ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Омск
25 декабря 2015 года
Дело № А46-10027/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2015 года
Постановление изготовлено в полном объеме 25 декабря 2015 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе судьи Кудриной Е.Н.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Ненашевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-13355/2015) Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Омской области от 26 октября 2015 года по делу № А46-10027/2015 (судья Т.В. Целько), рассмотренному в порядке упрощенного производства по иску Администрации Любинского муниципального района Омской области (ИНН 5519001990, ОГРН 1025501702973) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании 6 701 руб. 51 коп.,
при участии в судебном заседании представителей:
от Министерства финансов Российской Федерации - представителя Лемонджавы Ю.Е. (служебное удостоверение, по доверенности),
от Администрации Любинского муниципального района Омской области - представитель не явился, извещена надлежащим образом;
установил :
Администрация Любинского муниципального района Омской области (далее – Администрация, истец) обратилась в арбитражный суд Омской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – РФ в лице Минфина России, ответчик) за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации Любинского муниципального района Омской области убытков в размере 6 701 руб. 51 коп.
Исковое заявление рассмотрено судом в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со статьей 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Решением от 26.10.2015 по делу № А46-10027/2015 Арбитражный суд Омской области исковые требования Администрация удовлетворил. С РФ в лице Минфина России за счёт казны Российской Федерации в пользу Администрации взыскано 6 701 руб. 51 коп. убытков.
Не согласившись с принятым судебным актом, Минфин РФ обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда отменить, принять по делу новый судебный акт.
Возражая против принятого судом решения, РФ в лице Минфина России в апелляционной жалобе просит его отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. При этом ответчик указывает, что Омской области выделялись бюджетные средства для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Действующим законодательством не установлена обязанность Российской Федерации по возмещению расходов по выплате денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан. По мнению ответчика, к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации (далее по тексту – ГК РФ).
Отзыв в порядке статьи 262 АПК РФ от Администрации не поступил.
До начала судебного заседания от Администрации поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя истца, которое суд апелляционной инстанции счел необходимым удовлетворить.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель РФ в лице Минфина России поддержал требования, заявленные в апелляционной жалобе.
Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, выслушав представителя Минфина РФ, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
Вступившим в законную силу решением Мирового судьи судебного участка № 101 в Любинском судебном районе Омской области по делу № 2-345/2015 исковые требования Мироновой Татьяны Петровны удовлетворены, с Администрации Любинского муниципального района Омской области в пользу Мироновой Татьяны Петровны взыскана компенсация по оплате отопления жилой площади и электроэнергии в размере 6 701 руб. 51 коп.
Посчитав указанные расходы, которые должна будет понести Администрация Любинского муниципального района Омской области, убытками, истец обратился в суд с настоящими иском, требуя взыскания 6 701 руб. 51 коп. с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счёт казны Российской Федерации.
26.10.2015 Арбитражный суд Омской области вынес судебный акт, являющийся предметом апелляционного обжалования по данному делу.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит его подлежащим отмене, исходя из следующего.
Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с положениями статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ), частей 2, 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 184-ФЗ), части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, пункта 50 статьи 35 и статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей до 01.01.2012 (далее по тексту – Федеральный закон № 122-ФЗ), поскольку право медицинских и фармацевтических работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением было предусмотрено на федеральном уровне, его обеспечение не входит в перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, компенсация расходов по оплате коммунальных услуг является расходным обязательством Российской Федерации.
Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив субъект Российской Федерации полномочиями по социальной поддержке указанной категории граждан, должна была его обеспечить соответствующими финансовыми средствами.
В отсутствие доказательств выделения ответчиком финансирования для компенсации расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг и отопления работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, Российская Федерация должна возместить убытки.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства и доводы сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требования Администрации являются необоснованными и удовлетворению не подлежат, исходя из следующего.
В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (часть 2 статьи 15 ГК РФ). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.
Статья 16 ГК РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
На основании статьи 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 242 БК РФ обязанностью по исполнению судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного действиями государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, возложена на Министерство финансов Российской Федерации.
Поскольку возмещение убытков – это мера гражданско-правовой ответственности, ее применение возможно лишь при наличии условий ответственности, предусмотренных законом.
