Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
Арбитражный суд Амурской области
675023, <...>
http://www.amuras.arbitr.ru
E-mail: info@amuras.arbitr.ru
г. Благовещенск
Дело №
А04-3837/2009
“
18
25
“
августа
августа
2009 года
2009 года
Объявлена резолютивная часть
Решение изготовлено в полном объеме
арбитражный суд в составе
судьи П.А. Чумакова
(Фамилия И.О. судьи)
при участии
секретаря судебного заседания Колмакова А.С.
рассмотрев в судебном заседании
заявление Управления занятости населения Амурской области
(наименование заявителя)
к
территориальному Управлению Федеральной службы финансово – бюджетного надзора в Амурской области
(наименование ответчика)
о
признании недействительным представления
третье лицо:
протокол вел секретарь судебного заседания Колмакова А.С.
при участии в заседании –
от заявителя – начальник ФИО1 расп. № 419-к от 08.11.2008, ФИО2 по дов. от 22.07.2009 № 01-04/1733 паспорт, ФИО3 по дов. от 22.07.2009 № 01-04/1732 паспорт,
от ответчика – ФИО4 по дов. от 06.10.2008, удостоверение, ФИО5 по дов. от 22.07.2009, удостоверение,
установил:
В Арбитражный суд Амурской области обратилось Управление занятости населения Амурской области с заявлением о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 территориального управления ФСФБН по Амурской области.
Заявление мотивировано тем, что оспариваемое представление нарушает права заявителя и налагает на заявителя незаконные обязанности по изменению бюджетного учета.
Ответчик требований не признал, указав, что при проведении проверки были установлены факты нецелевого и незаконного использования средств федерального бюджета, в связи с чем в адрес заявителя было вынесено представление от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 обязательное для рассмотрения.
В судебном заседании представитель заявителя на требовании настаивал, в дополнение к изложенным доводам указал, что оспариваемое представление нарушает права и законные интересы Управления, незаконно возлагает обязанности, создает препятствия для осуществления экономической деятельности, поскольку по результатам проверки вынесено представление, прокурору Амурской области направлена информация о нецелевом использовании средств для принятия мер, направлено письмо в адрес губернатора Амурской области с предложением рассмотреть результаты проверки и принять решение. Признание нецелевыми расходов по статьям 310 и 225, и указание на недопущения их в дальнейшем препятствует осуществлению экономической деятельности в 2009 году по исполнению переданных полномочий в части реализации Административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России в части реализации разделов «Требования к оборудованию мест предоставления государственной услуги». Реализовать данные меры можно путем осуществления расходов по статье 310 «Увеличение стоимости основных средств» и статье 225 «Услуги по содержанию имущества».
С 1 июля 2009 года увеличена численность работников центра занятости, что требует оборудование рабочего места - стол, стул, компьютер, телефон (расходы по ст. 310).
В подтверждение правомерности использования бюджетных средств в размере 1 177 768 руб. заявитель также сослался на решение Благовещенского городского суда от 07.08.2009.
В судебном заседании судебном заседании представитель ответчика требований не признал, в дополнение к ранее изложенным доводам пояснил, что проверка Учреждения проводилась по Программе, утвержденной Федеральной службой финансово-бюджетного надзора от 25.03.2009, в которой было указано, что в соответствии с письмом Минфина России от 23 сентября 2008 года № 12-05-06/3637 материально-техническое оснащение, приобретение основных средств (офисных зданий) не предусмотрено перечнем переданных полномочий, определенных пунктом 1 ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1. Согласно действующему законодательству решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации осуществляется самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.
При проведении проверки должностные лица ТУ Росфиннадзора в Амурской области также руководствовались письмом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.12.2008 № 43.01.02-23/5578, направленным руководителю Федеральной службы по труду и занятости. В данном письме говорится о том, что согласно Методике определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 № 35, в объёме субвенции, предоставляемой бюджету субъекта РФ, не учитываются средства на содержание уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющие переданные ему полномочия в области содействия занятости населения, государственных учреждений службы занятости населения субъекта РФ. Следовательно, направление вышеуказанных субвенций из федерального бюджета на текущий и капитальный ремонты помещений в зданиях учреждений службы занятости населения будет являться нецелевым использованием средств.
