АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, д. 70, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99
дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, д. 36А, тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761
http://www.irkutsk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Иркутск Дело № А19-20457/2021
«12» октября 2022 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 05 октября 2022 года
Решение в полном объеме изготовлено 12 октября 2022 года
Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Поздняковой Н.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Буяновой М.В.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Осинского муниципального управления образования (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 669200, <...>)
к Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 669200, <...> здание 59)
о признании незаконным представления от 23.08.2021 № 03-11/1,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: ФИО1, доверенность от 09.11.2021;
от органа, принявшего оспариваемое решение: ФИО2, решение об избрании на должность председателя от 10.03.2021 № 89;
установил:
Осинское муниципальное управление образования (далее - Осинское МУО) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района от 23.08.2021 № 01-11/1.
В судебном заседании представители заявителя требования о признании незаконным оспариваемого представления поддержали по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.
Представитель Контрольно-счетной палаты требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к нему.
Из материалов дела следует, что в соответствии с Планом работы на 2021 год Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района проведено контрольное мероприятие «Проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств бюджета за период 2018-2020 годов в Осинском МУО», в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков, которые зафиксированы в акте от 02.08.2021 № 01-09/2.
Установлено, что на балансе Осинского МУО (материально ответственное лицо ФИО3) на 31.12.2018, 31,12.2019 и на 31.12.2020 числится недвижимое имущество на общую сумму 2 341 242,78 руб., в том числе, жилые квартиры по адресам: <...> стоимостью 1 546 719,96 руб.; <...> стоимостью 402 719,04 руб.; <...> стоимостью 313 182,78 руб.; <...> стоимостью 79 200,00 руб.
Проверкой выявлено, что две квартиры по ул. Чапаева переданы в частную собственность (свидетельства от 28.07.2009 № 38-38-17/003/2009-725, от 20.07.2018 № 85:05:040104:2523-38/001/2018-5), квартира по адресу <...> как объект недвижимости отсутствует.
В нарушение статей 9, 10 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», раздела 1 Приказа Минфина РФ от 06.12.2010 № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению» в бухгалтерской отчетности изменения не отражены. В результате чего показатели Строки баланса «Основные средства» 010 завышены в 2018, 2019 и 2020 годах на 1551,8 тыс. руб. Искажение строки отчетности Строки баланса «Основные средства» 010 в 2018 составляет 36,86 %, искажение Строки баланса «Основные средства» 010 отчетности в 2019 составляет 32,58 %, искажение Строки баланса «Основные средства» 010 отчетности в 2019 составляет 30,71 %. Осинским МУО таким образом допущено грубое нарушение требований к ведению бухгалтерского учета, в том числе, к бухгалтерской отчетности, выразившееся в искажении показателей бухгалтерской отчетности более чем на 10 процентов.
Строка баланса «Уменьшение стоимости основных средств» 020 является заниженной, так как остаточная стоимость квартиры по адресу <...>) согласно выписке из реестра муниципальной собственности №31 от 12.07.2021 составляет 241,2 тыс. руб.
На балансе Осинского МУО (материально ответственное лицо ФИО3) на 31.12.2020 числится библиотечный фонд в количестве 1 шт. на сумму 558 508,75 руб. Расшифровка библиотечного фонда, первичные документы, инвентарная карточка, отсутствуют.
Также на балансе Осинского МУО (материально ответственное лицо ФИО4) числятся транспортные средства на общую сумму 412 538,46 руб., в том числе:
- УАЗ 22069, первоначальная стоимость 217 538,46 рублей, автомобиль списан в 2018 году, списание не отражено в учете, первичные документы отсутствуют.
- ВАЗ 21054, первоначальная стоимость 195 000,00, автомобиль передан в школу д. Рассвет, перемещение основных средств не отражено в учете, первичные документы отсутствуют.
Данные изменения в бухгалтерской отчетности не отражены, что является нарушением требований статей 9, 10 Закона № 402-ФЗ, раздела 1 Прикаа Минфина РФ № 162н.
