Арбитражный суд Хабаровского края
г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Хабаровск дело № А73-16795/2015
15 февраля 2016 года
Арбитражный суд Хабаровского края в составе: судьи Манника С.Д.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Ковалевой О.Ю.,
рассмотрев в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции
заявление Администрации Охотского муниципального района Хабаровского края (682480, <...>)
к Министерству финансов Хабаровского края (680002, <...>)
третье лицо: Комитет по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края (680021, <...>)
о признании недействительными решения о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства от 10.11.2015 № 14 и представления от 03.11.2015 № 30 об устранении нарушений по акту проверки,
при участи в судебном заседании:
от Администрации района – ФИО1 по дов. № 2 от 22.01.2016;
от Министерства – ФИО2 по дов. № 19-14-596 от 13.11.2015;
от Комитета по труду и занятости – ФИО3 по дов. № 15-19-298 от 20.01.2016.
УСТАНОВИЛ:
Администрация Охотского муниципального района Хабаровского края
(далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Министерству финансов Хабаровского края (далее – Министерство), в соответствии с которым просит суд признать недействительными:
- представление от 03.11.2015 № 30 об устранении нарушений по акту проверки;
- решение от 10.11.2015 № 14 о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства.
Доводы заявителя по существу основаны ссылками о несоответствии оспариваемых ненормативных актов бюджетному законодательству.
Министерство представило отзыв на заявление, согласно которому считает доводы и требования Администрации необоснованными.
Определением суда от 27.01.2016 в соответствии со статьей 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечен Комитет по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края (далее – Комитет по труду и занятости). Согласно представленному отзыву этого лица доводы Администрации неосновательны, а требования не подлежат удовлетворению.
Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, участие в нем своего представителя не обеспечила. В соответствии со статьей 156 АПК РФ судебное разбирательство проведено в отсутствие представителя заявителя по имеющимся в деле материалам.
Представители Министерства и Комитета по труду и занятости в судебном заседании предложили в требованиях Администрации отказать по мотивам, изложенным в отзывах.
В ходе судебного разбирательства судом по материалам дела и объяснениям представителей участвующих в деле лиц установлены следующие существенные для разрешения спора обстоятельства.
Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом Министерства финансов Хабаровского края от 20.10.2015 № 169П назначено проведение внеплановой камеральной проверки в виде последующего контроля за целевым использованием средств краевого бюджета, переданных для осуществления государственных полномочий по государственному управлению охраной труда администрации Охотского муниципального района в 2014 году.
В ходе проверки Министерством выявлено нецелевое использование средств краевого бюджета, переданных району на исполнение государственных полномочий по Закону Хабаровского края от 25.11.2009 № 276 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по государственному управлению охраной труда», в связи с использованием средств субвенций на цели, не предусмотренные доведенным уведомлением Комитета, в сумме 38,08 тыс. руб.
Так, по мнению Министерства, в нарушение Методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий, являющейся приложением к Закону № 276, расходы на оплату труда муниципального служащего в бюджетной смете Администрации района запланированы в завышенном размере сверх предельных нормативов на 38,08 тыс. руб., а материальные расходы запланированы в меньшем объеме на сумму 38,08 тыс. руб.
Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 20.10.2015.
По результатам проверки и.о. Главы Охотского муниципального района Хабаровского края ФИО4 Министерством вынесено представление № 30 «Об устранении нарушений по акту проверки» в соответствии с которым предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Кроме этого, Министерством принято решение от 10.11.2015 № 14 «О применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства» в соответствии с которым решено применить к Администрации меру бюджетного принуждения - бесспорное взыскание суммы субвенции на выполнение отдельных государственных полномочий Хабаровского края по государственному управлению охраной труда в сумме 38,03 тыс. руб.
