АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
Бульвар Гагарина, 70, Иркутск, 664025, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99
дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, 36А, Иркутск, 664011,
тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761
http://www.irkutsk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Иркутск
26.06.2022 Дело №А19-23059/2021
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 22.06.2022.
Решение в полном объеме изготовлено 26.06.2022.
Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Зволейко О.Л., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ломаш Е.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Администрации Осинского муниципального района (669200 Иркутская область, Осинский район, село Оса, улица Свердлова 59, ОГРН: 1028500598807, ИНН: 8505002029)
к Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района (669200, Иркутская область, Осинский район, село Оса, улица Свердлова, здание 59, ОГРН: 1203800011800, ИНН: 3849080361)
о признании представления незаконным,
при участии в судебном заседании:
от заявителя – от заявителя – Бардамов Г.С. – доверенность от 05.10.2021, паспорт, диплом, Эрдынеев А.Э. – доверенность, паспорт,
от ответчика – Балдыханов В.Н. – председатель, решение от 10.03.2021, диплом,
установил:
Администрация Осинского муниципального района (далее – Администрация) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Контрольной счетной палате Иркутской области (далее – Палата, контрольно-счетный орган, КСП) с заявлением о признании незаконным представления Контрольно – счетной палаты Осинского муниципального района от 07.10.2021 №01-11/2, как несоответствующее статье 268.1 Бюджетного кодекса РФ и ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Представитель заявителя заявленные требования поддержал, по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель ответчика заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.
В судебном заседании 21.06.2022 в порядке ст. 163АПК РФ объявлялся перерыв до 10 час. 50 мин. 22.06.2022, после окончания перерыва судебное заседание продолжено, в отсутствие сторон.
Дело рассматривается по правилам, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судом установлены следующие обстоятельства.
В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района на 2021 год, на основании распоряжения от 07.07.2021 №43, от 28.07.2021 №51, Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района проведено контрольное мероприятие - «Проверка соблюдения законности начисления, обоснованности выплаты заработной платы советнику мэра Осинского муниципального района в период 2019-2020 годах и с 1 января по 30 июня 2021, эффективность использования бюджетных средств»», объект контрольного мероприятия - Администрация Осинского муниципального района, установлен срок проведения контрольного мероприятия (08.07.2021 по 30.09.2021).
В ходе проверки установлены следующие нарушения и недостатки:
- период с 3 февраля 2020 года по 30 июня 2021 года советнику мэра в отсутствие правовых оснований начислена и выплачена заработная плата, перечислены страховые взносы в размере 888 971, 55 руб., из них:
- заработная плата, КВР 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов», в сумме 682 773,85 руб. страховые взносы, КВР 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» в размере 206 197,70 руб.
По результатам проведенного контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой составлен акт от 07.09.2021 № 01-09/03, и вынесено представление от 7 октября 2021 года № 01 -11 /4, в котором указано, на совершение Администрацией Осинского муниципального района следующих действий:
1. Проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, способствовавших им причин и условий с целью исключения подобных фактов впредь,
2. Усилить контроль по использованию выделенных бюджетных средств, не допускать расходование бюджетных средств в отсутствие правовых оснований,
3. В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» уведомить Контрольно-счётную палату Осинского муниципального района о принятых решениях и мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий, подтверждающих документов в течение 30 дней со дня получения настоящего представления.
Не согласившись с вынесенным представлением, посчитав его не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы Администрации, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Заслушав представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
В статье 3 БК РФ определены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, к которым относятся указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
На основании пункта 2 статьи 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
Согласно статье 265 БК РФ Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (часть 1).
В статье 266.1 БК РФ определены объекты государственного (муниципального) финансового контроля, к числу которых отнесены государственные (муниципальные) учреждения (абзац 4 части 1).
Одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (части 1, 2 статьи 267.1 БК РФ).
В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета (абзац 2).
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; направляются объектам контроля представления, предписания (часть 2 статьи 268.1 БК РФ).
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (часть 3 статьи 268.1 БК РФ).
Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (часть 3.1 статьи 270.2 БК РФ).
В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: 1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; 4) нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта; 5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов; 6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 7) несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.
В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Целью Закона N 6-ФЗ является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Так, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Согласно пункта 1 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Довод заявителя о том что, результаты проверки в отношении Администрации являются незаконными, поскольку отсутствует порядок осуществления ответчиком своих полномочий, подлежит отклонению на основании следующего.
Ответчиком не оспаривается, что порядок деятельности контрольно-счетного органа Осинского муниципального образования, как отдельный акт, не принят. Однако, КСП поясняет, что порядок деятельности контрольного органа установлен иными актами.