В нарушение пункта 4 статьи 11 Закона № 402-ФЗ при проведении инвентаризации не выявлено расхождений между фактическим наличием и данными бухгалтерских регистров по недвижимости, транспортным средствам, библиотечному фонду, что свидетельствует о том, что инвентаризация имущества проводилась формально.
Проверкой установлены нарушения требований организации ведения бухгалтерского учета, хранения документов бухгалтерского учета и требований по оформлению учетной политики. В нарушение статей 8, 9, 29 Закона № 402-ФЗ:
- в утвержденной учетной политике отсутствуют приложения, форма первичных документов, на которые ссылается учетная политика. На 2018 год учетная политика ее утверждена руководителем;
- принимаются к бухгалтерскому учету первичные документы, оформленные ненадлежащим образом: не заполнены обязательные реквизиты первичных документов, применяются неунифицированные формы первичных документов, первичные документы не подписаны ответственными лицами. Регистры бухгалтерского учета заполняются не на основании первичных документов;
- в оригиналах подшитых бухгалтерских документов отсутствовали документы, представленные после составления акта по результатам контрольного мероприятия;
- к учету принимаются документы до совершения расходных операций;
- отсутствуют нормы списания ГСМ, путевые листы заполняются в нарушение правил оформления первичных документов;
- акты о списании материальных запасов (ф. 0504230) не подписываются комиссией.
В нарушение Указания Банка России от 11.03.2014 № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства», учреждением не установлен лимит остатка наличных денег, кассовые документы не подписаны кассиром, допущены нарушения при оформлении расходных ордеров (расходные ордера не пронумерованы), в кассовой книге расход указывается общей суммой.
В нарушение статьи 73 БК РФ учреждением не ведется реестр закупок.
В нарушение абзаца 2 пункта 8 Федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Учетная политика, оценочные значения и ошибки», утвержденного Приказом Минфина России от 30.12.2017 № 274н, учетная политика Осинского МУО0 на 2018 год не утверждена руководителем.
Учетная политика Осинского МУО на 2019-2020 годы, утвержденная приказами от 27.12.2018 № 373, от 27.12.2019 № 774, составлена некорректно, в ней отсутствуют приложения: №1 Состав комиссии по поступлению и выбытию основных средств; № 5 Перечень должностей сотрудников, ответственных за учет, хранение и выдачу бланков строгой отчетности; №7 Перечень объектов, которые относятся к группе «Производственный и хозяйственный инвентарь»; № 8 Порядок оформления служебных командировок; № 9 Принятие к учете обязательств (денежных обязательств); № 10 Порядок и график проведения инвентаризации имущества, финансовых активов и обязательств; № 13 Должностные лица, имеющие права подписи учетных документов; №14 График документооборота; №15 «Положение о внутреннем финансовом контроле»; №16 Порядок расчета резерва на предстоящую оплату отпусков.
В нарушение Учетной политики бухгалтерские регистры не распечатаны и не подшиты в отдельные папки в хронологическом порядке; внутренний финансовый контроль отсутствует; основным средствам не присвоен уникальный инвентарный номер из 12 знаков; отсутствуют нормы на списание горюче-смазочных материалов; не проведена инвентаризация обязательств, финансовых результатов, расчетов с подотчетными лицами, расчетов с организациями и учреждениями.
В нарушение требований, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), Осинским МУО не осуществляется приемка поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги (отсутствуют даты приемки и подписи лица (лиц) ответственного (ых) за приемку товаров).
В ходе проверки Контрольно-счетной палатой выявлено нецелевое использование бюджетных средств в размере 74 324,01 руб. в нарушение пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), а также неэффективное использование бюджетных средств в размере 651 754,36 руб. в нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 БК РФ.
Акт от 02.08.2021 № 01-09/2 вручен Осинскому МУО для ознакомления 02.08.2021, о чем имеются подписи должностных лиц проверяемого учреждения в акте.
Представленные заявителем возражения и пояснения по акту рассмотрены Контрольно-счетной палатой и по ним вынесено заключение от 16.08.2021, при этом пояснения учреждения частично были приняты в связи с тем, что отдельные нарушения устранены в ходе контрольного мероприятия.
