АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Бульвар Гагарина, 70, Иркутск, 664025, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, 36А, Иркутск, 664011,

тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Иркутск                                                                                        Дело №А19-12014/2020

«21» января  2021 года                                                                            

 Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 14 января 2021 года.

 Полный текст решения изготовлен 21 января 2021 года.

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Куклиной Л.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Загерсон А.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области (ОГРН 1023801014951; ИНН 3800000206, адрес: 664001, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Баррикад, 57)

к Прокуратуре Иркутской области (ОГРН 1033801014532; ИНН 3808014899, адрес: 664011, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Володарского, 5)

о признании незаконным  в части представления от 29.05.2020г. № 88-13-2020,

при участии в заседании представителей

от заявителя: Овчинников А.Г. – представитель по доверенности, представлен паспорт;

от прокуратуры: Румянцева А.А. – прокурор, представитель по доверенности, представлено удостоверение; Уранова А.Е. – прокурор, представитель по доверенности, представлено удостоверение;

установил:

Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области (далее – заявитель, ГУФСИН по Иркутской области) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Прокуратуре Иркутской области (далее – ответчик, прокуратура) о признании незаконным  в части представления от 29.05.2020г. № 88-13-2020. 

Представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.

В обоснование заявленного требования заявитель указал, что Прокуратурой, при выявлении ряда нарушений, допущенных ГУФСИН по Иркутской области при заключении 141 государственного контракта для обеспечения работы системы исполнения наказаний, не приняты во внимание требования нормативных документов, применяемых в узких сферах обеспечения деятельности, как например, положения Постановления Правительства Российской Федерации №1465 от 02.12.2017г. не применимы к поставке продовольственно-вещевого обеспечения; при заключении государственных контрактов не требуется банковское сопровождение контрактов, так как отсутствует условие о том, что с 01.01.2017г. должно быть принято решение Правительством, а такое решение принято не было; также заявитель возражал против того обстоятельства, что в платежных документах отсутствует ссылка на идентификаторы государственных контрактов, так как такое указание является правом, а не обязанностью заказчика и т.д.

Представители Прокуратуры в судебном заседании требования заявителя не признали по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к нему.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлены следующие обстоятельства дела.

В соответствии с пунктом 9 Плана работы Прокуратуры Иркутской области на 1 полугодие 2020 года отделом по надзору за исполнением законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса проведена проверка исполнения ГУФСИН по Иркутской области требований законодательства при выполнении государственного оборонного заказа, мероприятий государственных программ и федеральных целевых программ в области обороны и безопасности государства.  

По результатам проверки прокурор, установив нарушение требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 29.12.2020г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», вынес в адрес Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области представление от 29.05.2020г. № 88-13-2020, в котором потребовал рассмотреть настоящее представление по существу с участием представителя прокуратуры области, о дате и времени его рассмотрения уведомить заблаговременно; незамедлительно принять меры к устранению указанных в настоящем представлении нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих; рассмотреть вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц ГУФСИН и подведомственных федеральных казенных учреждений, допустивших указанные в настоящем представлении нарушения закона; о результатах рассмотрения представления необходимо сообщить в прокуратуру области в установленный законом срок.

Не согласившись с представлением от 29.05.2020г. № 88-13-2020, Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок вынесения представления заявителем не оспаривается.

Кроме того, как сообщили представители Прокуратуры, представление заявителем рассмотрено и частично исполнено, должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, данные обстоятельства заявителем в судебном заседании не оспаривались.

Исследовав доказательства по делу: заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, ознакомившись с письменными доказательствами, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь, заявитель по смыслу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным правовым актом, решением своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

Как следует из материалов дела, В соответствии с пунктом 9 Плана работы Прокуратуры Иркутской области на 1 полугодие 2020 года отделом по надзору за исполнением законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса проведена проверка исполнения ГУФСИН по Иркутской области требований законодательства при выполнении государственного оборонного заказа, мероприятий государственных программ и федеральных целевых программ в области обороны и безопасности государства.

Проверка проводилась в период с 02.03.2020г. по 20.05.2020г. на основании решения заместителя прокурора Иркутской области Шергина Р.Ю. №1 от 26.02.2020г., которое доведено до сведения уполномоченного представителя ГУФСИН по Иркутской области 02 марта 2020 года.

Решением заместителя прокурора Иркутской области от 13.03.2020г. №2 проверка была приостановлена, решением от 13.04.2020г. №3 данная проверка возобновлена. Решением заместителя прокурора Иркутской области от 28.04.2020г. №5 проверка продлена до 20.05.2020г.

По результатам проверки прокурор, установив нарушение требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 29.12.2020г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», вынес в адрес Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области представление от 29.05.2020г. № 88-13-2020.