Судом установлено следующее.
В силу части 6 статьи 3 Закона N 6-ФЗ полномочия и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с названным Федеральным законом.
Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены положениями пункта 1 статьи 157 БК РФ.
При этом полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1, 2 статьи 157 БК РФ, осуществляются с соблюдением положений, установленных Законом N 41-ФЗ и Законом N 6-ФЗ.
Таким образом, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Закон N 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1 Закона N 6-ФЗ).
Частью 2 статьи 38 Закона N 131-ФЗ установлено, что порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Законом N 6-ФЗ, Законом N 131-ФЗ, БК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
При этом, согласно статьи 15 Положения "О контрольно-счетной палате Осинского муниципального района" содержание направлений деятельности, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности контрольно-счетной палаты определяются регламентом контрольно-счетной палаты.
Решением Думы Осинского муниципального района от 26.02.2020 № 35 утверждено Положение о Контрольно-счётной палате Осинского муниципального района (далее Положение о КСП).
Согласно статьи 1 Положения, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом Осинского муниципального района другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяет порядок организации, деятельности и полномочия Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района.
В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона №6-ФЗ контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
В соответствии с частью 2 статьи 12 Положения о КСП Контрольно-счётная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Иркутской области, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
В соответствии с частью 2 главы 14 Регламента Контрольно-счётной палаты Осинского муниципального района, утвержденного Распоряжением Председателя КСП Осинского муниципального района, порядок подготовки, сроки проведения и оформления результатов контрольных мероприятий устанавливается стандартами КСП Осинского муниципального района.
Стандарт Контрольно-счётной палаты Осинского муниципального района СВМФК-1/2021 «Проведение контрольных мероприятий», утвержден распоряжением председателя КСП района от 23.07.2021 № 47 (далее - стандарт СВМФК-1/2021).
В соответствии с пунктом 1.2. стандарта СВМФК-1/2021 при разработке стандарта учтены «Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», утвержденные Коллегией Счётной палаты Российской Федерации (протокол от 17.10.2014 N 47К (993), положения Стандарта Счетной палаты Российской Федерации СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденные постановлением Председателя Счётной палаты Российской Федерации 07.09.2017г.
На основании вышеизложенного, суд считает, что отсутствие отдельного акта – порядка осуществления внешнего финансового контроля, при наличии выше перечисленных НПА (Устав, Положение, регламент, стандарты), а также учитывая положения Закона N 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого представления, и деятельности КСП в целом.
Запреты на проведение проверок в соответствующей сфере ввиду отсутствия утвержденных в установленном порядке административных регламентов, равно как и обязательность их наличия для законных оснований проведения таких проверок, действующим законодательством не установлены.
В настоящем случае порядок организации и проведения проверки эффективного, экономного и результативного использования заявителем средств бюджета регулируется БК РФ, Законом № 6-ФЗ, Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района и утвержденным Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021. Информация о контрольном мероприятии в составе Плана работы на 2021 год размещена в установленном порядке на официальном сайте Контрольно-счетной палаты.
Таким образом, Контрольно-счетная палата действовала в соответствии с законными полномочиями, при наличии оснований для проверки.
В соответствии с пунктом 4.2. стандарта СВМФК-1/2021 Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района было вынесено распоряжение о проведении контрольного мероприятия от 07.0.72021 №43, от 28.07.2021 №51. В распоряжении указано наименование контрольного мероприятия - «Проверка соблюдения законности начисления, обоснованности выплаты заработной платы советнику мэра Осинского муниципального района в период 2019-2020 годах и с 1 января по 30 июня 2021 года, эффективность использования бюджетных средств»», объект контрольного мероприятия - Администрация Осинского муниципального района, установлен срок проведения контрольного мероприятия - 08.07.2021 по 30.09.2021.
В соответствии со статьей 40 Устава Осинского муниципального района (в редакции от 27.05.2020) Администрация Осинского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенный настоящим уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Иркутской области. Деятельностью администрации района руководит на основе единоначалия Мэр Осинского муниципального района.
В соответствии со статьей 43 Устава Осинского муниципального района, муниципальными служащими являются граждане Российской Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством, должности муниципальной службы в администрации Осинского муниципального района. Муниципальные служащие, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции, являются должностными лицами администрации Осинского муниципального района.
Целью проверки является:
- проверка соблюдения норм, установленных действующим законодательством при использовании бюджетных средств, начисления и обоснованности выплаты заработной платы;
- анализ системы оплаты труда, правомерности использования средств на выплату стимулирующей части заработной платы, правильность и обоснованность её начисления.
Ответчиком проведен анализ эффективного (экономного и результативного) использования средств бюджета Осинского муниципального района.