23.08.2021 Контрольно-счетной палатой в адрес Осинского МУО внесено представление № 01-11/1, в котором последнему предложено выполнить следующие требования:
- принять меры по организации и ведению внутреннего финансового контроля в установленном законом порядке;
- провести инвентаризацию имущества и обязательств Осинского МУО;
- данные бухгалтерского учета привести в соответствие с фактическими показателями;
- заключить договоры материальной ответственности с сотрудниками Осинского МУО;
- учетную политику привести в соответствие с действующим законодательством;
- повысить ответственность должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения бюджетного законодательства, законодательства сфере закупок;
- в соответствии со статьей 73 БК РФ вести реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов;
- закупки для нужд Осинского МУО осуществлять путем заключения муниципальных контрактов (договоров) в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ;
- возвратить в бюджет Осинского муниципального района денежные средства, использованные по нецелевому назначению, в размере 74 324,01 руб.
Пунктом 2 представления на учреждение возложена обязанность уведомить Контрольно-счетную палату о принятых решениях и мерах по результатам выполнения представления в письменной форме с приложением копий, подтверждающих документов в течение одного месяца со дня получения представления.
Не согласившись с представлением от 23.08.2021 № 01-11/1, Осинское МУО обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.
Частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Согласно положениям статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
В соответствии с положениями статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в числе прочих, относятся: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон № 41-ФЗ) и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.
В соответствии с пунктом 2 статьи 157 БК РФ контрольно-счетные органы муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Законом № 6-ФЗ.
Согласно Закону № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (часть 2 статьи 3). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (часть 4 статьи 3). Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (статья 12). Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10).
Деятельность Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района также регламентируется «Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района», утвержденным решением Думы Осинского муниципального района от 26.02.2020 № 35 (далее - Положение).
Согласно пункту 1 Положения Контрольно-счетная палата Осинского муниципального района является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Думой Осинского муниципального района, и ей подотчетным.
К основным полномочиям Контрольно-счетной палаты, в числе прочих, отнесены: организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Иркутской области, Уставом Осинского муниципального района и нормативными правовыми актами Думы района (подпункты 4, 11 пункта 1 статьи 8 Положения).
В силу статьи 12 Положения Контрольно-счетная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Иркутской области, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
Стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений, муниципальных казенных учреждений и муниципальных унитарных предприятий утверждаются Контрольно-счетной палатой в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) Контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации.
Деятельность Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района при осуществлении контрольных мероприятий регламентируется Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021 «Проведение контрольных мероприятий», утвержденным распоряжением председателя КСП от 23.07.2021 № 47.
Статьей 10 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.
Аналогичные правила содержатся в статье 11 Положения.
Согласно пункту 1 статьи 13 Положения КСП осуществляет свою деятельность на основе годовых планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно, с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Информация о планируемых мероприятиях, включая наименование, период проведения и объекты проверок, предусмотренные годовым планом деятельности Контрольно-счетной палаты и внесенными в него изменениями, размещаются на официальном сайте Контрольно-счетной палаты в срок не позднее десяти рабочих дней со дня утверждения плана деятельности Контрольно-счетной палаты, внесения в него изменений.
Из материалов дела следует, что распоряжением Председателя КСП от 12.04.2021 № 18 утвержден План работы Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района на 2021 год, в соответствии с пунктом 2.1 которого в период с июня по август 2021 запланирована проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования за период 2018-2020 годов средств бюджета в Осинском МУО. Основанием для включения мероприятия в план указана часть 2 статьи 157 БК РФ.
Осинское МУО указало, что в Осинском муниципальном районе отсутствует нормативный правовой акт, принятый Думой и регулирующий порядок осуществления Контрольно-счетной палатой своих полномочий по внешнему финансовому контролю.
Данный довод заявителя суд находит несостоятельным в силу следующего.
Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований определены пунктом 2 статьи 157 БК РФ.
В соответствии с пунктом 5 статьи 157 БК РФ бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 настоящей статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.
Запреты на проведение проверок в соответствующей сфере ввиду отсутствия утвержденных в установленном порядке административных регламентов, равно как и обязательность их наличия для законных оснований проведения таких проверок, действующим законодательством не установлены.