В оспариваемом представлении Прокуратурой указано, что ГУФСИН по Иркутской области не соблюдало порядок определения цен государственных контрактов по государственному оборонному заказу, не применяло при обосновании начальной максимальной цены по государственному оборонному заказу у единственного поставщика (исполнителя) положений Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2017г. №1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Заявитель возражал против наличия данных нарушений, полагал, что Прокуратура необоснованно вменяет данные нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Согласно части 3 статьи 1 Федерального закона №44-ФЗ особенности регулирования отношений, указанных в части 1 настоящей статьи, могут быть установлены отдельными федеральными законами.

В силу части 21 статьи 22 Федерального закона №44-ФЗ особенности определения начальной максимальной цены контракта при осуществлении включаемых в состав государственного оборонного заказа закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Федеральный закон №275-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона №275-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Данный порядок установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017г. № 1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление №1465).

Перечень продукции по государственному оборонному заказу (далее– ГОЗ), в отношении которой осуществляется государственное регулирование цен, установлен пунктом 6 Постановления №1465.

Вместе с тем, пунктом 8 Постановления №1465 случаи осуществления государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ, расширен.

Так, определение цены государственного контракта по государственному оборонному заказу, заключаемого с единственным поставщиком и предусматривающего для нужд обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации поставку военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, техническое перевооружение объектов и проведение проектных, инженерно-изыскательских работ, а также выполнение работ, оказание услуг, которые могут осуществляться только федеральным органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему федеральными государственными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляется с учетом особенностей, указанных в разделе VIII настоящего Постановления.

Порядок формирования цены и ее обоснования подробно регламентированы разделом VIII данного Постановления.

Таким образом, при формировании цены контрактов, заключаемых с единственными поставщиками по государственному оборонному заказу и предусматривающих для нужд обеспечения обороны и безопасности поставку продовольственных товаров, ГУФСИН по Иркутской области обязано применять Постановление №1465.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона №275-ФЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу осуществляется в целях эффективного использования бюджетных средств и создания оптимальных условий для рационального размещения и своевременного выполнения государственного оборонного заказа при соблюдении баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя , и основывается, в том числе, на принципе единого нормативно-правового обеспечения для всех участников размещения и выполнения государственного оборонного заказа.

Вместе с тем, заявителем не оспаривался тот факт, что формирование цены государственных контрактов по государственному оборонному заказу осуществляется ГУФСИН методом сопоставимых рыночных цен в соответствии с Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиков (подрядчиком, исполнителем), утвержденными приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013г. №567 (далее – Методические рекомендации).

Суд обращает внимание, что в соответствии с пунктом 1.1 Методических рекомендаций, они разработаны в целях оказания помощи заказчикам в определении и обосновании цены контрактов. Данные методические рекомендации не обязательны к применению и не носят нормативного характера. Указанное изложено в письмах Минэкономразвития России от 13.07.2015г. № Д28и-2094, от 18.12.2015г. № Д28и-3771, от 12.01.2016г. № Д28и-60).

При этом, согласно пункту 1.6 Методических рекомендаций при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, включенных в государственный оборонный заказ, рекомендации применяются с учетом особенностей определения цены контракта, предусмотренных в соответствии с Федеральным законом №275-ФЗ, который, как указано выше, предусматривает формирование цены контрактов по ГОЗ в соответствии с Положением №1465.

Вышеизложенное дополнительно обосновывает необходимость применения государственным заказчиком специального нормативно-правового регулирования при формировании цены государственных контрактов, заключаемых в рамках государственного оборонного заказа.

Кроме того, проведенной проверкой установлено и заявителем не оспаривается, что при формировании цены государственных контрактов, заключаемых ГУФСИН по Иркутской области с единственными поставщиками, государственным заказчиком направлялись единые запросы  руководителям 3-5 различных организаций, содержащие подлежащий поставке перечень разнородной продукции (мясо, огурцы, сок, томатная паста, молоко, консервы и др.).

На основании полученных ответов (коммерческих предложений) заказчиком формируется цена контракта, как среднее значение трех полученных коммерческих предложений (ценовой информации) по каждому виду продукции.

Вместе с тем, данные коммерческие предложения не содержат конкретные показатели объема, сроков и условий поставки товаров в адрес грузополучателя, отсутствуют документы, обосновывающие цену контрактов.

Изложенное может привести к завышению цены контракта, и нарушения положений части 2 статьи 9 Федерального закона №275-ФЗ, согласно которой государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу основывается также на принципе обоснованности затрат головного исполнителя, исполнителя.

Таким образом, доводы заявителя о законности неприменения им при формировании и обосновании цены контрактов в рамках ГОЗ, заключаемых с единственным поставщиком, Положения №1465 являются необоснованными.