Ответчик согласен с заявлением Управления в части неправомерности предложения о необходимости издания приказа, в котором определить меру ответственности к лицам, допустившим вышеуказанные нарушения. Однако, факт не издания такого приказа не порождает для заявителя негативных последствий, поскольку оспариваемое представление является обязательным для рассмотрения, а не для исполнения.
Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.
Согласно положению об управлении занятости населения Амурской области Управление является исполнительным органом государственной власти области, проводящим государственную политику и осуществляющим регулирование в сфере занятости населения на территории Амурской области. Управление осуществляет свою деятельность непосредственно и
через подведомственные государственные учреждения Амурской области
центры занятости населения (далее - центры занятости населения).
Управление осуществляет организационно-методическое руководство деятельностью центров занятости населения и осуществляет контроль за их деятельностью.
Управление имеет имущество, необходимое для выполнения
возложенных на него полномочий. Имущество управления является
государственной собственностью области и закрепляется за ним на праве
оперативного управления.
Финансирование расходов, связанных с исполнением полномочий в
области содействия занятости населения, осуществляется за счет средств
федерального бюджета, зачисляемых на счет областного бюджета в виде
субвенции, а также средств областного бюджета, выделяемых в установленном
порядке.
В период с 17.04.2009 по 18.05.2009 года на основании удостоверения от 16.04.2009 № 129, приказа 16.04.2009 № 214-к ТУФСБН проведена проверка использования субвенций, выделенных из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в управлении занятости населения Амурской области за 2008 год.
По результатам проверки 18.05.2009 составлен акт, которым установлены нарушения на общую сумму 17 904 738,49 рублей, в том числе нецелевое использование средств субвенций, выделенных из федерального бюджета на приобретение основных средств - 1 177 768 руб. рублей (по коду классификации операций сектора государственного управлению (КОСГУ) 310 «Увеличение стоимости основных средств»); незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенции из федерального бюджета материальная помощь в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения государственным гражданским служащим Управления в размере 2 846 564,37 руб.; необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенции из федерального бюджета дополнительных выплат и денежных поощрений к профессиональному празднику - Дню социального работника и за заслуги в трудовой деятельности, профессиональное мастерство, в связи со 150-летием образования Амурской области в размере 79 506 руб.; необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенции из федерального бюджета в повышенном размере районного коэффициента к заработной плате государственных гражданских служащих Управления в размере 739 356,12 руб.; иные финансовые нарушения, выразившиеся в неправомерном распределении средств субвенции из федерального бюджета по смете расходов на 2008 год, заявкам, реестрам на финансирование с лицевого счета распорядителя средств № 01908234230, открытого в УФК по Амурской области по лицевым счетам получателей бюджетных средств - центрам занятости населения (в том числе на счет получателя средств Управления) на цели, не соответствующие условиям получения, не относящиеся к затратам по осуществлению переданных полномочий, установленных Методикой определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения по коду бюджетной классификации сектора государственного управления (КОСГУ) 310 «Увеличение стоимости основных средств» в размере 13 061 544 руб.
При реализации материалов данной проверки ТУФСБН в адрес Учреждения было направлено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 и нарушении Управлением ст.ст. 38, 158, 162 Бюджетного кодекса РФ, п.3 статьи 133 БК РФ, Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Методики определения общего объема средств, предусмотренных в
Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам
субъектов Российской Федерации на осуществление переданных
полномочий Российской Федерации в области содействия занятости
населения, утвержденной Постановлением Правительства Российской
Федерации от 22.01.2007 № 35; Правил предоставления субвенции из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации
на осуществление переданных полномочие Российской Федерации в
области содействия занятости населения, утвержденных
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007
№ 36; Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», статьи 316 Трудового кодекса, постановления Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения»
В данном представлении ТУФСБН предложило Управлению по результатам рассмотрения настоящего представления предписано издать приказ, направленный на устранение выявленных финансовых нарушений и недопущение их в дальнейшем, в котором определить меру ответственности к лицам, допустившим вышеуказанные нарушения. Копию приказа и информацию о рассмотрении и выполнении представления представить в ТУФСБН не позднее 30 дней с даты получения представления.
В представлении также указано, что невыполнение его в установленный срок влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Не согласившись с данным представлением, Управление обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании его недействительным.
Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям:
1. Частью 4 статьи 200 АПК предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность непосредственно и через территориальные органы по выполнению функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций и др.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Как видно из содержания изложенного Положения ТУФСБН не наделено полномочиями по возложению обязанности на проверяемое лицо по изданию приказа, в котором должна быть определена мера ответственности к лицам, допустившим выявленные нарушения.