В настоящем случае порядок организации и проведения проверки эффективного, экономного и результативного использования заявителем средств бюджета регулируется БК РФ, Законом № 6-ФЗ, Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района и утвержденным Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021. Информация о контрольном мероприятии в составе Плана работы на 2021 год размещена в установленном порядке на официальном сайте Контрольно-счетной палаты.
Таким образом, Контрольно-счетная палата действовала в соответствии с законными полномочиями, при наличии оснований для проверки.
В этой связи, суждение Осинского МУО о том, что Контрольно-счетная палата незаконно провела проверку учреждения, поскольку отсутствует утвержденный порядок ее проведения, следовательно, при выдаче представления от 23.08.2021 № 01-11/1 вышла за пределы своих полномочий, не основано на нормах действующего законодательства.
Также заявитель не подтвердил, чем конкретно нарушены его права.
Фактов нарушений, носящих существенный характер, влекущих недействительность результатов проверки, судом не установлено. В части доводов о несоблюдении предельных сроков проверки суд полагает, что в рассматриваемом случае Осинское МУО имело возможность заявить свои возражения, представить доказательства после получения акта проверки от 30.09.2021 № 01-09/4, в котором подробно изложены факты выявленных нарушений. Суд отмечает, что в части некоторых нарушений такие возражения были представлены учреждением и приняты Контрольно-счетной палатой.
Согласно части 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.
Правила вынесения Контрольно-счетной палатой представлений и направления предписаний по результатам проведения контрольных мероприятий регламентированы в статье 16 Закона № 6-ФЗ и в Положении.
Статьей 16 Закона № 6-ФЗ установлено полномочие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по направлению в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Положения Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному району или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 3 статьи 20 Положения).
Во исполнение Плана работы Контрольно-счетной палатой в период с 01.06.2021 по 16.08.2021 проведено контрольное мероприятие Осинского МУО, в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков в деятельности проверяемого объекта, которые заключаются в нецелевом и неэффективном использовании бюджетных средств, ненадлежащем ведении бухгалтерского учета, несоблюдении порядка ведения кассовых операций и порядка формирования учетной политики, отсутствии ведения реестра закупок.
В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: 1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; 4) нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта; 5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов; 6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 7) несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.
Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 БК РФ).
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).
В соответствии с подпунктами 3, 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
На основании пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В пункте 1 статьи 306.4 БК РФ установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В ходе проверки Контрольно-счетной палатой выявлено нецелевое использование бюджетных средств, оплата расходов, не имеющих отношение к фактам хозяйственной жизни учреждения. В частности, установлено, что из средств бюджета Осинского муниципального района учреждением было израсходовано 37 324,01 руб. на оплату горюче-смазочных материалов для автотранспортных средств, которые не принадлежат Осинскому МУО. Также было израсходовано 37 000 руб. на оплату банкета.
В обоснование своих требований заявитель указал, что средства в размере 37 324,01 руб. были предусмотрены в бюджетной смете заявителя на закуп ГСМ и были фактически потрачены на эти цели. Использование транспортных средств, не принадлежащих учреждению, не является нецелевым использованием бюджетных средств по смыслу пункта 1 статьи 306.8 БК РФ. Аналогичным образом не является нецелевым использованием бюджетных средств на банкет в размере 37 000 руб., поскольку эти средства были предусмотрены в бюджетной смете по коду, соответствующему проведению фуршета. Указание в платежном поручении в качестве назначения платежа «На закуп канцтоваров» является ошибочным.
Данные доводы заявителя суд находит несостоятельными, как основанные на неверном толковании закона.
В силу статьи 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:
оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;
закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.
В ходе проверки было установлено, что расходы в общей сумме 74 324,01 руб. не имеют отношения к хозяйственной жизни учреждения, в нарушение части 2 статьи 10 Закона № 402-ФЗ. В частности, ГСМ приобретался на заправку сторонних автомобилей, не принадлежащих Осинскому МУО, а из средств, перечисленных в подотчет ФИО5 на приобретение канцтоваров, произведена была оплата банкета 12.11.2019. Данные обстоятельства свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства и в частности принципа адресности целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), а также статьи 162 БК РФ и свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств.
