настоящий Порядок предназначен для практического использования территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения в работе по содействию работодателям в опережающей профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости. Однако утвержденным постановлением Правительства Порядком реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год предусмотрено опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольнения. В соответствии с пунктом 6 главы II Порядка реализации мероприятий Программы опережающее профессиональное обучение работников осуществляется до расторжения трудового договора между работником и работодателем и предполагает гарантированное сохранение занятости работников в организации по прежнему месту работы или в другой организации. Для участия в опережающем обучении работников, работодателями представлены все документы, установленные пунктом 9 Порядка. Требования законодательства Центром занятости населения города Иркутска выполнены в полном объеме.
Одним из основных направлений антикризисных действий Правительства Российской Федерации в рамках реализация региональных Программ, предусматривающих дополнительные мероприятия по снижению напряженности на рынке труда является финансирование опережающего профессионального обучения работников, находящихся под угрозой увольнения.
Из материалов дела следует, что на основании поступивших в Центр занятости населения заявлений об организации проведения опережающего профессионального обучения сотрудников, находящихся под угрозой увольнения заключены договоры об опережающем профессиональном обучении работников, находящихся под угрозой увольнения (введение режима неполного рабочего времени) со следующими 10-ю учебными заведениями: Некоммерческое партнерство «Сибирский консультационно-методический центр Байкалсерт», Автономная некоммерческая негосударственная образовательная организация Учебный центр «За безопасный труд», Сибирский институт (филиал) Государственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Государственная академия профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы», Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Байкальский государственный университет экономики и права», Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Иркутский государственный технический университет», Негосударственное образовательное учреждение «Международный Центр Дистанционного обучения БАЙКАЛ – ЛИНК», Негосударственное образовательное учреждение ФИО7 от 21 июля 2010 года № 53, Негосударственное образовательное учреждение «Иркутский центр профессиональной подготовки кадров для салонов красоты», Федеральное государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования «Сибирский государственный межрегиональный колледж строительства и предпринимательства», Автономная некоммерческая организация Учебно-методический центр «Форус».
Указанные договоры также заключены с организациями (третьи стороны), работники которых участвовали в Программе по снятию напряженности на рынке труда и были направлены в вышеуказанные учебные заведения на опережающее профессиональное обучение в виде профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации.
Пунктом 1.1 перечисленных выше договоров предусмотрено, что Центр занятости населения направляет работников, находящихся под угрозой увольнения в учебные заведения на опережающее профессиональное обучение в виде профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, а организации обеспечивают трудоустройство работников, прошедших обучение согласно условиям договоров.
Согласно подпункту «а» пункта 2 Правил предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1011, субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих дополнительные мероприятия на опережающее профессиональное обучение работников, находящихся под угрозой увольнения (простой, введение режима неполного рабочего времени, предоставление отпусков без сохранения заработной платы по инициативе работодателей, проведение мероприятий по высвобождению работников).
В соответствии с пунктом 5 Порядка реализации мероприятий Программы (постановление Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп), финансирование опережающего профессионального обучения предусмотрено в отношении работников, находящихся под угрозой увольнения. Опережающее профессиональное обучение работников предполагает гарантированное сохранение работников в организации по прежнему месту работы или в другой организации, а так же в форме предпринимательской деятельности ( пункт 6).
Пунктом 5 Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, утвержденного постановлением Минтруда РФ от 17 февраля 2000 года № 18, определено, что к гражданам, высвобождаемым из организаций и нуждающимся в опережающем профессиональном обучении, относятся лица: которым невозможно подобрать подходящую работу по имеющимся у них профессиям, специальностям, уровню квалификации как в данной, так и в других организациях; которым необходимо изменить профессию, специальность, род занятий в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам; которые утратили способность к выполнению работы по прежней профессии, специальности.
Пунктом 1 указанного Порядка предусмотрено, что опережающее профессиональное обучение граждан обеспечивается обучением указанных граждан до наступления срока расторжения трудового договора между работником и работодателем и должно быть направлено на смягчение социальной напряженности на территориальном рынке труда, снижение уровня и продолжительности безработицы.
Следовательно, под опережающим обучением понимается обучение увольняемых работников до наступления срока расторжения трудового договора, с целью получения навыков для занятия в данной организации другой должности, либо овладения требуемой в другой организации профессией. Заблаговременное повышение квалификации или получение еще одной востребованной профессии является профилактической мерой, которая должна помочь не потерять работу, а потерявшим работу быстрее устроиться, что отвечает задачам дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда. Результатом организации опережающего профессионального обучения работников, находящихся под угрозой увольнения является их трудоустройство, а также их возросшая конкурентоспособность на рынке труда, что особенно важно при нестабильной финансово-экономической ситуации в стране.
Согласно материалам дела в 2010 году на опережающее профессиональное обучение направлено 602 работника, оплачено 4 322 650 руб.
В соответствии с гарантированными письмами представленными в материалы дела вышеуказанные работодатели гарантировали работникам, прошедшим опережающее профессиональное обучение обеспечение прежним рабочим местом на своих предприятиях, приказами было подтверждено, что в организации установлен неполный рабочий день.
Судом установлено, что все работники, направленные Центром занятости населения города Иркутска в учебные заведения на опережающее профессиональное обучение, после прохождения обучения остались работать в тех же организациях и на должностях, занимаемыми ими до прохождения обучения.
Таким образом, обучение работников в виде повышение своей квалификации и оставшихся после прохождения обучения на своих прежних местах работы и на прежних должностях, не может быть отнесено к опережающему профессиональному обучению, на которые предусмотрены средства субсидии в рамках реализации региональной Программы, так как не соответствует достижениям цели дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда.
Учитывая изложенное, арбитражный суд приходит к выводу о том, что в нарушение пункта 5 Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан Центром занятости населения произведена оплата за опережающее профессиональное обучение работников, которые не относятся к категории лиц, нуждающихся в опережающем профессиональном обучении и после повышения квалификации, оставшихся на прежнем месте работы на должностях, занимаемых до обучения.
Оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, арбитражный суд приходит к выводу о том, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 07 июня 2011 года № 36 не противоречит требованиям Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Положения об организации общественных работ, Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, а также не нарушает прав и законных интересов заявителя.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
в удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.
Судья Л.В.Назарьева