Также заявителем в качестве дополнительного довода в обоснование своей позиции указано, что продовольственные товары (продукты питания), а также вещевое имущество (одежда) в пункте 6 Постановления №1465 не указаны, в силу чего, положения данного постановления не подлежат применения к спорным правоотношениям.

Данный вывод заявителя не соответствует требованиям закона.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона №275-ФЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу осуществляется посредством:

1) утверждения перечней продукции по государственному оборонному заказу, на которую распространяется государственное регулирование цен;

2) установления правил определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов путем использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

3) применения различных видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу;

4) учета в структуре цены на продукцию по государственному оборонному заказу произведенных затрат на ее производство и реализацию;

5) утверждения методических рекомендаций по расчету цен на продукцию по государственному оборонному заказу при заключении государственных контрактов;

6) определения минимального и максимального размеров рентабельности (прибыли) и порядка их применения при расчете цен на продукцию по государственному оборонному заказу с учетом средств, которые необходимы головному исполнителю, исполнителю для развития производственных мощностей и обслуживания привлеченного капитала, обеспечивающих выполнение государственного оборонного заказа, а также с учетом финансовой поддержки, оказываемой государством в целях выполнения государственного оборонного заказа;

7) обеспечения оплаты головному исполнителю, исполнителю экономически обоснованных затрат, связанных с выполнением государственного оборонного заказа;

8) государственной регистрации цен на продукцию по государственному оборонному заказу;

9) ведения реестра цен на продукцию по государственному оборонному заказу;

10) осуществления государственного контроля за применением цен на продукцию по государственному оборонному заказу при формировании, размещении и выполнении государственного оборонного заказа;

11) осуществления головным исполнителем, исполнителем раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту, контракту.

Следовательно, государственное регулирование цен включает в себя не только установление правил формирования начальной цены контракта, но и применение иных методов регулирования, направленных на недопущение злоупотреблений со стороны заказчиков и поставщиков при заключении и исполнении контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу.

Перечень продукции по государственному оборонному заказу в отношении которой осуществляется государственное регулирование цен, установлен пунктом 6 Постановления №1465, и включает в себя продукцию, включенную в состав государственного оборонного заказа; продукцию, поставляемую по государственным контрактам в связи с разработкой, изготовлением, сервисным обслуживанием, модернизацией, ремонтом и утилизацией продукции, включенной в перечни по ГОЗ; вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственными производителями и т.д.

Из содержания данных норм следует, что в отношении продукции, указанной в пункте 6 Постановления №1465, осуществляется государственное регулирование цен в полном объеме, установленном статьи 10 Федерального закона №275-ФЗ.

При этом, пунктом 8 Постановления №1465 установлены требования только к порядку определения цены государственного контракта по государственному оборонному заказу, заключаемого с единственным поставщиком и предусматривающего для нужд обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации поставку военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров.

В связи с изложенным, данные доводы заявителя суд находит необоснованными.

Кроме того, в заявлении представителем ГУФСИН по Иркутской области указано на необязательность применения территориальными органами ФСИН России положений Федерального закона №275-ФЗ в редакции Федерального закона от 29.06.2015г. №159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №159-ФЗ).

Данный довод заявителя противоречит требованиям закона в связи со следующим.

Глава 3.1. Федерального закона от 29.12.2012г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», предусматривающая банковское сопровождение средств государственного оборонного заказа, введена в действие Федеральным законом от 29.06.2015г. №159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Пунктом 2 статьи 8 Федерального закона №159-ФЗ предусмотрено, что положения Федерального закона от 29 декабря 2012 года №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (в редакции Федерального закона № 159-ФЗ) применяются:

с 1 сентября 2015 года в отношении государственных контрактов, государственным заказчиком по которым является Министерство обороны Российской Федерации, включая государственные контракты, которые заключены до 1 сентября 2015 года и расчеты по которым будут осуществляться Министерством обороны Российской Федерации после 1 сентября 2015 года;

с 1 января 2017 года в отношении государственных контрактов иных государственных заказчиков государственного оборонного заказа, включая государственные контракты, которые заключены до 1 января 2017 года и расчеты по которым будут осуществляться такими государственными заказчиками после 1 января 2017 года, при принятии Правительством Российской Федерации соответствующего решения на основании обращения указанных государственных заказчиков.

Таким образом, статься 8 Федерального закона №159-ФЗ фактически предусматривает поэтапный порядок вступления в силу и применения норм Федерального закона №275-ФЗ в части использования отдельных банковских счетов и банковского и казначейского сопровождения средств ГОЗ всеми заказчиками на территории Российской Федерации.