Поскольку материалами дела подтверждено, что спорные финансовые операции в момент их совершения не соответствовали бюджетной смете, указание в оспариваемом представлении на то, что названные действия являются нарушением статьи 306.4 БК РФ, является верным и на заявителя правомерно возложена обязанность по возврату в бюджет Осинского муниципального района денежных средств, использованных не по целевому назначению, в размере 74 324,01 руб.
Осинское МУО указало в заявлении, что на него незаконно возложены обязанности по проведению инвентаризации имущества и обязательств, приведению данных бухучета в соответствие с фактическими показателями, приведению учетной политики учреждения в соответствие с действующим законодательством, поскольку эти нарушения выявлены в сфере бухгалтерского учета, проверку правильности которого ответчик осуществлять не вправе.
В силу части 3 статьи 11 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетная палата в своей деятельности руководствуется нормами БК РФ, законодательством о бухгалтерском учете и международными стандартами в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.
В силу статьи 267.1 БК РФ счетная палата уполномочена на совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Между тем, такие действия должны быть связаны с непосредственным предметом контрольных мероприятий и направлены на достижение их целей (выявление нарушений норм бюджетного законодательства). Сама по себе проверка бухгалтерской и иной документации, выявление соответствующих нарушений и принятие по итогам такой проверки мер бюджетного реагирования (выдача представления) в отрыве от обозначенных обстоятельств (предмета и цели контрольных мероприятий) свидетельствуют о выходе счетной палаты за пределы своей компетенции.
В рассматриваемом деле наличие и доказанность выявленных нарушений в сфере бухгалтерского учета, отраженных в акте проверки, привели к недостоверности бюджетной отчетности, к неэффективности использования бюджетных средств. Указанное свидетельствует о необходимой бюджетной составляющей выявленных нарушений, в связи с чем, указание в представлении на необходимость принятия мер по проведению инвентаризации имущества и обязательств Осинского МУО, по приведению данных бухгалтерского учета в соответствие с фактическими показателями соответствует требованиям действующего законодательства, и не нарушает прав и законных интересов истца.
Объектом финансового контроля являются финансовые взаимоотношения, связанные с правильностью финансового и бюджетного учета. К таким отношениям применяются правила бюджетного законодательства и законодательства о бухгалтерском учете.
В учетной политике учреждения на 2019 год, на 2020 год, утвержденной Приказами от 27.12.2018 №373, от 27.12.2019 №774, отсутствует ряд утвержденных приложений, в том числе, Приложение №15 «О внутреннем финансовом контроле». Указанное свидетельствует о том, что учреждение ведет некорректно учетную политику. Согласно пояснениям представителя контрольно-счетной палаты в представлении предложено принять меры по организации и ведению внутреннего финансового контроля в установленном законом порядке, но не в понятии придаваемом ему статьей 265 БК РФ, т.е. не как муниципальный финансовый контроль, а как контроль, предусмотренный учетной политикой Осинского МУО, и определенный законодательством о бухгалтерском учете.
Так, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О бухгалтерском учете" экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни.
Экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту, обязан организовать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда его руководитель принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя).
Порядок организации и осуществления организациями бюджетной сферы внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни устанавливается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации о внутреннем финансовом контроле.
Суд полагает, что в указанной части (принятие мер по организации и ведению внутреннего финансового контроля) оспариваемое представление соответствует закону и не нарушает права заявителя.
Осинское МУО, со ссылкой на Письмо Минфина РФ от 19.09.2012 № 02-11-08/3805, указало, что у него отсутствуют полномочия по ведению реестра закупок в порядке, предусмотренном статьей 73 БК РФ, поскольку бюджетное учреждение, не являясь получателем бюджетных средств, не обязано вести реестр закупок.
Рассмотрев данный довод заявителя, суд установил следующее.