Следовательно, ТУФСБН при вынесении представлении от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 не имело правовых оснований обязывать заявителя издать приказ, направленный на устранение выявленных финансовых нарушений по результатам проведенной проверки.
2. Статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно статье 289 названного Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Статьей 7.1 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» определен перечень полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданных с 1 января 2007 года для осуществления их субъектами Российской Федерации.
Согласно п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий РФ, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий. При этом Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ не содержит требования о выделении отдельных бюджетных ассигнований на организацию осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что определение размера указанных затрат является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах общего объема предоставляемой им субвенции.
В федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовой год и на плановый период определены средства федерального бюджета на «осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий».
Применительно к ст. 84 БК РФ указанные расходы являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Таким образом, федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовой год и на плановый период в общем объеме средств субвенции из федерального бюджета предусматриваются и средства субвенции, направляемые на расходы по осуществлению органами службы занятости населения субъектов Российской Федерации переданных полномочий.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 35, согласно пункту 31, при расчете средств субвенции, связанных с расходами органов службы занятости населения субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период предусмотрены затраты:
затраты на оплату труда (с учетом начислений) работников государственных учреждений службы занятости населения субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
материальные затраты государственных учреждений службы занятости населения;
другие затраты государственных учреждений службы занятости населения (согласно бюджетной классификации расходов бюджетов в том числе и статья 310 «Увеличение стоимости основных средств»).
Как видно из данных статей, перечень расходов не является исчерпывающим.
Расходы по осуществлению полномочий являются составной частью общего объема субвенции, предоставляемой в доход бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в области содействия занятости населения. Учитывая, что в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период объемы субвенции, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, определены общей суммой, распределение общего объема субвенции по направлениям расходования средств, в том числе по статьям и подстатьям классификации расходов бюджетов, находится в сфере ведения субъектов Российской Федерации.
Согласно приложению № 37 «Распределение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и города Байконура на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий, в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» на 2008 год» к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» Амурской области выделена субвенция на 2008 год в сумме 592 369,0 тыс. рублей на осуществление полномочий по реализации государственной политики занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий органами службы занятости населения Амурской области.
В соответствии с Приложением № 3 к Закону Амурской области от 29 ноября 2007 г. N 426-ОЗ «Об областном бюджете на 2008 год» в редакции Закона от 19.12.2008 № 143-ОЗ (далее Закон Амурской области «Об областном бюджете на 2008 год») указанная сумма субвенции, включенная в бюджет Амурской области, в соответствии с Приложением № 9 к закону в полном объеме отнесена к расходам управления труда и занятости населения Амурской области с распределением по разделам, подразделам, целевым статьям расходов и видам расходов.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством главный распорядитель средств бюджета, каковым является Управление в отношении подведомственных государственных учреждений Амурской области
центров занятости населения имеет полномочия по самостоятельному распределению бюджетных ассигнований при планировании расходов и составлении и исполнении сметы на текущий год. Бюджетным законодательством установлены лишь ограничения в части их целевого использования и лимитов бюджетных ассигнований по соответствующим кодам, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета.
Согласно смете расходов Управление за 2008 год, отчету о расходовании и учете средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на 01.01.2009 расходы в сумме 1 177 768, 00 рублей по ст. 310 отнесены к разделу 04, подразделу 01, целевой статье расходов 5100200, виду расходов 012 кодов бюджетной классификации. В соответствии с Законом Амурской области «Об областном бюджете на 2008 год» по разделу 04, подразделу 01, целевой статье расходов 5100200 виду расходов 012 кодов бюджетной классификации предусмотрены расходы в сумме 30 014 тыс.руб.
Следовательно, расходы Управления не вышли за пределы бюджетных ассигнований.
Правомерность отнесения этих расходов по предметной статье 310 к указанным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов контролирующим органом не оспорена.
Кроме того, согласно акту проверки фактов расходования средств свыше лимитов бюджетных обязательств ТУФСБН не выявило.