Таким образом, на ФСИН России и, соответственно, ГУФСИН по Иркутской области, в полной мере распространяются положения Федерального закона №275-ФЗ с 1 января 2017 года.

Представитель ГУФСИН по Иркутской области указал на необходимость принятия решения Правительством Российской Федерации на основании обращения заказчика о распространении на него действия Федерального закона №275-ФЗ. Данный довод основан на неверном толковании норм права, поскольку суть данной нормы заключается в возможности придания ей обратной силы в отношении конкретного заказчика на основании его обращения в Правительство РФ до даты вступления в силу требований о банковском сопровождении (01.01.2017г.), а не в разрешении Правительства Российской Федерации применять или не применять нормы Федерального закона №275-ФЗ ФСИН России.

Кроме того, заявитель не оспаривал то обстоятельство, что ГУФСИН по Иркутской области является получателем бюджетных средств в рамках Федерального закона №275-ФЗ, о чем свидетельствуют нормы ежегодно издаваемых законов о бюджете, уведомления о доведенных до ГУФСИН лимитах, а также указания в текстах заключаемых ГУФСИН контрактов, что они заключаются в соответствии с требованиями Федерального закона №275-ФЗ.

Представленный ГУФСИН по Иркутской области в качестве подтверждения выводов, содержащихся в заявлении, ответ Управления Федерального казначейства по Иркутской области от 02.07.2020г. №34-13-79/06-3409 не может служить основанием для удовлетворения требований заявителя в данной части, поскольку Управление Федерального казначейства Иркутской области не осуществляет контрольно-надзорные функции в сфере государственного оборонного заказа и не обладает правом толкования норм закона.

 В представлении не указаны номера конкретных государственных заказов, так как нарушения имеют массовый характер, а не единичный. Прокуратурой, в качестве примера, представлены контракты продовольственного и вещевого обеспечения осужденных, подтверждающие выводы, изложенные в представлении.

Вынесенное представление, выполняет  превентивную роль, поскольку в силу Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В оспариваемом представлении в качестве нарушения указано, что в заключенных контрактах отсутствуют условия об обязательном открытии спецсчетов  для осуществления расчетов по ГОЗ и казначейском сопровождении средств ГОЗ. Заявитель возражал против указанного нарушения, полагая, что открытие данных специальных счетов не требуется.

В целях противодействия хищениям и злоупотреблениям при использовании средств государственного оборонного заказа, законодателем предусмотрено банковское и казначейское сопровождение, цель которых - дополнительный контроль за целевым использованием бюджетных средств ГОЗ. 

Каких-либо исключений, позволяющих исполнять контракты, заключенные в рамках исполнения государственного оборонного заказа, в отсутствие дополнительной формы контроля, действующим законодательством не предусмотрено.

Основные требования к контрактам, заключаемым в рамках исполнения государственного оборонного заказа, определены Федеральным законом №275-ФЗ, а также разработанным во исполнение указанного закона Положением о примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013г. №1275 (далее – Положение № 1275).

В соответствии с частями 4, 6 статьи 7 Федерального закона №275-ФЗ государственный заказчик заключает государственные контракты и принимает необходимые меры по их исполнению; включает в государственный контракт условие об осуществлении расчетов по государственному контракту только с использованием отдельных счетов, открытых в уполномоченном банке.

Согласно статье 15.29 Федерального закона №275-ФЗ положения настоящего федерального закона, касающиеся включения в государственный контракт условия об осуществлении расчетов с использованием отдельного счета, открытого в уполномоченном банке, соблюдения режима использования отдельного счета, порядка взаимодействия головного исполнителя, исполнителя с уполномоченным банком, и иные положения настоящего Федерального закона, регулирующие вопросы банковского сопровождения, применяются только в отношении государственных контрактов, заключенных федеральным органом в области обороны, а также государственных контрактов, которые заключены иными государственными заказчиками и при исполнении которых не осуществляется казначейское сопровождение.

Согласно пункту 7 части 2 статьи 5, пункту 3 части 3 статьи 5 Федерального закона от 29.11.2018г. №459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» не подлежат казначейскому сопровождению средства, предоставленные в 2019 году для выполнения государственного оборонного заказа на основании государственных контрактов (контрактов), заключаемых с федеральными казенными учреждениями, а также по иным контрактам в сфере ГОЗ на сумму менее 100 тыс. руб.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 5 Федерального закон от 02.12.2019г. №380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» не подлежат казначейскому сопровождению в 2020 году средства ГОЗ по заключенным контрактам на сумму менее 300 тыс. руб.

Таким образом, если сумма государственного контракта по ГОЗ для 2020 г. составляет менее 300 тыс. руб., для 2019 г. - менее 100 тыс. руб., либо такой контракт заключен с федеральным казенным учреждением, то расчеты по таким контрактам, в силу требований пункта 7 части 1 статьи 8 Федерального закона №275-ФЗ, должны осуществляться через открытые в уполномоченном банке счета.