В пункте 1 статьи 123.22 Гражданскою кодекса Российской Федерации указано, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
Письмо Минфина РФ от 19.09.2012 № 02-11-08/3805, на которое Осинское МУО, относится к деятельности бюджетных учреждений в целом, в то время как заявитель является муниципальным казенным учреждением.
Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнении работ, оказании услуг в целях обеспечения предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функции в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абзац 40 статьи 6 БК РФ).
Главное отличие казенного учреждения от бюджетного заключается в том, что казенное учреждение может быть создано для исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.
Согласно статье 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.
Согласно пункту 1.1 Устава Осинское МУО является муниципальным казенным учреждением. Цели создания и полномочия, перечисленные в пункте 1.6 Устава Осинского МУО, являются полномочиями, отнесенными к вопросам местного значения муниципальных районов в соответчики с пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, Осинское МУО, будучи главным распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств, наделено правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств бюджета Осинского муниципального района и обязано вести реестр закупок в порядке, установленном статьей 73 БК РФ. Аналогичная позиция содержится в письме Минфина России от 14.07.2020 № 24-03-08/61312.
В этой связи, суд находит несостоятельным, как не основанный на нормах права, довод заявителя об отсутствии у него полномочий по ведению реестра закупок в порядке, предусмотренном статьей 73 БК РФ.
Осуществление бюджетными учреждениями закупок в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ является их обязанностью, прямо установленной в законе (часть 1 статьи 15).
Полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок закреплены за контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации статьей 98 Закона № 44-ФЗ.
В свою очередь, часть 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ отсылает к нормам о полномочиях контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Полномочия контрольно-счетных органов, установленные Законом № 6-ФЗ, БК РФ и иными федеральными и региональными законами, являются областями исследования или сферами вопросов, которые могут быть проверены, проанализированные, изучены в ходе контрольных либо экспертно-аналитических мероприятий.
Нормы статьи 98 Закона № 44-ФЗ, служащие законодательной основой участия контрольно-счетных органов в контроле за исполнением государственного заказа, не входят в противоречие с нормами Закона № 6-ФЗ и БК РФ, устанавливающим полномочие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по выдаче предписаний субъектам контроля.
Таким образом, проведение Контрольно-счетной палатой аудита в сфере закупок в рамках контрольного мероприятия не выходит за пределы полномочий контрольно-счетного органа Осинского муниципального района.
Кроме того, как следует из материалов дела, в ходе проверки Контрольно-счетная палата Осинского муниципального района фактически не осуществляла анализ и оценку результатов конкретных закупок. Поэтому изложенное в оспариваемом представлении требование об осуществлении закупок в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, не влечет неблагоприятных последствий для учреждения, прав и законных интересов последнего не нарушает.
Рассматривая требования заявителя о признании незаконным оспариваемого представления в части возложения на него обязанности заключить договоры материальной ответственности с сотрудниками Осинского МУО, суд полагает следующее.
Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (в частности, трудового, гражданского законодательства), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.
Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.
Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 N 303-ЭС20-1411.
Проанализировав абзац 5 оспариваемого представления, суд приходит к выводу о том, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку вопросы, касающиеся заключения с работниками договоров о материальной ответственности, не регулируются нормами бюджетного законодательства, не связаны с бюджетными правоотношениями, в связи с чем не может быть включено в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления в этой части выходят за рамки бюджетных правоотношений.
Связь названного нарушения с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении заявителя проверки ответчиком должным образом не подтверждена, что не отвечает нормами части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ.
Необходимо отметить, что выдача представления по факту нарушений в области гражданских и трудовых правоотношений свидетельствует о неправомерном вмешательстве проверяющего органа в хозяйственную деятельность юридического лица и ограничении его самостоятельности, что не отвечает основным началам гражданского законодательства, регламентированным в статье 1 ГК РФ (недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела).
В рассматриваемом случае, по вышеупомянутому эпизоду, связанному с отсутствием заключенных с работниками договоров о материальной ответственности, ни в акте проверки, ни в самом оспариваемом представлении не приведено фактов нарушений именно бюджетного законодательства в виде нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств.. Кроме того, не указано, какой нормой права следует руководствоваться при заключении таких договоров и с какими работниками их заключать.