По результатам проведенного контрольного мероприятия был составлен Акт от 07.09.2021 № 01-09/03, внесено представление Контрольно-счетной палаты от 7 октября 2021 года № 01 -11 /4.
В ходе проверки установлено, следующее.
Судом установлено, что между Администрацией Осинского муниципального района, в лице мэра района Мантыкова Виктора Михайловича, и гражданином Егеревым А.М. заключен трудовой договор б/н от 03.02.2020. Согласно п. 2 договора, Егерев А.М. принят на должность советника мэра.
Финансирование расходов на оплату заработной платы советнику мэра осуществляется в рамках реализации муниципальной программы «Обеспечение деятельности мэра Осинского муниципального района и администрации Осинского муниципального района» утвержденной постановлением мэра Осинского муниципального района от 30.09.2019 № 619.
В результате проверки было выявлено, что начисление и выплата заработной платы советнику мэра, как указано выше, была произведены в отсутствие правовых оснований. За период с 3 февраля 2020 года по 30 июня 2021 года советнику мэра:
- была начислена и выплачена заработная плата, КВР 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов», в сумме 682 773,85 руб.,
- перечислены страховые взносы, КВР 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» в размере 206 197,70 руб.
Судом установлено, что в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, в соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. То есть в данной норме федерального закона признаки, характеризующие определенные муниципальные должности, установлены в соответствии с их отнесением к определенному органу местного самоуправления с учетом функциональных признаков данной должности.
Согласно части 3 статьи 6 Закона о муниципальной службе при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, а, следовательно, создание должностей для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, является полномочием субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Иркутской области от 15 октября 2007 г. № 89-03 реестр должностей муниципальной службы в Иркутской области представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований Иркутской области (далее - Закон 89-0З).
Согласно указанному реестру, должность муниципальной службы - Советник мэра предусмотрена для городского округа.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6).
Вместе с тем, согласно главе 3 подраздела II раздела I приложения № 1 к Закону 89-03, должность «Советник мэра» не предусмотрена.
Из материалов проверки следует, что Решением Думы утверждено Положение по оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района от 25.12.2019 №20, принятое в соответствии с Указом Губернатора Иркутской области от 22.09.2011 № 246-УГ «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, и вспомогательного персонала органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области».
Под работниками государственных органов, органов местного самоуправления понимаются лица, замещающие на основании трудового договора в государственных органах или органах местного самоуправления должности, которые не являются должностями государственной или муниципальной службы.
В положении об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, утвержденным Указом Губернатора от 22.09.2011г. № 246-УГ, на которое имеется ссылка в указанном выше Положении, должность «советник» не предусмотрена, размер должностного оклада не установлен.
Решением Думы Осинского муниципального района от 29.01.2020 №29, внесены изменения в указанное положение в части указание на должность советника мэра.
Таким образом, в соответствии с указанными выше актами Осинского муниципального района, советник мэра не является должностью муниципальной службы.
Решением Думы Осинского муниципального района от 31.03.2021 №92 отменено Решение Думы от 25.12.2019 № 20 «Об утверждении положения по оплате труда работников, замещающих должности, не являющихся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района».
Постановлением мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 №212 утверждено «Положение об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района», которое распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2021, без указания должности – советник мэра.
Постановление мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 № 212 и Решение Думы Осинского муниципального района от 25 декабря 2019г. № 20, в период с 1 января 2021 года по 31 марта 2021 года регулируют одни и те же вопросы в области оплаты труда.
В штатном расписании от 08.04.2021 установлен размер должностного оклада советнику мэра в размере 6 048,00 рублей. Вместе с тем, в Положении об оплате труда, утвержденного постановлением мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 №212, размер должностного оклада советника мэра не установлен, должность советника мэра как работника, отсутствует. Начисление и оплата труда советнику мэра с 01.04.2021 г., осуществлялись в соответствие со штатным расписанием, в отсутствие муниципальных правовых актов, устанавливающих размер должностного оклада.
Далее, постановлением Администрации №215 09.04.2021 внесены изменения в положение, в части указания на должность советник мэра, как должность, не являющейся должностью муниципальной службы в Осинском муниципальном районе».
Согласно Закону Иркутской области от 18.07.2008 N 47-оз (ред. от 12.03.2020) "О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области" (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 25.06.2008 N 44/29а-ЗС), расчет среднего должностного оклада работника, осуществляющего техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, производится в соответствии с нормативными правовыми актами области, определяющими размер должностных окладов работников, замещающих в государственных органах области должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы области, как среднее арифметическое от суммы минимального и максимального должностных окладов (п. 8); средний должностной оклад вспомогательного персонала (рабочих) определяется в соответствии с нормативными правовыми актами области, определяющими размеры должностных окладов вспомогательного персонала органов государственной власти области и иных государственных органов области, и соответствует 3 квалификационному разряду Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (п.9).