Кроме того, ГУФСИН по Иркутской области в ходе судебного разбирательства указал, что для применения органами ФСИН России положений Федерального закона №275-ФЗ в части использования банковского сопровождения, необходимо принятие соответствующего решения Правительства Российской Федерации, как уже указано выше. В свою очередь, необходимость принятия Правительством Российской Федерации такого решения, по мнению заявителя, обусловлена нормами Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2017г. №249 «О казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации, получаемых при осуществлении расчетов в целях исполнения государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу» (далее – Постановление №249).

Вместе с тем, заявителем не учтено, что указанное Постановление №249, согласно его преамбуле, принято в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Как следует из содержания данного постановления, оно ограничено по сроку действия и подлежало применению только в отношении правоотношений, возникших при размещении заказа и заключении государственного контракта по государственному оборонному заказу на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.

В связи с этим, ссылка заявителя на нормы указанного правового акта несостоятельна.

Кроме того, фактически органами ФСИН России применяются положения Федерального закона №275-ФЗ в редакции Федерального закона от 29.06.2015г. №159-ФЗ в части необходимости использования банковского сопровождения средств государственного оборонного заказа.

Так, по исполнение требований подпункта «г» пункта 2 части 1 статьи 8.3 Федерального закона №275-ФЗ, устанавливающего случаи списания денежных средств с отдельного счета, приказом ФСИН России от 14.03.2017г. №191 утвержден порядок уведомления уполномоченного банка о согласованном размере прибыли, подлежащем перечислению головным исполнителем с отдельного счета при частичном исполнении им государственного контракта.

Аналогичным образом, во исполнение требований пункта 3 статьи 7.1 Федерального закона №275-ФЗ, устанавливающего отдельные обязанности головного исполнителя (исполнителя), приказом ФСИН России от 14.03.2017г. №192 утвержден порядок уведомления уполномоченного банка о размере фактических расходов, понесенных головным исполнителем за счет собственных средств на формирование запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа.

Указанные приказы ФСИН России приняты после полного вступления в силу требований Федерального закона №159-ФЗ (01.01.2017г.), в установленном порядке зарегистрированы в Минюсте России, о чем 05.04.2017г. сделаны реестровые записи № 46257 и № 46258 соответственно.

Таким образом, доводы заявителя о том, что для применения органами ФСИН России положений Федерального закона №275-ФЗ в редакции Федерального закона №159-ФЗ (в части банковского сопровождения специальных счетов), требуется соответствующее решение Правительства Российской Федерации, не соответствует требованиям закона.

Кроме того, следует отметить, что доводы заявителя о нецелесообразности применения казначейского и банковского сопровождения средств государственного оборонного заказа при осуществлении расчетов с федеральными казенными учреждениями не имеют причинно-следственной связи со спецификой казенных учреждений.

Так, по мнению заявителя, деятельность федеральных казенных учреждений носит открытый, прозрачный характер, позволяющий контролировать целевое расходование бюджетных средств и без введения казначейского и банковского сопровождения.

Однако такой подход не отвечает государственной политике в сфере государственного оборонного заказа, основанного, в том числе, на необходимости осуществления постоянного мониторинга расчетов по государственному оборонному заказу, контролю распоряжений о переводе денежных средств (пункт 11 статьи 3 Федерального закона №275-ФЗ), обязательном формировании идентификатора государственного оборонного заказа (статьи 6.1 Федерального закона №275-ФЗ), необходимости ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности и др.

Кроме того, необходимо отметить, что Федеральный закон от 23.12.2012г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» принят в установленном порядке, имеет прямое действие и обязателен для применения заказчиками (в том числе, государственными) головными исполнителями (исполнителями), органами государственной власти и т.д. в правоотношениях, связанных с формированием, размещением и выполнением государственного оборонного заказа. Федеральный закон №275-ФЗ не имеет каких-либо исключений в части возможности неприменения его положений органами ФСИН России.

Заявитель в качестве обоснования своей позиции пояснил, что законодательством на него не возложена обязанность указывать в платежных документах идентификатор государственного оборонного заказа. Данный вывод суд находит несостоятельным в силу следующего.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 3 Федерального закона №275-ФЗ идентификатор государственного контракта - уникальный номер, присваиваемый конкретному государственному контракту и подлежащий указанию во всех контрактах, а также в распоряжениях, составляемых государственными заказчиками, головными исполнителями и исполнителями при осуществлении расчетов по государственному оборонному заказу в рамках сопровождаемой сделки.

Согласно части 4 статьи 6.1 Федерального закона №275-ФЗ идентификатор государственного контракта указывается в распоряжениях в порядке, установленном Банком России для указания уникального идентификатора платежа.