В силу статей 15, 1069 ГК РФ лицо, требующее возмещения причиненных ему убытков (вреда), должно доказать факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей (совершения незаконных действий или бездействия), наличия причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у истца убытками, а также реальный размер убытков.
Причинная связь между фактом причинения убытков и действием (бездействием) причинителя вреда должна быть прямой (непосредственной).
В отсутствие хотя бы одного из указанных условий обязанность лица возместить причиненный вред не возникает.
По правилам части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Таким образом, истец, требуя взыскания убытков, в силу части 1 статьи 65 АПК РФ, должен доказать наличие всех указанных элементов деликтной ответственности в их совокупности.
Между тем, предъявляя настоящий иск, Администрация не доказала факт нарушения РФ в лице Минфина России возложенных на неё обязанностей.
Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона № 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6 следующего содержания:
«Меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.».
Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников.
В соответствии с пунктами «ж» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, вопросы социальной поддержки населения и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Статьями 84-85 БК РФ определены условия, при которых возникают расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Так, согласно пункту 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате, в том числе принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, из изложенных выше норм права следует, что в случае, когда субъектом Российской Федерации по вопросам о мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принят закон субъекта Российской Федерации, предоставляющий льготы отдельным категориям граждан, то именно на нём лежит обязанность предоставить средства из его бюджета для возмещения расходов муниципальных образований в соответствии с данным законом субъекта Российской Федерации.
Законом Омской области от 04.07.2008 № 1061-ОЗ принят «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» (далее по тексту – Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан), который в подпункте 1 пункта 1 статьи 36 (в редакции, действовавшей в спорный период 2009-2011 годов) установил право работников, постоянно проживающих в сельской местности и осуществляющих свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности государственных учреждениях Омской области здравоохранения, культуры, а также в муниципальных учреждениях Омской области здравоохранения, культуры в соответствии с перечнями должностей работников, утверждаемых соответственно органом исполнительной власти Омской области в сфере здравоохранения, органом исполнительной власти Омской области в сфере культуры по согласованию с финансовым органом исполнительной власти Омской области, на получение мер социальной поддержки, предусмотренных настоящей статьей.
При этом, в пунктах 3 и 4 статьи 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан определено, что Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива, природного газа, электроэнергии работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях здравоохранения и культуры Омской области, и неработающим пенсионерам, уволенным в связи с выходом на пенсию из муниципальных учреждений Омской области здравоохранения, культуры, имеющим общий трудовой стаж в указанных учреждениях не менее 10 лет и пользовавшимся в соответствии с федеральным и областным законодательством при выходе на пенсию мерами социальной поддержки (в том числе льготами) по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (за исключением неработающих пенсионеров, указанных в абзаце четвертом пункта 1 настоящей статьи).
Средства на реализацию передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций.
Размер субвенций органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области рассчитывается по формуле согласно приложению № 1 к настоящему Кодексу.
Таким образом, поскольку в статье 36 закона субъекта Российской Федерации – Кодексе Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан установлены меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива, природного газа, электроэнергии, и в соответствии со статьей 37 указанного закона именно Омская область приняла на себя данные расходные обязательства, позиция Администрации о наличии расходных обязательств по данной статье бюджета у Российской Федерации является ошибочной.
Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов Администрации противоречит положениям статьи 84 БК РФ, в связи с чем исковые требования Администрации, предъявленные к Российской Федерации, удовлетворению не подлежат.
Данный подход соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 04.12.2015 № 305-ЭС15-8493 по делу №А40-81067/2014.
Неправильное применение судом норм материального права в силу пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является одним из оснований для отмены решения суда первой инстанции.
В связи с изложенным суд апелляционной инстанции отменяет решение Арбитражного суда Омской области от 26 октября 2015 года по делу № А46-10027/2015.
Апелляционная жалоба РФ в лице Минфина России подлежит удовлетворению.
Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, поскольку РФ в лице Минфина России не платила государственную пошлину при подаче апелляционной жалобы, в силу ее освобождения на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от ее уплаты.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктами 3, 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
П О С Т А Н О В И Л:
Решение Арбитражного суда Омской области от 26 октября 2015 года по делу № А46-10027/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт.
В удовлетворении исковых требований Администрации Любинского муниципального района Омской области отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судья
Е.Н. Кудрина