Таким образом, Указом Губернатора Иркутской области от 22.09.2011 № 246-УГ «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, и вспомогательного персонала органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области», регулируется оплата работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной муниципальной службы Иркутской области.
Вместе с тем, в данном Указе должность - советник (в данном случае мэра), не предусмотрена, размер оклада не установлен.
На основании вышеизложенного, проанализировав содержание положений вышеуказанных норм, установив, что постановлением Администрации №215 от 09.04.2021 внесены изменения в положение об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе (технический исполнитель) в части указания на должность советник мэра, суд приходит к выводу о противоречии указанных положений нормам, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, выплата заработной платы советнику мэра за период с 03.02.2020 по 30.06.2021 в отсутствие правовых оснований является необоснованной и влечет нецелевое расходование бюджетных средств.
Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае Администрацией) бюджетных нарушений.
Доводы заявителя о том, что отраженные в оспариваемом представлении нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, и что КСП вправе вносить объекту проверки представления только о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, а также выводы Администрации об осуществлении КСП проверки в отношении трудового законодательства, отклоняются судом, как не обоснованные.
В соответствии со статьей 255 НК РФ в расходы на оплату труда включаются любые начисления работникам в денежной и (или) натуральной формах, стимулирующие начисления и надбавки, компенсационные начисления, связанные с режимом работы или условиями труда, премии и единовременные поощрительные начисления, расходы, связанные с содержанием этих работников, предусмотренные нормами законодательства Российской Федерации, трудовыми договорами (контрактами) и (или) коллективными договорами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Финансирование расходов на оплату заработной платы советнику мэра осуществляется в рамках реализации муниципальной программы «Обеспечение деятельности мэра Осинского муниципального района и администрации Осинского муниципального района» утвержденной постановлением мэра Осинского муниципального района от 30.09.2019 № 619.
Финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета (Закон Иркутской области от 18.07.2008 N 47-оз (ред. от 12.03.2020). Указанные субвенции расходуются в порядке, установленном Правительством Иркутской области, в том числе на:
1) затраты на оплату труда муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия;
2) затраты на оплату труда работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области (далее - органы местного самоуправления);
3) затраты на оплату труда вспомогательного персонала (рабочих) органов местного самоуправления.
Показателями (критериями) распределения между муниципальными образованиями общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета для осуществления государственных полномочий, являются:
1) штатная численность муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия;
2) штатная численность работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия;
3) штатная численность вспомогательного персонала (рабочих), осуществляющего (осуществляющих) обеспечение деятельности муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия;
4) количество архивных дел областной государственной собственности, хранящихся в муниципальных архивах.
Таким образом, указанные расходы (выплата заработной платы) непосредственно влияют на результат финансово-хозяйственной деятельности, использования бюджетных средств. При проверки установлен факт неправомерного использования бюджетных средств, что не относится, исходя из оспариваемого представления к трудовому законодательству.
Кроме того, Заявителем представлено представление прокуратуры от 6.07.21 и постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 5.05.22, которые судом не могут быть приняты в качестве доказательств. поскольку указанные документы устанавливают ответственность лишь в части трудового законодательства, и не влияют на выводы суда и выводы указанные в оспариваемом представлении КСП в части бюджетного законодательства, и не входит в предмет доказывания по данному делу.
В связи с тем, что в рамках проверки выявлены нарушения норм законодательства при использовании бюджетных средств Осинского муниципального образования по начислению и выплате заработной платы советнику мэру, при отсутствии правовых оснований, контроль за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется КСП на законных основаниях, в связи, с чем ответчик правомерно вынес в адрес Администрации представление.
Оснований для выводов о том, при выдаче заявителю оспариваемого представления контрольно-счетный орган вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Законом N 6-ФЗ и Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района, судом не установлено.
Ссылка ответчика на судебную практику по делам, не принимается судом во внимание, поскольку не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора, приняты в отношении иных лиц и по иным фактическим обстоятельствам дела. Судебные акты по каждому делу принимаются с учетом конкретных доводов и доказательств, представленных сторонами.
Судом не установлено нарушений Контрольно-счетной палатой каких-либо прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, нарушений или создания препятствий для их реализации.
Организация проведения контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой на основании распоряжения от 07.07.2021 №43, от 28.07.2021 №51, в пределах предоставленных Федеральным законом N 6-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Иркутской области от 07.07.2011 N 55-ОЗ полномочий, не нарушает права и охраняемые законом интересы проверяемого.