Однако, идентификатор государственного контракта по государственному оборонному заказу (идентификатор ГОЗ) не является уникальным идентификатором начисления (УИН), поскольку они имеют разный порядок формирования и присвоения.

Порядок формирования идентификатора ГОЗ установлен совместным приказом Минобороны России, Федерального казначейства от 11.08.2015г. №475/13н, в соответствии с пунктом 4 которого идентификатор ГОЗ представляет собой 25-значный код, имеющий определенную структуру (1,2 разряды – последние две цифры года заключения контракта, 3,4 разряды – последние две цифры окончания срока действия государственного контракта и т.д.). Указанный код формируется заказчиком.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 3 Правил присвоения уникального идентификатора начисления, утвержденных приказом Федерального казначейства от 23.08.2016г. №312, значение УИН состоит из 20-ти цифр, имеет следующие составные части: код главного администратора дохода, коды органа Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет и т.д.

Помимо этого, законодателем предусмотрена обязанность государственного заказчика формировать идентификатор контракта, который также отличается от идентификатора  ГОЗ.

Так, применительно к контрактам 2020 г., в соответствии с Приказом Федерального казначейства от 09.01.2020г. №2н «Об утверждении Порядка формирования идентификатора соглашения, государственного контракта, контракта учреждения ….» идентификатор представляет собой 20-тизначный код, 1-19 разряды которого соответствуют разрядам уникального номера реестровой записи реестра контрактов, заключенных заказчиками.

Таким образом, ГУФСИН по Иркутской области, являясь государственным заказчиком по ГОЗ, при заключении государственного контракта по ГОЗ, в силу приведенных норм, обязано формировать 2 разных идентификатора – идентификатор государственного контракта, а также идентификатор контракта по ГОЗ, представляющие собой разные цифровые коды. Уникальный идентификатор начисления (УИН) формируется при осуществлении расходных операций со средствами бюджета и не может относиться и соответствовать вышеуказанным идентификаторам.

Указание в счетах-фактурах, актах приема-передачи, товарных накладных и других бухгалтерских документах идентификатора ГОЗ не освобождает ГУФСИН по Иркутской области от предусмотренной пунктом 13 части 1 статьи 3 Федерального закона №275-ФЗ обязанности заказчика указывать идентификатор ГОЗ в платежных документах (платежное поручение) поскольку счет-фактура, товарная накладная, акт приема-передачи не относятся к платежным документам, а служат основаниями для принятия покупателем товаров, работ, услуг, подтверждают перемещение товарно-материальных ценностей.

Оспариваемым представлением установлено такое нарушение, как неведение подведомственными ГУФСИН учреждениями раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по государственному оборонному заказу.  Заявитель указал, что такой учет ведется.

В соответствии с подпунктом 11 части 1 статьи 10 Федерального закона №275-ФЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу  осуществляется посредством ведения головным исполнителем, исполнителем раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту.

В соответствии с пунктом 18 части 1, пунктом 16 части 2 статьи 8 Федерального закона №275-ФЗ головной исполнитель, исполнитель контракта по государственному оборонному заказу обязан вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту и представляет государственному заказчику информацию об исполнении каждого государственного контракта в случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации.

Обязанность ведения головным исполнителем (исполнителем) раздельного учета по контракту должна быть отражена в контракте, такая обязанность предусмотрена подпунктом «г» пункта 7 Положения №1275).

Вместе с тем, проведенной проверкой установлено, что указанные обязанности в отдельных контрактах, заключенных с подведомственными ГУФСИН учреждениями, отсутствуют (контракты от 08.11.2019г. № 39/ТО/4-597, от 11.11.2019г. № 36/ТО/4-608, от 11.11.2019г. № 39/ТО/-4-609, от 11.11.2019г. № 39/ТО/4-610, от 21.11.2019г. № 39/ТО/4-634, от 21.11.2019г. № 39/ТО/4-635).

Кроме того, в ходе проведенных органами прокуратуры области в подведомственных ГУФСИН учреждениях, являющихся исполнителями контрактов по ГОЗ, установлено, что ведение раздельного учета по государственному оборонному заказу не предусмотрено в учетной политике учреждений, как в документе, устанавливающем основы отражения на счетах организации доходов и расходов. Отсутствие упоминания в учетной политике организации принципов и методов отражения расходов и доходов по государственному оборонному заказу является нарушением пункта 16 части 2 статьи 8  Федерального закона №275-ФЗ.