Не согласившись с представлением № 30, решением от 10.11.2015 № 14 Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
По мнению Администрации, ею не допущено нецелевое использование денежных средств, поскольку Администрация вправе самостоятельно распределить общую сумму субвенции по соответствующим кодам бюджетной классификации, при этом израсходовав ее на цели, связанные с исполнением государственных полномочий по управлению государственной охраной труда, в пределах размера субвенции, выделенной из краевого бюджета на 2014 год.
Возражая против заявленных требований, Министерство указывает на то, что сумма субвенций доведена Администрации главным распорядителем с распределением на фонд оплаты труда и материальные расходы; перечисление суммы субвенции также производилось с конкретным назначением сумм, подлежащих отнесению на расходы на фонд оплаты труда и на материальные расходы.
Комитет по труду и занятости населения позицию Министерства поддержал.
Рассмотрев доводы участвующих в деле лиц, выслушав их представителей, исследовав материалы дела, суд не находит законных оснований для удовлетворения заявленных требований, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Частью 5 указанной статьи предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 20 Закона № 131-ФЗ, по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Законом Хабаровского края от 25.11.2009 № 276 (далее - Закон № 276) органы местного самоуправления Хабаровского края, в том числе, Амурского муниципального района, наделены отдельными государственными полномочиями края по государственному управлению охраной труда.
Согласно части 1 статьи 6 названного Закона, финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета.
Частью 2 статьи 6 Закона № 276 предусмотрено, что расчет нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий, осуществляется на основании методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий, численности муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия в городских округах и муниципальных районах края, и критериев отнесения муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия в i-м муниципальном образовании, к соответствующим муниципальным должностям муниципальной службы согласно приложениям 1 - 3 к настоящему закону.
Приложением № 2 к Закону № 276 установлено, что численность муниципальных служащих, осуществляющих государственные полномочия по государственному управлению охраной труда в Охотском муниципальном районе Хабаровского края составляет 1 чел.
Законом Хабаровского края от 11.12.2013 № 330 «О краевом бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», Охотскому муниципальному району на реализацию переданных государственных полномочий в области государственного управления охраной труда на 2014 год предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 798,3 тыс. руб.
Комитет по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края является главным распорядителем указанных бюджетных средств.
Кроме этого, постановлением Правительства Хабаровского края от 13.02.2010 № 32-пр Комитет по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края определен уполномоченным органом исполнительной власти края по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Хабаровского края по государственному управлению охраной труда.
В соответствии с Уведомлением о бюджетных ассигнованиях краевого бюджета на 2014 год, объем субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий в области государственного управления охраной труда доведен Администрации в сумме 798,3 тыс. руб.
Приложением к указанному Уведомлению Комитетом по труду и занятости произведено распределение бюджетных ассигнований в соответствии с видами расходов, а именно: 733,3 тыс. руб. - фонд оплаты труда муниципального служащего; 65,0 тыс. руб. - материальные расходы.
Вместе с тем, как установлено Министерством в ходе камеральной проверки и не оспаривалось в ходе судебного разбирательства представителями участвующих в деле лиц, затраты Администрации на материальные расходы превысили доведенные лимиты бюджетных обязательств на 38,03 тыс. руб. В то же время затраты на заработную плату и отчисления во внебюджетные фонды запланированы в меньшем объеме на сумму 38,03 тыс. руб.
Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В свою очередь, получатель бюджетных средств, в силу статьи 162 БК РФ обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Согласно пункту 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В нарушение указанных требований, Администрация допустила расходование бюджетных средств, выделенных на материальные расходы, на оплату труда муниципального служащего, тем самым допустив нецелевое использование этих средств.
Доводы Администрации о том, что форма такого документа как Приложение к Уведомлению о лимитах бюджетных обязательств краевого бюджета на 2014 года, предоставленного Комитетом по труду и занятости не была утверждена в нормативном порядке, а поэтому не имеет юридической силы и не является правовым основание для распределения субвенций, судом отклоняются по следующим основаниям.