Рассмотрев доводы заявителя о том, председатель КСП должен был взять самоотвод, при проведении проверки в отношении Администрации, поскольку проверка проводилась за период, когда председатель КСП находился в должности начальника в отделе управления по правовым вопросам и муниципальному заказу Администрации Осинсоко муниципального района, и ему были известны обстоятельства о относительно должности советника мера, суд приходит к следующему.
Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (осуществление полномочий) (ст. 44 "Регламент Счетной палаты Российской Федерации" (утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 N 3ПК) (вместе с "Инструкцией по делопроизводству в Счетной палате Российской Федерации") (ред. от 15.03.2022).
В ст. 10 ФЗ от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 30.04.2021) "О Счетной палате Российской Федерации" указаны ограничения и обязанности, налагаемые на Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты.
В материалы дела представлено распоряжение Администрации Осинского муниципального района №28 от 03.04.2020 о расторжении трудового договора с работником - Балдахыновым В.Н., на основании личного заявления.
Решением Думы Осинского муниципального образования от 10.03.2021 №89 на должность председателя Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района избран Балдыханов В.Н.
Распоряжение о проведении контрольного мероприятия принято от 07.07.2021 №43, от 28.07.2021 №51, срок проведения проверки с 08.07.2021 по 30.09.2021, указанные распоряжения подписаны председателем.
По результатам контрольных мероприятий составлен акт от 07.09.2021 №01-09/03, который подписан ведущим инспектором КСП Осинского муниципального района, на основании которого вынесено оспариваемое предписание (подписано председателем КСП).
В соответствии с главой 3 п. 3.1 Стандарта контрольно-счетной палаты Осинского Муниципального района, п. 2 ст. 20 Положения о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района, председателем КСП вынесено распоряжение о проведении проверки и оспариваемое представление.
Принимая во внимание вышеуказанные документы, а также с учетом периода принятия Постановления «Об утверждении положения об оплате работников …» от 08.04.2021 №212, постановления о внесение изменений от 09.04.2021 №215 (введена должность - советник мера), периода перечисления заработной платы советнику мера, указанного в акте от 07.09.2021 (с 03.02.2020 по 30.06.2021), даты расторжения трудового договора с Балдыхановым В.Н. – 03.04.2020, избрания на должность председателя КСП – 10.03.2021, суд не усматривает конфликта интересов. Заявителем соответствующих доказательств суду также не представлено.
Кроме того, само по себе представление от 07.10.2021 №01-11/2, не может быть признано незаконным, поскольку представление было вынесено уполномоченным должностным лицом при наличии к тому оснований, выявленных в ходе проверки и предусмотренных законом.
Также, суд учитывает, что оспариваемым представлением, КПС не обязывает Администрацию возвратить денежные средства в бюджет, а указывает на необходимость:
1. Проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, способствовавших им причин и условий с целью исключения подобных фактов впредь,
2. Усилить контроль по использованию выделенных бюджетных средств, не допускать расходование бюджетных средств в отсутствие правовых оснований,
3. В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» уведомить Контрольно-счётную палату Осинского муниципального района о принятых решениях и мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий, подтверждающих документов в течение 30 дней со дня получения настоящего представления.
Вопреки доводам заявителя, в оспариваемом представлении отсутствует указание на необходимость не допускать в будущем нарушений бюджетного законодательства. В представлении сформулировано требование об усилении контроля по использованию выделенных бюджетных средств, не допускать расходование бюджетных средств в отсутствие правовых оснований.
Решение подобного вопроса находится в сфере контроля Администрации.
Доказательств неисполнимости данного требования представления судом не установлено.
Кроме того, суд считает, что по своему характеру представление носит вспомогательный характер, направлено упорядочение деятельности Администрации, и поэтому должно быть принято во внимание и исполнено.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Основанием для признания оспариваемого ненормативного правового акта незаконным является наличие одновременно двух условий: несоответствие ненормативного правового акта законам и иным нормативным правовым актам, и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении настоящего дела совокупности указанных обстоятельств не установлено.
Иные доводы заявителя проверены судом, однако опровергаются материалами дела, и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В силу части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление от 07.10.2021 №01-11/2, вынесенное в отношении заявителя не нарушает прав и законных интересов заявителя и у суда отсутствуют основания для признания его недействительным.
На основании всего вышеизложенного, и при указанных обстоятельствах, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных ликвидатором требований о признании недействительным представления Контрольно – счетной палаты Осинского муниципального района от 07.10.2021 №01-11/2.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.
Судья О.Л. Зволейко