Фактическое ведение раздельного учета проверялось путем истребования у исполнителей первичных учетных документов (лимитные карты, рабочие наряды и т.п.), в которых фиксируется хозяйственная деятельность учреждения. Заявителем не оспаривается тот факт, что в учреждениях организован бухгалтерский учет в соответствии с приказом Минфина России  от 01.12.2010г. №157н, бухгалтерский учет затрат осуществляется в разрезе видов деятельности отдельно по выпуску готовой продукции и оказанию услуг с распределением фактических затрат на каждую номенклатуру выпускаемой продукции.

Таким образом, учреждениями ведется учет по видам продукции, а не по каждому контракту в рамках ГОЗ, что не соответствует требованиям закона.

В свою очередь, ненадлежащее ведение головным исполнителем раздельного учета затрат по государственному оборонному заказу также образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьи 15.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выявленные в ходе проверок нарушения явились основанием для принятия прокурорами мер реагирования. По выявленным нарушениям прокурорами возбуждено 9 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.37 КоАП РФ (в отношении должностных лиц ФКУ Исправительная колония № 3, ФКУ Исправительная колония № 4, ФКУ Исправительная колония № 6, ФКУ Исправительная колония № 7, ФКУ Исправительная колония № 19, ФКУ Исправительная колония № 25, ФКУ Исправительная колония № 40, ФКУ Колония-поселение № 22, ФКУ Колония-поселение № 51).

По остальным исправительным учреждениям, несмотря на выявленные нарушения при ведении раздельного учета (к примеру, отсутствие упоминания необходимости ведения раздельного учета по ГОЗ в учетной политике), постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях не выносились. Остальные постановления находятся на рассмотрении в УФАС по Новосибирской области.

Также проведенной проверкой установлено, что в цену государственных контрактов включены расходы на уплату налогов, страховых взносов, таможенных платежей, которые фактически учреждение не несет. Заявитель указал, что действующим законодательством в цену государственного контракта могут быть включены любые расходы исполнителя, в том числе налоги, страховые, таможенные платежи.

В соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона №275-ФЗ государственный заказчик формирует начальную (максимальную) цену государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), а также цену государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 9 Федерального закона №275-ФЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу основывается, в том числе, на принципе обоснованности затрат головного исполнителя, исполнителя.

В силу подпункта 4 части 1 статьи 10 Федерального закона №275-ФЗ государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу осуществляется посредством учета в структуре цены на продукцию по государственному оборонному заказу произведенных затрат на ее производство и реализацию.

Согласно подпункту «г» пункта 13 Положения №1275 независимо от способа определения головного исполнителя и соответствующего ему порядка формирования цены в государственном контракте кроме цены государственного контракта указывается перечень расходов, включаемых государственным заказчиком в цену продукции, а также перечень расходов, не включенных в цену продукции, но включаемых в цену государственного контракта в связи с выполнением дополнительных работ и (или) оказанием дополнительных услуг, предусмотренных его условиями.

Таким образом, из анализа вышеприведенных норм следует, что в случае, если головным исполнителем (исполнителем) при исполнении контракта в рамках ГОЗ не понесены или не планируются нести отдельные виды расходов, то указание их в цену контракта противоречит требованиям закона.

Вместе с тем, Прокуратурой установлено, что в текстах контрактов № 39/ТО/4-567 от 23.10.2019г., № 39/ТО/4-568 от 23.10.2019г., № 39/ТО/4-569 от 23.10.2019г. в их цену включены таможенные платежи, расходы на страхование и уплату налогов. Данные затраты учреждение (головной исполнитель) фактически не несет, они не учтены в структуре цены контракта, соответственно, в силу вышеприведенных норм, они не подлежали указанию в тексте контракта.

Довод заявителя о том, что такие расходы являются примерными и неисчерпывающими, а цена контракта является твердой, не имеет причинно-следственной связи с возможностью отражения несения таких расходов в тексте контракта.         

В оспариваемом представлении Прокуратурой правомерно отмечено, что ГУФСИН по Иркутской области не указывало в заключенных контрактах всех технических характеристик поставляемого товара. Представитель заявителя в судебном заседании пояснил, что необходимые характеристики, позволяющие идентифицировать товар, им указаны. Данный довод не подтверждается материалами дела.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 33 Федерального закона №44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен указать функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки.

Как указано Прокуратурой, предметом заключенных ГУФСИН контрактов № 39/ТО/4-590 от 06.11.2019г., № 39/ТО/4-608 от 11.11.2019г., № 39/ТО/4-609 от 11.11.2019г. являлась поставка (изготовление) костюмов зимних маскирующих, обуви повседневной, фуфаек и т.п. В тексте контрактов и спецификациях содержатся ссылки на технические условия, в соответствии с которыми необходимо было изготовить одежду (обувь) (ТУ 8821-08570932-128-2009, ТУ 8800-123-08570932-2007 и др.).