Материалами дела подтверждается, что все затраты на приобретение основных средств (компьютерного и офисного оборудования) на сумму 1 177 768, 00 рублей произведены Управлением для повышения качества предоставления и доступности государственных услуг в области содействия занятости населения в соответствии с обязательными для исполнения Административными регламентами, утвержденными приказами Минздравсоцразвития России (от 3 июля 2006 № 513; от 30 ноября 2006 № 819; от 7 июня 2007 № 400; от 13 июня 2007 № 415; от 28 июня 2007 № 449; от 1 ноября 2007 № 680; от 27 ноября 2007 № 726; от 16 июня 2008 № 281н).
В силу перечисленных выше норм также несостоятельны выводы ответчика о неправомерном распределении средств субвенции из федерального бюджета по смете расходов на 2008 год по коду бюджетной классификации сектора государственного управления (КОСГУ) 310 «Увеличение стоимости основных средств» в размере 13 061 544 руб. для выполнения функций бюджетными учреждениями (центрами занятости).
Согласно отчету о расходовании и учете средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на 01.01.2009 расходы в сумме 11 883,8 тыс. рублей по ст. 310 отнесены к разделу 04, подразделу 01, целевой статье расходов 5100200, виду расходов 012 кодов бюджетной классификации. В соответствии с Законом Амурской области «Об областном бюджете на 2008 год» по разделу 04, подразделу 01, целевой статье расходов 5100200 виду расходов 001 кодов бюджетной классификации предусмотрены расходы в сумме 242 329 тыс.руб.
Следовательно, финансирование расходов центров занятости не вышло за пределы бюджетных ассигнований. Согласно акту проверки фактов расходования средств свыше лимитов бюджетных обязательств не установлено.
Материалами дела подтверждается и не оспорено ответчиком, что расходы на осуществление полномочий в 2008 году были направлены на проведение мероприятий, направленных на внедрение административных регламентов и создания комфортных условий для получателей государственных услуг - приобретения вычислительной техники, систем звукового информирования и электронного оповещения, световых информационных табло, систем кондиционирования воздуха, средства связи, мебели, модемов, автомобилей, проведение ремонтных работ в административных зданиях центров занятости, оборудование зданий пандусами. Все выше перечисленные требования предусматривают расходы по статье 310. Указанные расходы являются составной частью объема расходов, необходимых для надлежащей и качественной организации осуществления переданных Российской Федерацией государственных полномочий в сфере занятости населения. Доказательств обратного ТУФСБН не представлено.
Доводы ответчика о том, что в соответствии с письмом Минфина России от 23 сентября 2008 года № 12-05-06/3637, письмом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.12.2008 № 43.01.02-23/5578 материально-техническое оснащение, приобретение основных средств (офисных зданий) не предусмотрено перечнем переданных полномочий, определенных пунктом 1 ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 признаются судом неправомерными, поскольку указанные письма не являются нормативными правовыми актами, зарегистрированными в установленном порядке.
3. Выводы ТУФСБН о незаконном использовании средств
федерального бюджета: необоснованном начислении и выплате за счет средств субвенции из федерального бюджета материальной помощи в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения государственным гражданским служащим Управления в размере 2 846 564,37 руб.; необоснованном начислении и выплате за счет средств субвенции из федерального бюджета дополнительных выплат и денежных поощрений к профессиональному празднику - Дню социального работника и за заслуги в трудовой деятельности, профессиональное мастерство, в связи со 150-летием образования Амурской области в размере 79 506 руб. признаются судом несостоятельными в силу следующих оснований.
По правилам п. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Порядок предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на финансовое обеспечение следующих полномочий Российской Федерации, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации (включая расходы на осуществление этих полномочий, оплату услуг почтовой связи и банковских услуг) в соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - субвенции) регулируется Правилами предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. N 36, Методикой определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 года № 35.
Данной методикой (п. 30 раздела 3) установлено, что объем затрат органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на осуществление переданных полномочий включает в себя затраты на оплату труда (с учетом начислений) работников органа исполнительной власти субъекта РФ осуществляющих переданные полномочия.
Применительно к изложенным нормам субвенции федерального бюджета, направленные на финансирование государственных полномочий в сфере занятости населения должны расходоваться на цели и в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Как видно из материалов дела, денежные средства в сумме 2 926 070, 37 рублей израсходованы из фонда заработной платы работников Управления, осуществляющего государственные полномочия, что не оспаривается ответчиком. Следовательно, цели расходования средств федеральных субвенций, указанные в нормах бюджетного законодательства при установлении и выплате материальной помощи, дополнительных выплатах и денежных поощрений, заявителем не нарушены.