В период доведения до Администрации лимитов бюджетных обязательств на 2014 год, действовал приказ Минфина России от 15.12.2010 № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями и Методических указаний по их применению».
Приложением № 2 к указанному приказу утверждена форма Уведомления о лимитах бюджетных обязательств (бюджетных ассигнованиях).
Согласно примечанию к указанной форме, допускается уточнение формы документа и включение дополнительных показателей, отражающих особенности исполнения соответствующего бюджета.
Таким образом, отражение Комитетом по труду и занятости в приложении к Уведомлению целевого распределения выделенной суммы субвенций на фонд оплаты труда и материальные затраты не противоречит действовавшему в период спорных правоотношений законодательству.
Кроме того, распределение субвенций по видам расходов (фонд оплаты труда и материальные затраты) отражено не только в приложении к уведомлению о лимитах бюджетных ассигнований, но в платежных поручениях на основании которых соответствующая сумма субвенции была перечислена Администрации.
При таких обстоятельствах Администрация, как получатель средств краевого бюджета, была обязана расходовать денежные средства в соответствии с их целевым назначением, доведенным Комитетом.
Доводы Администрации о том, что она вправе самостоятельно распределить соответствующую сумму субвенций по соответствующим кодам бюджетной классификации, при этом израсходовав ее на цели, связанные с исполнением государственных полномочий по управлению государственной охраной труда в пределах размера субвенций, выделенной из краевого бюджета на 2014, судом отклоняются, как не основанные на нормах действующего законодательства.
При этом суд также исходит из того, что приложением № 1 к Закону № 276 утверждена Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий.
Из указанной методики следует, что сумма соответствующей субвенции рассчитывается исходя из затрат органов местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, которые включают в себя расходы на оплату труда, начисления на выплаты по оплате труда на расчетный период, а также прочие расходы, состоящие из расходов на приобретение услуг связи; расходов на служебные командировки; расходов на приобретение основных средств; расходов на увеличение стоимости материальных запасов, за исключением горюче-смазочных материалов; расходов на приобретение транспортных услуг, связанных с осуществлением государственных полномочий; прогнозируемого индекс роста материальных затрат, применяемый при формировании краевого бюджета.
Таким образом, общая сумма подлежащей выделению органу местного самоуправления субвенции включает в себя сумму, подлежащую направлению на оплату труда и сумму, подлежащую расходованию на материальные затраты, перечень которых также установлен приложением № 1 к Закону № 276.
Эти расходы носят целевой характер и орган местного самоуправления не вправе самостоятельно производить перераспределение соответствующих сумм субвенции не в соответствии с их целевым назначением, доведенным Комитетом.
Учитывая установленные по делу обстоятельства, суд считает, что Министерство пришло к обоснованному выводу о нецелевом использовании Администрацией денежных средств в сумме 38,03 тыс. руб. путем их перераспределения со статьи расходов «Материальные затраты» на статью расходов «Фонд оплаты труда».
В соответствии с Порядком осуществления внутреннего государственного финансового контроля в Хабаровском крае, утвержденном постановлением Правительства Хабаровского края от 17.03.2014 № 65-пр (далее - Порядок), Министерство финансов Хабаровского края является органом внутреннего государственного финансового контроля в крае, уполномоченным на осуществление проверки законности использования средств краевого бюджета, межбюджетных трансфертов, предоставляемых другому бюджету бюджетной системы РФ.
Согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
В силу пункта 3.6.1 Порядка в случаях установления нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения при осуществлении контроля в сфере бюджетных правоотношений, руководитель органа внутреннего государственного финансового контроля принимает решение о применении мер принуждения в следующих формах:
1) представление, содержащее обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 календарных дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;
2) предписание, содержащее обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Хабаровскому краю;
3) уведомление о применении бюджетных мер принуждения.
В соответствии с частью 3 статьи 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению.
Согласно статье 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.