Вместе с тем, в данных технических условиях указаны характеристики товаров (отражены размерные сетки с указанием количества подлежащей использованию ткани (кожи, фурнитуры) на каждый размер изделия, без указания количества подлежащей поставки конкретному заказчику наименований изделия каждого размера.

В свою очередь, изготовление предметов одежды и обуви предполагает использование материалов и сырья (ткань различных видом, фурнитура (пуговицы, нитки), кожа и др.), количество которого, рассчитывается исходя из размера подлежащей поставке одежды, обуви. Соответственно, затраты головного исполнителя, соответственно, цена контракта  зависят от количества использованного в ходе его исполнения сырья.

Таким образом, отсутствие в контракте при его заключении технических условий (размера одежды, обуви) способствует неправильному формированию его цены, поскольку затраты головного исполнителя при таких условиях не являются обоснованными, что нарушает также требования части 2 статьи 9 Федерального закона №275-ФЗ, согласно которой затраты головного исполнителя (исполнителя) должны быть обоснованными.

Кроме того, суд обращает внимание на то обстоятельство, что согласно ответу на представление заместителя прокурора области от 30.06.2020г. № 39/ТО/26/4-11225, с указанным доводом представления руководство ГУФСИН по Иркутской области согласилось.

Также Прокуратурой в ходе проведенной проверки установлено, что контракты на поставку продовольственного обеспечения осужденных заключены за счет средств государственного оборонного заказа, что противоречит действующему законодательству.

В ходе проведенной прокуратурой области проверки установлено, что ГУФСИН по Иркутской области является получателем средств государственного оборонного заказа, за счет которых осуществляются закупки продуктов питания для продовольственного обеспечения осужденных, отбывающих уголовное наказание в подведомственных ГУФСИН исправительных учреждениях.

В качестве правового обоснования законности использования средств ГОЗ на закупку продуктов питания ГУФСИН приводит ежегодные поручения ФСИН России об обеспечении (во исполнение постановлений Правительства РФ об утверждении ГОЗ на соответствующий год) закупок товаров, работ, услуг в соответствии с заданиями ГОЗ, доведенными структурными подразделениями ФСИН России до ГУФСИН.

Расходование средств государственного оборонного заказа осуществляется в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Юстиция», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014г. №312 (подпрограмма 3 «Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний», далее по тексту – Подпрограмма 3). Планами-графиками реализации данной государственной программы на 2018, 2019, 2020 г.г. (распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации, размещены на официальном сайте Минюста России) предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по мероприятию 3.8 Подпрограммы 3 «Обеспечение соблюдения международных стандартов обращения с осужденными в местах лишения свободы и лицами, содержащимися под стражей».

Так, в соответствии с пунктом 3.1 плана-графика на 2019г. и плановые периоды 2020-2021 г.г. по мероприятию «обеспечение осужденных всеми видами довольствия» предусмотрено финансирование по КБК 320 03054230890049 221 в размере 1 240 244,70 тыс. руб. на 2019 г., по КБК 320 03054230890049 223 в размере 16 211 323,90 тыс. руб.

В соответствии с приказом Минфина России от 08.06.2018г. №132н «О порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения» по КБК 320 03054230890049 223 могут производиться расходы федерального бюджета на закупку только тех товаров, которые предусмотрены нормами продовольственного обеспечения для нужд федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба.

Нормы продовольственного обеспечения военнослужащих и некоторых других категорий лиц в мирное время утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007г. №946. Поставленные данными учреждениями продукты предусмотрены такими нормами (норма № 1, № 2, № 3, № 4 и № 5). Примечанием к каждой такой норме определены исчерпывающие перечни категорий лиц, которые вправе по таким нормам обеспечиваться питанием (военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, контракту, а также сотрудники правоохранительных органов, в которых предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба). При этом лица, отбывающие наказания за совершение преступлений в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в таких перечнях не указаны.

Таким образом, закупки продовольственного обеспечения для заключенных за счет средств ГОЗ не отвечают положениям Федерального закона №275-ФЗ, поскольку имеют цель не обеспечение обороноспособности и безопасности государства, а содержание заключенных.

Доводы заявителя о противоречивости представления заместителя прокурора области не являются обоснованными, поскольку представление прокурора имеет своей целью не только пресечь допускаемые нарушения, но и предотвратить их в дальнейшем (ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Указанные в представлении нарушения требований законодательства о государственном оборонном заказе выявлены при осуществлении ГУФСИН таких закупок в соответствии с требованиями Федерального закона №275-ФЗ.

Что касается требований о незамедлительном принятии мер к устранению указанных в представлении нарушений закона, суд считает необходимым отметить следующее.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

   Судья                                                                                                 Л.А. Куклина