В соответствии с пунктом 8 статьи 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя. В соответствии с пунктом 10 статьи 50 данного закона гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Статьей 85 БК РФ предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что работники Управления занятости населения Амурской области являются государственными гражданскими служащими. В соответствии со статьей 14 Закона Амурской области от 13.12.2006 № 261-03 «О государственной гражданской службе Амурской области» денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее - дополнительные выплаты).
Постановлением губернатора Амурской области от 28.06.2005 № 111-к утверждено положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим Администрации области, и постановление губернатора области от 02.07.2008 года № 7-к утверждено положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим, замещающим должности в аппарате губернатора области и Правительства области и исполнительных органах государственной власти области.
Пунктом 2.5.5. Положения, утв. постановлением от 28.06.2005 № 111 -к установлено, что гражданским служащим может быть выплачена дополнительная материальная помощь в установленных случаях, в том числе и компенсационные выплаты в связи с удорожанием цен на основные продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения. В соответствии с пунктом 3.3. данного Положения в случае образования экономии по фонду оплаты труда гражданскому служащему могут производиться дополнительные выплаты, в том числе к профессиональным праздникам.
Согласно п. 9 постановления губернатора Амурской области от 03.08.2007 № 24-к «О наградах губернатора Амурской области» лицам, награжденным Почетной грамотой губернатора Амурской области, единовременно выплачивается денежное поощрение в размере трех тысяч рублей (без учета суммы перечислений в соответствующие фонды) за счет средств предприятий.
С учетом изложенных обстоятельств и нормативных правовых актов государственным гражданским служащим Управления в 2008 году была правомерно выплачена за счет средств субвенции из федерального бюджета материальная помощь в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения; дополнительная выплата к профессиональному празднику -Дню социального работника; денежные поощрения за заслуги в трудовой деятельности, профессиональное мастерство, в связи со 150-летием образования Амурской области и награждением Почетной грамотой губернатора Амурской области, поскольку указанные выплаты произведены в связи с исполнением служебных обязанностей при осуществлении переданных Российской Федерацией государственных полномочий в сфере занятости населения.
4. Вывод ТУФСБН о незаконном использовании средств
федерального бюджета - необоснованном начислении и выплате за счет средств субвенции из федерального бюджета в повышенном размере районного коэффициента к заработной плате государственных гражданских служащих Управления в размере 739 356,12 руб. является ошибочным в связи со следующим.
Целями трудового законодательства в силу положений статьи 1 Трудового кодекса РФ являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.
Согласно статье 3 ТК РФ каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав.
Установление районного коэффициента, исходя из его определения, имеет целью компенсировать дополнительные материальные и физиологические затраты в связи с работой и проживанием в неблагоприятных условиях и представляет собой показатель относительного увеличения заработной платы для установления равенства в оплате за равный труд в зависимости от степени тяжести таких условий. При этом соблюдение трудовых прав граждан не может обуславливаться зависимостью от источника финансирования конкретного работодателя.
Статьей 148 ТК РФ установлено, что оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
С момента введения ТК РФ и по настоящее время Правительством Российской Федерации не установлен размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников предприятий, организаций и учреждений Амурской области.
Исходя из требований статьи 423 ТК РФ в вопросе применения районного коэффициента к заработной плате работников предприятий, организаций и учреждений применяются нормативные акты СМ СССР от 10.11.1967 № 1032 и Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28.
Вместе с тем, в соответствии с частью 7 статьи 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
Статьей 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. В соответствии с частью 9 статьи 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент.
Согласно части 7 статьи 51 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящей статьи.
В силу положений Закона Амурской области от 13.12.2006 № 261-03 «О государственной гражданской службе Амурской области» к денежному содержанию гражданского служащего устанавливаются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате за работу в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, или в южных районах Дальнего Востока, установленные законами области. Фонд оплаты труда гражданских служащих помимо прочего формируется за счет средств, предусмотренных на выплату районного коэффициента, процентной надбавки к заработной плате за работу в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, или в южных районах Дальнего Востока, установленные законами области (ч. 7 ст. 14, ч. 3 ст. 17).
Законом Амурской области от 11.04.2005 № 471-03 «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на территории Амурской области» районный коэффициент к заработной плате работников организаций, финансируемых из областного бюджета для города Благовещенска и подчиненных его администрации населенных пунктах, установлен в размере 1,3.