В существующем нормативно-правовом регулировании, при выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции других государственных, муниципальных органов (должностных лиц), соответствующие материалы должны направляться контрольно-счетным органом для рассмотрения по существу в компетентные органы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемое предписание в части абзаца 5, возлагающего на заявителя обязанность заключить со своими сотрудниками договоры материальной ответственности, не соответствует закону, нарушает права заявителя, в связи с чем, подлежит признанию незаконным в данной части.
Заявитель указал, что исполнение законодательства предполагается в силу закона и не нуждается в дополнительном дублировании в представлении, в котором не установлены какие-либо конкретные сроки устранения будущих нарушений. Требования соблюдать закон противоречат правовой природе представления. В этой связи Осинское МУО считает, что требование «повысить ответственность должностных лиц…», изложенное в оспариваемом представлении, является оценочным суждением, которое невозможно определить и исполнить. В данной части представление не соответствует требованиям конкретности и исполнимости.
Вопреки доводам заявителя, в оспариваемом представлении отсутствует указание на необходимость не допускать в будущем нарушений бюджетного законодательства. В представлении сформулировано требование о повышении ответственности должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения бюджетного законодательства, законодательства сфере закупок. Решение подобного вопроса находится в сфере контроля Осинского МУО.
Доказательств неисполнимости данного требования представления судом не установлено. Требование о повышении ответственности должностных лиц не создало заявителю каких-либо препятствий в его деятельности.
Представление от 23.08.2021 № 01-11/1 направлено на устранение выявленных нарушений с целью приведения в порядок документации, учетной политики учреждения и показателей бухгалтерского учета, проведения инвентаризации, ведения реестра закупок в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ. Факт нарушений учреждением по существу не оспорен.
Осинское МУО не представило доказательств создания оспариваемым представлением от 23.08.2021 № 01-11/1 препятствий для его экономической деятельности.
Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу, что оспариваемое представление внесено заявителю Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района в пределах предоставленных законом полномочий, содержит описание выявленных нарушений, ссылки на подлежащие применению положения действующих норм и является реально исполнимым способами, не противоречащими положениям действующего законодательства. Содержащиеся в представлении требования соответствуют целям и задачам бюджетного законодательства, не нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку возлагают на него законные обязанности в сфере расходования бюджетных средств.
Представление содержит обоснованные выводы о выявленных нарушениях, обладает ясным и четким содержанием, изложенные в нем требования сформулированы с соблюдением закона. Представление отвечает критериям законности, определенности и исполнимости. Таким образом, оспариваемое представление от 23.08.2021 № 01-11/1 внесено заявителю Контрольно-счетной палатой в пределах компетенции, не противоречит требованиям законодательства и не нарушает права Осинского МУО.
В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При таких обстоятельствах, заявленные требования Осинского МУО подлежат частичному удовлетворению – в части признания незаконным абзаца 5 представления, касающегося возложения на заявителя обязанности заключить договоры материальной ответственности с сотрудниками Осинского МУО.
Определением от 11.10.2021 судом по заявлению Осинского МУО были приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого представления до вступления в законную силу судебного акта по делу.
В соответствии с пунктом 5 статьи 96 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. После вступления судебного акта в законную силу арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, выносит определение об отмене мер по обеспечению иска или указывает на это в судебных актах об отказе в удовлетворении иска, об оставлении иска без рассмотрения, о прекращении производства по делу.
Таким образом, обеспечительные меры, принятые определением суда от 11.10.2021, подлежат отмене.
Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу: https://kad.arbitr.ru.
По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
РЕШИЛ:
заявленные требования удовлетворить частично.
Признать незаконным представление Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района от 23.08.2021 № 01-11/1 в части возложения на Осинское муниципальное управление образования обязанности заключить договоры о материальной ответственности с сотрудниками Осинского муниципального управления образования.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.
Обязать Контрольно-счетную палату Осинского муниципального района устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Осинского муниципального управления образования.
Отменить обеспечительные меры, принятые определением Арбитражного суда Иркутской области от 11.10.2021.
Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.
Судья Позднякова Н.Г.