При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляет не позднее 30 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (часть 5 статьи 306.2 БК РФ).
Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 настоящего Кодекса, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения (часть 6 статьи 306.2 БК РФ).
Как следует из материалов дела, в соответствии с вышеназванными нормами, по результатам проверки Министерством 03.11.2015 вынесено уведомление № 10 о применении бюджетных мер принуждения, на основании которого 10.11.2015 принято решение № 14 о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства в виде бесспорного взыскания суммы 38,03 тыс. руб.
Учитывая обоснованность выводов Министерства о допущенных Администрацией нарушениях бюджетного законодательства, суд приходит к выводу о законности решения Министерства от 13.11.2015 № 14 о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства и бесспорному взысканию денежных средств в сумме 38,03 тыс. руб.
Доводы Администрации о том, что распределение по видам расходов общего объема субвенций произведено Комитетом в Приложении к уведомлению о лимитах бюджетных обязательств краевого бюджета на 2014 год в соответствии с Методикой, утвержденной Законом № 276, которая при этом не содержит указаний на статьи экономической классификации расходов, на которые должны быть направлены средства местного бюджета, полученные в виде субвенций, а Закон № 276 не содержит нормативных указаний о расходовании общего объема субвенций в соответствии с названной Методикой, судом отклоняются.
В соответствии со статьей 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.
В спорном случае, главным распорядителем бюджетных средств - Комитетом по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края до Администрации Охотского муниципального района уведомлением доведены лимиты бюджетных обязательств в вид субвенций на осуществление государственных полномочия по государственному управлению охраной труда в сумме 798,3 руб. на 2014 год.
Приложением к уведомлению главный распорядитель этих средств, в пределах своих полномочий, установленных статьей 158 БК РФ, довел до Администрации распределение суммы субвенции применительно к расходам на оплату труда и расходам на материальные затраты.
В платежных поручениях, которыми сумма соответствующей субвенции перечислялась Администрации, в поле «назначение платежа» Комитетом также производилось распределение перечисленной суммы на оплату труда и материальные затраты.
Эти обстоятельства необоснованно не приняты Администрацией во внимание, что повлекло за собой неправомерное расходование субвенции на цели, не предусмотренные главным распорядителем.
Доводы Администрации о том, что Методика, утвержденная Законом № 276 определяет порядок расчета суммы субвенций, а не порядок ее расходования судом отклоняются, поскольку как указывалось выше, общая сумма субвенций рассчитывается исходя из затрат на оплату труда и затрат на материальные расходы.
Следовательно, уменьшение одного из показателей расходов, фактически приводит к уменьшению подлежащей выделению суммы субвенции.
В данном случае, использовав средства субвенций на цели не предусмотренные доведенным уведомлением Комитета на сумму 38,03 тыс. руб., уменьшив на данную сумму материальных расходов, Администрация фактически подтвердила отсутствие потребности в выделении субвенции на материальные затраты на сумму 38,03 тыс. руб.
Учитывая в совокупности изложенное, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требования признании недействительным решения Министерства от 10.11.2015 № 14.
В части требования о признании недействительным представления от 03.11.2015 № 30 об устранении нарушений по акту проверки производство по делу подлежит прекращения на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, учитывая, что представление, вынесено в адрес должностного лица (и.о. Главы Охотского района) и подлежит обжалованию в суд общей юрисдикции в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Государственная пошлина за рассмотрение дела в суде не взыскивается, поскольку Администрация от ее уплаты освобождена в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 110, 150, 167-170, 176, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Хабаровского края
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении требования Администрации Охотского муниципального района Хабаровского края о признании недействительным решения Министерства финансов Хабаровского края от 10.11.2015 № 14 о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства - отказать.
В части требования о признании недействительным представления Министерства финансов Хабаровского края от 03.11.2015 № 30 об устранении нарушений по акту проверки производство по делу прекратить.
Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.
Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.
Судья С.Д. Манник