Поскольку работники Управления занятости населения Амурской области являются государственными гражданскими служащими Амурской области, осуществляющим государственные полномочия, постольку в силу п. 3 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 36 они вправе получать денежное содержание в размере, установленном законодательством Амурской области, т.е. с применением районного коэффициента к заработной плате в размере 1,3.
Таким образом, начисление и выплата за счет средств субвенции из федерального бюджета 739 356,12 руб. осуществлялось заявителем соответствии с действующим законодательством.
В связи с этим ссылки ответчика на ст. 316 ТК РФ, постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 № 380/П-18, постановление Госкомтруда ССР и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28 судом в качестве доказательств незаконного использования заявителем средств субвенции из федерального бюджета в размере 739 356,12 руб. не принимаются.
При вынесении оспариваемого представления ТУФСБН также не учло, что расходы, указанные в Представлении не могли быть произведены без санкции Управления Федерального казначейства по Амурской области, в котором в 2008 году у заявителя был открыт счет получателя бюджетных средств.
Согласно п. 9.13, п. 9.14 Положения об управлении Федерального казначейства по Амурской области, утвержденного приказом Минфина РФ от 04.03.2005 № 33н казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведение операций по средствам федерального бюджета, осуществляемых получателями средств федерального бюджета и согласно осуществляет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Таким образом, оспариваемое представление не соответствует перечисленным выше нормам. Правовые основания для вынесения данного представления у ответчика отсутствовали.
Кроме того, судом установлено, что при проведении проверки ТУФСФБН допущены нарушения пунктов 102, 103 Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, поскольку к акту в полном объеме не приложены копии документов, подтверждающих выявленные нарушения, не указаны должностные, материально ответственные или иные лица проверенной организации, допустивших нарушение.
В нарушение указанного регламента, а также ст.ст. 65, 200 АПК РФ ответчиком обстоятельства выявленных нарушений в полном объеме документально не подтверждены.
Согласно статье 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд
В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из смысла данной нормы следует, что ненормативный акт, решения и действия могут быть признаны недействительным (незаконными) при его несоответствии закону или иному правовому акту, незаконном возложении каких-либо обязанностей, нарушении указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Как следует из материалов дела (письма от 09.06.2009 № 23-02-19/1302, письма от 11.06.2009 № 23-02-17/1356) содержания представления от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 оспариваемый акт нарушает права и законные интересы Учреждения, незаконно возлагает обязанности, создает препятствия для осуществления экономической деятельности, поскольку по результатам проверки прокурору Амурской области направлена информация о нецелевом использовании средств для принятия мер, материалы дела направлены в УВД по Амурской области для принятия решения по возбуждению уголовного дела по ст. 285 прим.1 Уголовного Кодекса РФ либо возбуждения дела об административном правонарушении, направлено письмо в адрес губернатора Амурской области с предложением рассмотреть результаты проверки и принять решение.
Признание нецелевыми расходов по статье 310, и указание на недопущения их в дальнейшем препятствует осуществлению экономической деятельности в 2009 году по исполнению переданных полномочий в части реализации Административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России в части реализации разделов «Требования к оборудованию мест предоставления государственной услуги». Реализовать данные меры можно путем осуществления расходов по статье 310 «Увеличение стоимости основных средств».
Таким образом, вынесение оспариваемого представления повлекло негативные правовые последствия для заявителя.
В связи с этим доводы ответчика о том, что оспариваемое представление обязательно лишь к рассмотрению и не нарушает прав заявителя являются необоснованными.
Поскольку представление от 09.06.2009 № 23-02-17/1301 принято с превышением полномочий в части обязания заявителя издать приказ, направленный на устранение выявленных финансовых нарушений и недопущение их в дальнейшем, не соответствует Закону, нарушает права заявителя и возлагает на него незаконные обязанности, заявленное требование следует удовлетворить.
На основании ст. 110 АПК РФ, ст. 333.37 НК РФ государственная пошлина по настоящему делу взысканию не подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 110, 167-170, ст. 180, ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд
Р Е Ш И Л:
заявление удовлетворить.
Признать недействительным не соответствующим Бюджетному кодексу РФ представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.06.2009 № 23-02-17/1301.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск), и (или) в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.
Судья П.А. Чумаков
